Uitgangspunten voor rechtsstatelijke innovatie

Vertrouwen als kern

De democratische rechtsstaat vormt de belangrijkste randvoorwaarde en borg voor een vreedzame samenleving. Het belang daarvan kan niet genoeg worden benadrukt. Kernelementen zijn het legaliteitsbeginsel, het verbod op willekeur, de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, het waarborgen van grondrechten en de bescherming bij de uitoefening daarvan, de scheiding en spreiding van de machten en de (toegang tot een) onafhankelijke en onpartijdige rechter. Het democratisch element wordt in ieder geval gevormd door vrije en periodieke verkiezingen en betrokkenheid van de volksvertegenwoordiging bij besluitvorming die plichten en rechten van burgers raken. Gezamenlijk legitimeren, normeren en limiteren deze elementen (of zo men wil: waarden), het overheidsoptreden en vormen zij het ankerpunt daarvoor. Zij vormen ook de toetssteen van het algemeen belang. Daartoe hoort in ieder geval ook de gepaste aandacht voor en bescherming van maatschappelijke minderheden en individuele burgers. De waardigheid van elk individueel mens vereist dat. Ook moet worden beseft dat meerderheden en meerderheidsopvattingen niet per definitie vanzelfsprekend zijn en dat zij kunnen veranderen. Wie nu tot de meerderheidsgroep behoort, kan morgen in de minderheid zijn en omgedraaid. Een stabiele rechtsstaat draagt bij aan een balans tussen de verschillende maatschappelijke groeperingen en aan een open samenleving. Hij is ook voorwaardelijk voor een vrije markt (en dus een goed ondernemingsklimaat), die gebaat is bij rechtszekerheid en rechtsbescherming, gelijkheid van concurrenten, informatievrijheid.1

Iedereen heeft daarom baat bij een optimaal functioneren van de rechtsstaat en de waarden die daarvan deel uitmaken. Deze zijn gelijkwaardig aan elkaar. Dit raakt ook een wezenskenmerk, namelijk wederkerigheid in vertrouwen.2 Burgers spreken vertrouwen uit in overheden door deze democratisch te legitimeren en door de democratisch gelegitimeerde regels ook daadwerkelijk na te leven, zelfs als die tegen het directe eigenbelang in gaan. Dat geldt niet alleen voor individuele burgers maar indirect ook voor bedrijven. Zonder dit vertrouwen kunnen overheden niet overtuigend functioneren en zou de rechtsstaat ‘leeg’ zijn. Van burgers en bedrijven mag in de rechtsstaat dat vertrouwen worden gevraagd, maar ook een duidelijke eigen bijdrage, door vormen van actief burgerschap en medeverantwoordelijkheid voor het eerbiedigen van mensenrechten en voor een duurzame toekomst.

Overheden hebben hiertegenover de dure plicht om niet alleen dit vertrouwen waar te maken, maar wederkerig ook zelf vertrouwen te schenken: beleid moet echt werken en burgers moeten worden geëerbiedigd en beschermd in de uitoefening van hun (grond)rechten, onder meer door hen te ondersteunen in hun sociale behoeften en hen daadwerkelijk te betrekken in de machtsuitoefening en de besluitvorming. Juist deze symbiose is essentieel. Dat dit niet voor zichzelf spreekt en veel inzet en energie vraagt in alle overheidsverbanden, zeker ook op Europees niveau, is zonneklaar. De democratische rechtsstaat is nooit af en vraagt als een fraaie tuin voortdurend onderhoud en ordening.

Voor dat onderhoud gelden enkele belangrijke voorwaarden, zoals het bestaan van stabiele instituties die onder alle omstandigheden goed functioneren, vooral als de nood van burgers en overheid hoog is. Goed functioneren betekent ook toegankelijk zijn voor burgers. In de rechtsbescherming moet de toegang van minder draagkrachtige burgers tot de rechter verzekerd zijn. Op de kwaliteit van de rechtsstatelijke instituties en hun belangrijke werk mag niet worden beknibbeld. Dat impliceert ook dat financiële voorzieningen voor een goed functionerende rechtsstaat voorafgaan aan reguliere afwegingen binnen de rijksbegroting. Een andere voorwaarde is dat de nationale soevereiniteit (ook in territoriale zin) voldoende en herkenbaar wordt gewaarborgd in de context van een robuuste internationale (VN, NAVO, Raad van Europa, mensenrechtenverdragen) en deels supranationale (Europese Unie) rechtsorde waarvan wij actief deel uitmaken en zonder welke onze nationale integriteit, veiligheid en economische toekomst niet kan worden verzekerd.

Ten slotte is voor het onderhoud van de rechtsstaat de aanwezigheid van een breed gedragen rechtsstatelijke cultuur onontbeerlijk (zie hierna paragraaf 5).

Maar onderhoud alleen is niet voldoende. Een vitale rechtsstaat vraagt meer: meebewegen met de tijd, ruimte scheppen voor nieuwe afwegingen en adequate bescherming bieden tegen toekomstige mogelijke inbreuken.

