Ontwikkelingen in de Omgevingskamer

In 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak 2.262 uitspraken (1.784 in hoofdzaken en 478 op verzoeken om een voorlopige voorziening) gedaan in de Omgevingskamer over uiteenlopende onderwerpen. Net zoals in de voorgaande jaren zijn de belangrijkste thema’s: wonen en werken, infrastructuur en energietransitie, en natuurbescherming. In deze paragraaf worden aan de hand van enkele thema’s de voor de rechtspraktijk belangrijkste uitspraken besproken. Sommige uitspraken borduren voort op uitspraken uit 2021 en 2022. Deze uitspraken laten ook zien dat de doorwerking van Europese wet- en regelgeving en meer specifiek van het Europese natuurbeschermingsrecht belangrijk blijft.

Wonen

In veel zaken waarin de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak heeft gedaan staat de wens van overheden en projectontwikkelaars centraal om te voorzien in de groeiende behoefte aan woningen in Nederland. In deze zaken vragen appellanten over het algemeen aandacht voor de wijziging van de bestaande woonsituatie, zoals aantasting van uitzicht en privacy. Ook verkeersontsluiting, parkeerdruk en verenigbaarheid met andere bestemmingen en functies, zoals nabijgelegen bedrijven en natuurgebieden, zijn terugkerende onderdelen van deze zaken. Drie onderwerpen springen eruit.

Parkeerdruk en -normen

Gemeenten hebben in toenemende mate de wens om de parkeerdruk te verlagen en de auto steeds meer te gast te laten zijn in de woonomgeving. In verschillende uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak een standpunt moeten innemen over een ten opzichte van de parkeernorm verlaagde parkeerbehoefte en zelfs bestemmingsplannen waarin geen enkele ruimte was opgenomen voor parkeerplaatsen voor bewoners van toekomstige woningen.

In de uitspraak van 22 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1164) ging het om drie woontorens met 580 woningen. Het aanzienlijk verlagen van de parkeernorm achtte de Afdeling bestuursrechtspraak aanvaardbaar vanwege de toepassing van een zogenoemd mobiliteitsconcept in combinatie met betaald parkeren. De vrees dat de parkeerdruk voor de bestaande bewoners onaanvaardbaar toeneemt, is niet gegrond. Ook in de uitspraak van 13 december 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4644) oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat de gemeenteraad bij de bepaling van de parkeerbehoefte van de bewoners van nieuwe wooneenheden een stevige reductie op de parkeernormen mocht toepassen. Dit vanwege de nabijheid van openbaar vervoer en de realisatie van een hoogwaardige fietsenstalling. Verder zijn de aanwezige parkeerplekken ‘appartementgebonden’.

Uit de uitspraak van 27 december 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4858) volgt zelfs dat een parkeernorm van nul mogelijk is. Weliswaar kan de parkeerdruk in het gebied toenemen, maar dit is onderdeel van een groter pakket aan maatregelen. Bewoners kunnen bijvoorbeeld geen tweede parkeervergunning voor parkeren op straat krijgen en bewoners van nieuwbouw komen helemaal niet in aanmerking voor een parkeervergunning op straat.

Woontorens en hittestress

Een ander opvallend aspect is de bouw van relatief hoge woontorens in binnenstedelijke situaties. Hierbij was niet alleen de parkeerdruk een factor van belang, maar steeds vaker wordt ook aandacht gevraagd voor hittestress, zie de uitspraak van 30 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3305) en de uitspraak van 15 november 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4236).

