Een rechtsstatelijke cultuur

De rechtsstaat is pas echt betekenisvol en weerbaar als die wordt gekend, gedragen, onderhouden en waar nodig wordt doorontwikkeld. Daarvoor is een rechtsstatelijke cultuur onontbeerlijk. Eerder heeft de Raad van State al gewezen op het belang van een dergelijke cultuur.1 De Grondwet treedt in onze democratische rechtsstaat niet sterk op de voorgrond. Het ‘constitutionele leven’ speelt zich vaak af buiten de Grondwet om, onder meer omdat rechterlijke toetsing veelal gebeurt aan internationale en Europeesrechtelijke mensenrechtenbepalingen. In het publieke debat was er mede daardoor van oudsher weinig aandacht voor het eigen constitutionele erfgoed.

Nu dit erfgoed de afgelopen jaren meer in de nationale belangstelling is komen te staan, kan dit het debat verrijken en bijdragen aan een sterkere rechtsstatelijke cultuur. In het bijzonder kan dit ook het geval zijn als de maatschappelijke functie van de Grondwet meer op de voorgrond komt te staan. Zoals de Adviesraad Internationale Vraagstukken enkele jaren geleden al terecht constateerde, worden werking en versterking van de rechtsstaat telkens bepaald door een wisselwerking van de institutionele inrichting van de staat en de politieke en juridische cultuur van het land.2 In het verlengde hiervan stelde de Staatscommissie parlementair stelsel in 2018 vast dat voor alle burgers voldoende kennis van de democratische rechtsstaat en het functioneren daarvan van cruciaal belang is voor de kwaliteit van hun burgerschap.3 Ook de Raad voor het Openbaar Bestuur bepleit een sterkere rechtsstatelijke cultuur, waaraan een rechtsstaatagenda zou kunnen bijdragen.4

De Venetië-commissie wees in haar oordeel over de rechtsbescherming van burgers in Nederland erop dat de rule of law niet alleen geschraagd wordt door instituties en formele waarborgen, maar ook door de politieke en juridische cultuur binnen de samenleving. Zoals de Venetië-commissie terecht stelde, vereist dit een politieke cultuur met een hoge graad van bewustzijn van de rule of law met inbegrip van de betekenis daarvan voor politieke besluiten en zelfbeheersing wanneer politieke wensen daarmee in strijd zijn. Evenals een juridische cultuur waarin de rule of law geaccepteerd is als kader en als begrenzing van democratische beslissingen en beleid.5 Dit laatste is met name relevant omdat ons constitutioneel bestel voor het bestaan en behoud van die cultuur weinig waarborgen bevat en de nodige ruimte biedt voor pragmatisme. De waarden en normen van de rechtsstaat kunnen dan gemakkelijk op de achtergrond raken.6

Een betekenisvol gevolg van de toeslagenaffaire is dat het politieke en publieke gesprek over Grondwet en rechtsstaat sindsdien pregnanter wordt gevoerd dan daarvoor. De instelling van de Staatscommissie rechtsstaat is hiervan ook het directe gevolg geweest. Ook het besef dat een grotere kennis van de inrichting en de werking van de democratische rechtsstaat bij alle betrokkenen wenselijk is, lijkt te zijn doorgedrongen. Veel mensen vinden dat de Grondwet meer aandacht verdient, terwijl de kennis tegelijkertijd achterblijft bij zowel theoretisch als praktisch opgeleiden.7 Een cultuur van ‘constitutionele geletterdheid’ vraagt daarom nog veel inzet. In het bijzonder kan gewezen worden op de noodzaak van goed en grondig burgerschapsonderricht op alle onderwijsniveaus en voldoende kennis en inzicht bij allen die binnen de verschillende staatsmachten besluiten nemen, daarop invloed uitoefenen of daarover berichten.

Als het komt tot een vorm van constitutionele rechterlijke toetsing, zal de invoering daarvan vermoedelijk de zichtbaarheid van de Grondwet en de betekenis van een rechtsstatelijke cultuur versterken. Een expliciet politiek debat over de constitutionele en rechtsstatelijke aspecten van voorgestelde wetgeving, mede aan de hand van het beoordelingskader van de Afdeling advisering, kan daaraan eveneens bijdragen. Beide kunnen het vertrouwen van de burger in een goed functioneren van de rechtsstaat vergroten.

In een sterke rechtsstatelijke cultuur is het verder van belang dat de rol en taak van de verschillende instituties binnen de rechtsstaat worden begrepen en gerespecteerd, zowel door andere instituties als door burgers. Dat geldt ook voor de kaders waarbinnen de bestuursrechter kan en mag optreden. De bestuursrechter kan in individuele gevallen rechtsbescherming aan burgers bieden, maar moet zich daarbij houden aan de grenzen van het recht.

In uitspraken geeft de Afdeling bestuursrechtspraak steeds vaker aan wanneer zij bij de toepassing van het recht op (wettelijke) regelingen stuit die onvoorziene of onbedoelde nadelige gevolgen voor burgers hebben. In een aparte overweging onder de titel ‘terugkoppeling’ wordt hiervan in de uitspraken melding gemaakt.8 Door deze terugkoppeling kunnen signalen over de werking van de wet in concrete gevallen worden doorgegeven aan de wetgever en wordt de positie van zowel rechter als wetgever verduidelijkt. Deze werkwijze van terugkoppeling is door de Afdeling bestuursrechtspraak ontwikkeld naar aanleiding van de toeslagenaffaire. Ook dit is een belangrijke innovatie.9

Een sterke rechtsstatelijke cultuur vraagt niet alleen om zorgvuldige omgang, respect en begrip van de belangrijkste institutionele spelers, maar zoals aangegeven ook om structurele aandacht en kennisvorming bij burgers, in veel publieke sectoren zoals onderwijs en bij professionals, managers, bestuurders en volksvertegenwoordigers. Behalve kennis zijn ook vaardigheden van belang om responsiviteit, procedurele rechtvaardigheid en eerlijke behandeling te bewerkstelligen. Als daaraan gerichte zorg wordt besteed, biedt dat goede mogelijkheden om kernvormen van sociale onvrede (overdreven wantrouwen, sterke polarisering, complotdenken) te duiden en tegen te gaan.10