Drie uitgangspunten voor innovatie

Vernieuwing en verandering in de rechtsstaat behoren vanzelfsprekend plaats te vinden binnen de hiervoor geschetste randvoorwaarden. Innovaties in de (toepassing van) institutionele waarborgen, rechtsbescherming, kennis, vaardigheden en rechtsstatelijke cultuur vergen geen structuurwijzigingen of aanpassing van de instituties. Integendeel. Zulke wijzigingen kunnen contraproductief werken, omdat de discussies daarover afleiden van de maatschappelijke opgaven die aangepakt moeten worden. Raadzaam is om daarbij de volgende drie uitgangspunten te hanteren.

Een eerste uitgangspunt is: vernieuwing waar het daadwerkelijk knelt. Dit geldt voor zowel het functioneren van de wetgever, de rechtspraak en de uitvoering als hun onderlinge wisselwerking. De in 2023 ingestelde Staatscommissie rechtsstaat buigt zich onder meer hierover.3 Ook kan gewezen worden op het recent verschenen rapport van de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050, waarin handvatten worden geboden voor de realisatie van meerdere sociale grondrechten (zoals op wonen, zorg, onderwijs), of in ieder geval de randvoorwaarden daarvoor.4 Van belang is hierbij dat de waarden die aan de rechtsstaat ten grondslag liggen en tot uiting komen in de verschillende elementen daarvan, ten opzichte van elkaar gelijkwaardig zijn. Er is dus geen waardenhiërarchie, net zomin als er een vanzelfsprekende rangvolgorde is in de grondrechten, al kennen deze wel een nummervolgorde in de Grondwet. Anders gezegd: bij vernieuwing met het oog op verbetering moet niet het ene belang ten koste gaan van het andere. Het gaat er juist om de democratische rechtsstaat als geheel verder te brengen en toekomstbestendig te maken. Dat betekent niet dat alles tegelijk moet, laat staan kan, maar wel dat alle kernwaarden van de rechtsstaat een voldoende waardering verdienen; ook die waarden die op de korte termijn misschien minder goed uitkomen.

Een tweede uitgangspunt kan zijn: niet per se meer, maar vooral beter. De overheid heeft al te zeer te lijden onder te hoge verwachtingen en te geringe prestaties; de rechtsstaat zelf moet ook niet nog eens worden overvraagd. Het is verstandig om ervoor te waken dat de betekenis van de rechtsstaat en de werkingssfeer daarvan verschuiven naar andere doeleinden dan waarvoor de rechtsstaat bedoeld is. Niet elk overheidsoptreden kan worden verdedigd met een beroep op de rechtsstaat. Dat is zelfs risicovol. Het leidt niet alleen tot begripsinflatie, maar ook tot ‘legitimering’ van overheidsoptreden dat juist inbreuk maakt op de beginselen die men zegt te beschermen. Denk aan de aanvankelijke pogingen om maatschappelijke organisaties financiële transparantieverplichtingen op te leggen en hun financiering uit zogenoemde onvrije landen te beperken,5 en de – dit jaar ingetrokken – initiatiefwetsvoorstellen voor een verbod van minaretten6 en van bepaalde islamitische uitingen.7 Daarnaast is het van belang dat blijvend onderscheid wordt gemaakt tussen de rechtsstaat en de rechtsorde. De rechtsstaat heeft primair betrekking op het ‘gedrag’ van de overheid. De rechtsorde heeft mede betrekking op de relaties tussen burgers onderling en daarmee op hun gedrag waarvoor zij een grote eigen verantwoordelijkheid dragen. Zo draagt politieoptreden om voetbalwedstrijden in goede banen te leiden en crowd control toe te passen bij aan de rechtsorde, maar niet per se aan de rechtsstaat.

Het uitgangspunt ‘niet per se meer, maar vooral beter’ moet overigens ook enigszins worden gerelativeerd waar het betreft de verwezenlijking van de sociale dimensie van grondrechten en de verantwoordelijkheid van de overheid daarin. Beter overheidsoptreden betekent hier in veel gevallen ook méér: het recht stelt immers publiek-morele opdrachten aan de overheid die niet zelden een vertaling hebben gekregen in constitutionele regels. In de zogeheten sociale grondrechten – zoals bijvoorbeeld de bevordering van voldoende werkgelegenheid, een goed leefmilieu of voldoende woongelegenheid – kunnen deze opdrachten worden gelezen. Het recht formuleert hier wat tot het algemeen belang behoort dat de overheid moet behartigen, ongeacht wat een kabinet of een Kamermeerderheid daar precies van vindt. Verwaarlozen kan niet omdat aan de inspanningsverplichting van de overheid richtinggevende beginselen ten grondslag liggen. Dit geldt ook en in nog dwingender zin voor de overheidstaken die het Europese Hof voor de Rechten van de Mens uit mensenrechten afleidt, de zogenoemde positieve verplichtingen.8Dit werkt ook door in de wetgeving en de nationale rechtspraak; voor deze laatste kan worden gewezen op het arrest van de Hoge Raad waarin uit het recht op leven en het recht op persoonlijke levenssfeer werd afgeleid dat de staat verplicht is om klimaatinspanningen te leveren en met resultaten te komen.9