Rechtszekerheid van planregels en de Omgevingswet

Bij de uitspraak van 6 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3380) is gebruikgemaakt van een conclusie van de staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer. Aan deze zaak gingen vooraf de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 24 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2649) en de uitspraak van 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2004). De Afdeling bestuursrechtspraak heeft deze conclusie gevraagd ook met het oog op de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024. Zij wilde namelijk van de staatsraad A-G weten op welke wijze de rechter een regel uit een plan kan toetsen in een vergunningsprocedure, wanneer die planregel verwijst naar een beleidsregel, bijvoorbeeld hoogbouwbeleid. Als je het niet eens bent met zo’n planregel, moet je beroep indienen tegen het plan. Als je pas bezwaar maakt tegen de planregel in een concrete vergunningprocedure, kan de rechter zo’n regel alleen ‘onverbindend’ verklaren als de regel evident in strijd is met hoger recht. Dat wordt het evidentiecriterium genoemd. Het ging in deze zaak om de vraag of de rechter ook bij het toetsen van een planregel met een open norm, die verwijst naar een beleidsregel, dit evidentiecriterium kan blijven toepassen of dat dan indringender moet worden getoetst. In de uitspraak volgt de Afdeling bestuursrechtspraak de staatsraad A-G op twee punten. Zij gaat alleen niet mee in zijn advies om een regel met een open norm die verwijst naar een naderhand vastgestelde of gewijzigde beleidsregel, indringender te toetsen. Ook in zo’n geval blijft het evidentiecriterium dus gelden, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.

Energietransitie

Ook de ruimtelijke gevolgen van de energietransitie zijn terug te vinden in de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak. Zij deed uitspraken over zonneparken en windturbines, maar ook over aanleg van energienetwerken en transformatorstations. Drie onderwerpen worden specifiek besproken.

Windturbines, Nevele-arrest en het vervolg

Op 30 juni 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in vier zaken over windturbines de zogenoemde Nevele-uitspraken gedaan, onder andere over Windpark Delfzijl (ECLI:NL:RVS:2021:1395). In die uitspraken oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat het Europese recht ertoe dwingt dat ook voor de Nederlandse windturbinenormen een milieubeoordeling moet worden gemaakt vanwege het Nevele-arrest. Daarbij is vooral van belang dat de windturbinenormen een plan of programma vormen op grond van een Europese milieurichtlijn. Als gevolg van de tussenuitspraak van juni 2021 moest de regering voor de nationale windparknormen voor geluid, slagschaduw en veiligheid een beoordeling maken van de gevolgen voor het milieu.

De gemeente Eemsdelta legde in december 2021 eigen normen vast voor geluid, slagschaduw, lichtschittering en externe veiligheid in een gewijzigd bestemmingsplan voor het windpark. De provincie Groningen deed hetzelfde in een nieuwe omgevingsvergunning. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in de uitspraak van 12 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1433) hierover geoordeeld dat de normen actueel en deugdelijk zijn, op zichzelf staan en op de lokale situatie zijn toegesneden. De gemeente en de provincie hebben op basis van eigen onderzoek en binnen de beleidsruimte die zij hebben, eigen normen voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid voor dit windpark mogen vaststellen.

Porthos, de einduitspraak

Ook een zaak met een wat langere aanloop is de zogeheten Porthos-zaak, waarover ook in het jaarverslag van 2022 is bericht. In een tussenuitspraak van 2 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3159) oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat ten onrechte gebruik is gemaakt van de bouwvrijstelling voor de aanleg van het project. De bouwvrijstelling is toen onverbindend verklaard, met als gevolg dat voor elk individueel bouwproject onderzocht moet worden wat de mogelijke gevolgen van stikstofuitstoot zijn voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. In de einduitspraak van deze zaak op 16 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3129) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak de individuele beoordeling van de stikstofgevolgen beoordeeld en akkoord bevonden die de ministers voor het project hebben gemaakt.

Warmtetransportleiding Den Haag

Een bijzondere rechtszaak ging over de warmtetransportleiding van Rotterdam naar Den Haag (ECLI:NL:RVS:2023:1829). Daarin ging het om het inpassingsplan en de uitvoeringsbesluiten die de aanleg van een warmtetransportleiding met een lengte van ruim 23 kilometer tussen Vlaardingen en Den Haag mogelijk maken. Deze leiding transporteert restwarmte uit de Rotterdamse haven naar het stedelijk gebied in de regio Vlaardingen-Den Haag. De Afdeling bestuursrechtspraak legt in de uitspraak uit dat er geen regel is die bepaalt dat de overheid pas een besluit mag nemen als daarvoor draagvlak bestaat. Voordat de provincie het inpassingsplan heeft vastgesteld, hebben provinciale staten een politiek-bestuurlijke afweging gemaakt om fossiele restwarmte te gebruiken om de regio van warmte te voorzien. Met die afweging zijn bezwaarmakers het niet eens, maar de Afdeling bestuursrechtspraak kan en mag zich niet bemoeien met politiek-bestuurlijke afwegingen van de overheid. Na bestudering van alle documenten en onderzoeken komt de Afdeling bestuursrechtspraak verder tot de conclusie dat het plan voor de aanleg van de warmtetransportleiding voldoet aan de eisen van de wet.

