Inleiding: innoveren in de rechtsstaat
Ons land ziet zich geconfronteerd met grote opgaven. Vele maatschappelijke vraagstukken vragen om een concrete en voortvarende aanpak: klimaat en natuur, woningmarkt, nationale en internationale veiligheid, sociale cohesie en bestaanszekerheid, maar ook de moeilijk te regisseren digitalisering van de samenleving.
Daarnaast baart de slagkracht van de overheid zorgen, net als het soms moeizaam functioneren van de parlementaire democratie als gevolg van maatschappelijke en politieke versnippering, en de rechtspositie van burgers die soms vermalen raakten tussen de molenstenen van beleid, wetgeving en uitvoering, en daartegen onvoldoende beschermd werden door de rechtspraak. Een goed functionerende rechtsstaat moet de randvoorwaarden en richtingwijzers verschaffen om al deze opgaven het hoofd te bieden. Maar dat gaat, zoals is gebleken, niet vanzelf. Te meer niet, omdat de democratische rechtsstaat weliswaar functioneert, maar ook zelf onder druk staat, intern en extern. Daarom is blijvende aandacht, versterking én doorontwikkeling nodig om de rechtsstaat weerbaar en vitaal te houden. Naast grote zorgvuldigheid en een gevoel van urgentie van alle actoren, vraagt dat om meer responsiviteit en een doorontwikkeling van fundamentele elementen binnen die rechtsstaat. Innovatie dus. De algemene beschouwing bij het jaarverslag over 2023 beoogt aan het denken over deze doorontwikkeling een bijdrage te leveren en richt zich in het bijzonder op digitalisering, de maatschappelijke functie van de Grondwet en de rechtsstatelijke cultuur. De Raad doet voor deze doorontwikkeling enkele aanbevelingen.
Innoveren in de rechtsstaat
Nederland kent een lange democratische traditie en een robuuste rechtsstaat. Deze is vrijwel altijd in staat gebleken om vreedzaam samenleven in essentie te verzekeren en te bevorderen, ook in moeizame economische en sociale omstandigheden. Ook nu, na een periode van veel fouten en ongelukken waardoor burgers in de knel kwamen, is nog steeds sprake van een rechtsstaat die tegen een stootje kan en misschien niet optimaal, maar wel voldoende functioneert. Ook het op verzoek van het parlement uitgebrachte oordeel van de Venetië-commissie, de rechtsstaat-experts van de Raad van Europa, laat daarover geen twijfel bestaan.1 Men kan met recht beweren dat de rechtsstaat in het gedrang kwam door de wijze waarop het fraudebeleid (in het bijzonder rond de kinderopvangtoeslagen) vorm en uitvoering kreeg, inclusief de gebrekkige rechtsbescherming door de bestuursrechtspraak. Maar tot op zekere hoogte zou ook kunnen worden gesteld dat juist in deze kwestie de rechtsstaat zich veerkrachtig toonde: media en Kamerleden brachten veel aan het licht, de Nationale ombudsman sloeg alarm, de Afdeling bestuursrechtspraak corrigeerde haar eerdere jurisprudentie, een commissie uit de Tweede Kamer deed verslag, de regering kondigde verregaande compensatie- en herstelmaatregelen aan, een andere werkgroep uit de Tweede Kamer onderzocht hoe het parlement zich verhoudt tot de uitvoering van door het parlement gesanctioneerde wetgeving en beleid en de betrokken instituties onderzochten hun eigen feilen en functioneren.
Hoewel niet kan worden uitgesloten dat zo’n affaire ooit weer kan gebeuren door een opeenstapeling van gebreken in de keten van beleid, wetgeving, uitvoering en rechtsbescherming,2 zijn alertheid en zelfreflectie van relevante instituties binnen de rechtsstaat toegenomen. Dit zou reden kunnen zijn voor enig vertrouwen.
Maar daarmee kan niet worden volstaan. De uitdagingen stapelen zich immers op. Maatschappelijke opgaven die vaak al eerder hadden kunnen en moeten worden aangepakt, nemen toe. De overheid loopt al langere tijd op haar tandvlees, wordt overvraagd en maakt mede daardoor fouten.3 Daarnaast raakt de samenleving in toenemende mate gefragmentariseerd en gepolariseerd. Veel burgers haken af4 en maatschappelijk ongenoegen uit zich in verschillende zorgwekkende vormen, zoals structureel wantrouwen, extreme tegenstellingen tussen bevolkingsgroepen en tussen politieke groeperingen, en zelfs complotdenken.5
Deze en andere ontwikkelingen hebben geleid tot fundamentele discussies over de weerbaarheid van onze democratische rechtsstaat. Er is meer aandacht gekomen voor antidemocratische tendensen en desinformatie die de rechtsstaat en de samenleving ondermijnen. Uitvloeisel van deze aandacht vormen onder meer de voorbereidingen voor een Wet op de politieke partijen, inclusief een partijverbod.