Een derde uitgangspunt tenslotte ziet op de toepassing en aanwending van nieuwe technologieën: maak verstandig gebruik van (slimme) technologische mogelijkheden. Verstandig betekent in dit geval dat de toepassing erop moet zijn toegesneden om publieke (rechtsstatelijke) waarden te realiseren en dus het algemeen belang te dienen. Vaak is nu nog een technisch-economische benadering leidend, waarbij efficiency en (een beperkte vorm van) veiligheid leidend zijn. Dat zijn weliswaar publieke waarden, maar daarvan zijn er meer.10 Ten eerste de in de grondrechten verankerde waarden zoals non-discriminatie en privacy, die ook wezenlijk zijn voor (het gevoel van) veiligheid van burgers. En ten tweede de procesmatige publieke waarden, dat wil zeggen de waarde van een zorgvuldige procesgang waarin transparantie en verantwoording (accountability) belangrijk zijn. Daarmee moet rekening worden gehouden.

Een goed voorbeeld op dit vlak is de ontwikkeling van de ‘slimme steden’ (smart cities).11 In deze steden worden technologieën in de openbare ruimte ingezet om publieke taken uit te voeren. Meters, camera’s en sensoren worden gebruikt om bijvoorbeeld luchtvervuiling en biodiversiteit te meten, gewelddadig gedrag op straat te signaleren, verkeersbewegingen te analyseren en drukte in uitgaansgebieden te monitoren. Soms gaat het ook om het sturen van bepaald gedrag of het voorspellen van risico’s. Gemeentebesturen zien hierin veel voordelen en kansen. Voorwaarde is echter wel dat de inzet van zulke technologieën niet plaatsvindt omdat het kan, maar omdat dat verstandig is en verstandig gebeurt. Zo zal het bestuur bij de besluitvorming moeten expliciteren en verantwoorden welke publieke waarden en grondrechtelijke belangen in het geding zijn, hoe deze worden gewogen, hoe verzekerd wordt dat mensen voldoende autonomie behouden en dat de grenzen die aan grondrechtenbeperking worden gesteld, in acht worden genomen. Dat draagt bij aan betrouwbaar en rechtvaardig bestuur. Maar gebeurt dat niet, onjuist of onvoldoende, dan verwordt overheidsbestuur (in dit geval van de ‘slimme stad’) al snel tot een ‘algocratie’: bestuur dat is gebaseerd op algoritmes en data. Niet alleen kunnen daardoor burgers in de knel komen, zoals op het terrein van uitkeringen en toeslagen inmiddels meermalen is gebleken, maar ook verdwijnt de (morele) autonomie van de mens naar de achtergrond. Het zijn dan immers steeds meer de bedrijven en overheden die voor mensen hun (morele) grenzen bepalen en bewaken. Dat is op den duur funest voor zowel de menselijke waardigheid als het democratisch proces. Een ‘slimme’ overheid moet dus ook altijd een verstandige overheid blijven.

Eerste aanzetten tot versterking en innovatie

Een vitale rechtsstaat vraagt permanent om innovatie. Gelukkig wordt ook nu al niet volstaan met alleen maar onderhoud van de rechtsstaat, deels in reactie op de toeslagenaffaire. De afgelopen jaren hebben parlement en regering tal van debatten gevoerd en maatregelen besproken om de rechtsstaat te versterken. Dit leidde onder meer tot de instelling van diverse staatscommissies en coördinatoren, alsmede parlementair onderzoek naar uitvoering, dienstverlening en fraudebeleid. Breed worden zo de verschillende aspecten van de sociale en democratische rechtsstaat onder de loep genomen.

Van groot belang voor de versterking van de rechtsstaat is verder de permanente dialoog tussen de staatsmachten en de instituties die daarin een rol spelen. Eerder nam de Raad van State het initiatief voor ‘rechtsstaatgesprekken’ tussen rechters, adviseurs, bewindslieden, Kamerleden, bestuurders van uitvoeringsorganisaties en medeoverheden, wetenschappers en journalisten. Zulke gesprekken leiden over en weer tot meer inzicht en begrip en daardoor wellicht tot een gedragen beeld van de rechtsstaat en de zorgvuldige omgang daarmee.12 Ook andere instituties hebben dergelijke initiatieven genomen. Het is goed als deze dialoog wordt voortgezet en waar mogelijk geïntensiveerd.

Innovaties zijn bovendien zichtbaar in de inzet van digitale technologieën en goed denkbaar wat betreft de Grondwet en de rechtsstatelijke cultuur. Op deze innovaties wordt in de volgende paragrafen ingegaan.