Natuurbescherming en stikstof

Naast de Porthos-zaak zijn er in 2023 veel uitspraken gedaan specifiek binnen het kader van het natuurbeschermingsrecht. Die uitspraken laten zien hoe zowel juridisch als technisch complex dit rechtsgebied is.

Snelweg A15 en de 25 km-afkap

Nadat de Afdeling bestuursrechtspraak in 2021 een tussenuitspraak had gedaan in de zaak over de verbreding van de snelweg A15 heeft zij in 2023 wederom een tussenuitspraak gedaan in die zaak. Voor elk project dat stikstof veroorzaakt moeten nu de stikstofgevolgen tot op een afstand van 25 kilometer berekend worden. Of dat nu de aanleg of verbreding van een weg is of de oprichting of uitbreiding van een veehouderij. De vraag was of die afstand wel groot genoeg is voor een volledig zicht op de gevolgen van stikstofneerslag. In de tussenuitspraak van 5 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1299) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld dat de zogenoemde rekenafstand van 25 kilometer bij individuele projecten aanvaardbaar is.

Circuit van Zandvoort

Veel aandacht trokken de uitspraken over het circuit van Zandvoort in de aanloop naar de Formule 1 GP van Zandvoort. De activiteiten en evenementen op Circuit Zandvoort mochten doorgaan. Dat is de uitkomst van twee uitspraken van 5 juli 2023 over een natuurvergunning en twee ontheffingen die de provincie Noord-Holland verleende voor het circuit (ECLI:NL:RVS:2023:2587 en ECLI:NL:RVS:2023:2588).

Stalsystemen

Ook de meer traditionele uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak over het natuurbeschermingsrecht en de mogelijke impact op de agrarische sector blijven het vermelden waard. Op 4 oktober 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraken gedaan over natuurvergunningen die het college van gedeputeerde staten van Overijssel heeft verleend aan veehouderijen in de provincie. Het gaat in zeven van de negen zaken om de verlening van een vergunning voor emissiearme stallen. In vier uitspraken wordt een eerder ingezette jurisprudentielijn bevestigd (onder meer: ECLI:NL:RVS:2023:3692). Het gaat in die zaken ook om emissiearme stallen van het type waar het ook om ging in drie uitspraken van 7 september 2022 (onder meer: ECLI:NL:RVS:2022:2557).

In drie uitspraken trekt de Afdeling bestuursrechtspraak het in 2022 ingenomen standpunt door naar emissiearme stallen voor varkens met een bepaald stalsysteem (ECLI:NL:RVS:2023:3699) en emissiearme stallen voor pluimvee met een bepaald stalsysteem (onder meer: ECLI:NL:RVS:2023:3689).

Dat betekent dat ook met de toepassing van de emissiefactoren voor deze stalsystemen de uitstoot uit deze stallen niet met de vereiste zekerheid kan worden vastgesteld, omdat deze emissiefactoren de werkelijke stikstofuitstoot waarschijnlijk onderschatten.

In drie uitspraken gaat het om een natuurvergunning voor een melkveehouderij waar koeien niet alleen in de stal, maar ook in de wei staan. In haar eerdere uitspraak van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874) over het weiden van vee oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak: “Het weiden van koeien heeft geen negatieve gevolgen voor de natuur als de toename van stikstofuitstoot van koeien in de wei weggestreept kan worden tegen een afname van de stikstofuitstoot doordat minder stalmest wordt uitgereden. Als wegstrepen ofwel ‘intern salderen’ mogelijk is, zijn significante gevolgen van het weiden van koeien voor beschermde natuur uitgesloten. Als dat niet kan worden aangetoond, zal de provincie op basis van een nadere beoordeling de stikstofuitstoot van het beweiden in kaart moeten brengen.” Dit oordeel bevestigt de Afdeling bestuursrechtspraak in de drie uitspraken van 4 oktober 2023 (onder meer: ECLI:NL:RVS:2023:3694).