Urgentie wordt ook gevoeld voor de noodzaak om de democratische rechtsstaat in tijden van nood en crisis optimaal te laten functioneren. De ervaringen tijdens de COVID-19-pandemie lieten zien dat dit niet vanzelfsprekend is. Ook de ernstige geopolitieke ontwikkelingen, met een oorlog op Europese bodem en geweldsontsporingen in het Midden-Oosten, vragen om het op orde brengen en moderniseren van ons stelsel van staatsnood- en crisiswetgeving. Hiermee is inmiddels een begin gemaakt.
Disfunctioneren van de rechtsstaat ligt op de loer als de kwetsbare vertrouwensrelaties tussen overheid en burger en tussen burgers onderling niet verbeteren. Datzelfde risico doet zich voor als bij velen de onzekerheid over maatschappelijke transities en de eigen toekomst zich vertaalt in wantrouwen of verzet tegenover minderheden, migranten, onwelgevallige media of onafhankelijke rechters. Dit bedreigt ook het bereiken van onvermijdelijke langetermijndoelen zoals klimaatneutraliteit en -bestendigheid. Tegen deze achtergrond is zelfs de genoemde lange democratische traditie geen voldoende zekerstelling om de verleiding van meer autocratische en technocratische vormen van bestuur zonder meer te weerstaan.6
Een andere ontwikkeling die de rechtsstaat kan ondermijnen, is de neiging binnen het overheidsbestuur om de waarden van de democratische rechtsstaat niet zozeer als minimumwaarborg te beschouwen (waarvoor zij om goede redenen zijn bedoeld), maar als een streefmaximum dat zich moet verhouden tot andere bestuurlijke doeleinden zoals slagkracht en snelheid van handelen. Dat vergroot de kans dat door de rechtsstatelijke bodem wordt gezakt, zoals in het recente verleden in enkele gevallen is gebeurd.
De democratische rechtsstaat is echter geen á la carte-menu waar naar eigen believen uit kan worden besteld, al naar gelang dat voor de korte termijn goed uitkomt. En het is ook geen systeem dat als vanzelf, als een perpetuum mobile, functioneert. Integendeel. Voor een goed functionerende rechtsstaat is verantwoordelijkheid onontbeerlijk: van wetgevers en bestuurders, ambtenaren, uitvoeringsinstanties, rechters, adviesorganen, bedrijven, media, vakbonden, maatschappelijke organisaties, wetenschap en individuele of georganiseerde burgers. Zonder uitzondering kunnen zij en moeten zij inspanningen leveren om aan de rechtsstaat inhoud te blijven geven, ieder op hun eigen manier en binnen hun eigen mogelijkheden. In de lopende kabinetsformatie is gebleken dat deze notie relevant genoeg wordt bevonden om nadrukkelijk aan de orde te stellen.
In eerdere jaarverslagen heeft de Raad van State al gewezen op de noodzaak om de rechtsstaat te onderhouden en waar mogelijk te versterken, zowel in een evenwichtige verhouding tussen de staatsmachten als in de verbinding tussen overheid en burger.7 Juist in deze laatste verbinding is het afgelopen decennium het nodige misgegaan. Daarin zal met voorrang moeten worden geïnvesteerd. Naar verwachting zal de Staatscommissie rechtsstaat op korte termijn daartoe voorstellen doen.
Onderhoud en versterking van de dijken van de rechtsstaat hebben dus prioriteit, maar het is eveneens wenselijk om te bezien hoe de rechtsstaat zich in de toekomst verder kan ontwikkelen en waar nodig vernieuwen. Doorontwikkeling kan plaatsvinden door een veel gerichtere aandacht voor de uitvoering van overheidsbeleid en wetgeving en participatie van burgers in beleids- en besluitvorming. Maar ook door verstandige ontwikkeling en toepassing van digitale technologie, een zekere modernisering van de Grondwet door meer nadruk te leggen op de maatschappelijke functie van ons belangrijkste constitutionele rechtsbron en te onderzoeken of de belangrijkste beginselen en rechten voldoende verankering in de Grondwet hebben gevonden. Daarnaast kan een rechtsstatelijke cultuur op alle fronten worden versterkt.