De Raad als toetser van het klimaatbeleid

Sinds 2019 toetst de Afdeling advisering op grond van de Klimaatwet jaarlijks het klimaatbeleid van de regering. In 2023 heeft de Afdeling haar beschouwing uitgebracht over de concept-Klimaatnota 2023 (W18.23.00227/IV).

Hoewel voor het eerst sinds de inwerkingtreding van de Klimaatwet het wettelijke streefdoel van 55% emissiereductie in 2030 ten opzichte van 1990 binnen de bandbreedte van de emissieramingen van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) ligt, acht de Afdeling het op dit moment nog allerminst zeker dat deze doelstelling daadwerkelijk zal kunnen worden gehaald. Hiervoor zouden alle beleidsvoornemens die het PBL kon doorrekenen én volledig én tijdig moeten worden uitgevoerd én maximaal effect moeten hebben. Dat is niet realistisch. Juist in de uitvoering zijn er grote knelpunten door een tekort aan mensen, middelen en materialen. Hoewel het kabinet werkt aan plannen en programma’s om deze en andere knelpunten op te lossen, wordt de stap van papier naar praktijk nog onvoldoende gezet. Die knelpunten moeten beheersbaar worden. Het behalen van de klimaatdoelstellingen vraagt ook om heldere politieke keuzes. Het vooruitschuiven van keuzes door regering en parlement brengt het behalen van de klimaatdoelstellingen in gevaar. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het doorschuiven van de besluitvorming naar een volgend kabinet over de maatregel “betalen naar gebruik” voor personen- en bestelauto’s.

De Afdeling advisering heeft in de beschouwing daarnaast het belang van integrale afwegingen en transparantie in klimaatbeleid benadrukt. Haar advies is om een methodiek te ontwikkelen voor het definiëren en classificeren van álle klimaatuitgaven en klimaatlasten. Heldere definities en classificaties van klimaatbeleid kunnen leiden tot meer transparantie, doelmatiger en doeltreffender beleid, betere schattingen en ramingen van klimaatschade, -mitigatie, en -adaptatie en daardoor tot het versterken van de integrale afwegingen.

Verder merkte de Afdeling advisering op dat in het aanvullende klimaatbeleid van 2023 de gemaakte afwegingen tussen de verschillende beleidsinstrumenten – namelijk subsidies, normering en beprijzen – niet inzichtelijk zijn. Dat was een jaar daarvoor ook zo. Zij heeft daarom geadviseerd in de Klimaatnota 2023 in te gaan op de principes die worden gehanteerd om te komen tot een beleidsmix, bij toekomstig aanvullend klimaatbeleid toe te lichten hoe deze principes zijn toegepast en om jaarlijks in de Klimaatnota inzicht te bieden in de beleidsmix per sector. Daarnaast adviseerde de Afdeling de cyclus van de Klimaatwet beter aan te laten sluiten op de begrotingscyclus en om in de Klimaatwet de integrale weging van klimaatbeleid in relatie tot andere beleidsprioriteiten beter tot uitdrukking te brengen. Ook adviseerde zij om in de Klimaatwet een nationaal tussendoel voor 2040 op te nemen.

Aangezien de concept-Klimaatnota vrijwel niet verwees naar de positie van decentrale overheden heeft de Afdeling geadviseerd om in de Klimaatnota in te gaan op de veranderende verhouding tussen de rijksoverheid, gemeenten, provincies en waterschappen bij het realiseren van de klimaatdoelstellingen. Duidelijk moet zijn welke resultaten op welk moment door welke overheid moeten zijn bereikt, welke bevoegdheden daarvoor worden gecreëerd en hoe door een andere overheid op het behalen daarvan kan worden gestuurd. De regering deelt de conclusies van de Afdeling en gaat daarmee aan de slag. Voor de uitwerking daarvan is meer tijd nodig.