Proces van advisering

Beoordelingskader

De Afdeling advisering geeft advies over wetsvoorstellen van de regering, over algemene maatregelen van bestuur, over initiatiefwetsvoorstellen van leden van de Tweede Kamer en over onverplichte adviesaanvragen van de regering. Zij kan ook uit eigen beweging adviseren, zonder dat een verzoek is ingediend, en zij kan worden verzocht voorlichting te geven aan de regering of het parlement.

De Afdeling advisering maakt bij de beoordeling van wet- en regelgeving gebruik van een beoordelingskader. De eerste stap in de beoordeling is het in kaart brengen van de feiten en omstandigheden die relevant zijn voor de beleidsanalyse. Vervolgens richt de analyse zich op de constitutionele en juridische aspecten van het voorstel, de uitvoeringsaspecten en de gevolgen voor de rechtspraktijk. De opbouw is niet beslissend en houdt ook geen prioritering of volgorde in. Het beoordelingskader is nadrukkelijk niet bedoeld als een ‘afvinklijstje' en is niet uitputtend. Het is een hulpmiddel om een integraal adviesproces te ondersteunen en een zo scherp mogelijk beeld te krijgen van de (maatschappelijke) betekenis, de constitutionele en juridische kwaliteit en de uitvoerbaarheid van een voorstel.

Dit beoordelingskader is in oktober 2022 herzien. Hierin is nadrukkelijker dan voorheen aandacht voor de uitvoeringsaspecten van voorstellen, waaronder begrepen het doenvermogen van burgers en bedrijven, en de gevolgen voor de rechterlijke macht en rechtspraktijk in den brede. Ook krijgt de constitutionele toetsing meer aandacht. Omgekeerd beoordeelt de Afdeling de wetstechnische kwaliteit van voorstellen minder intensief dan voorheen. Zij zal op dat gebied alleen grote wetstechnische tekortkomingen naar voren brengen in het advies.

De herziening is in 2023 gebruikt om met externen het gesprek te voeren over het proces van advisering. Dat zijn gesprekken, workshops en lezingen geweest bij onder meer ministeries, uitvoeringsorganisaties en de Academie voor Wetgeving. Dit is enerzijds leerzaam voor de Afdeling advisering zelf; het versterkt de kennis van het veld en het levert reflecties op die het werk van de Afdeling verder kunnen professionaliseren. Anderzijds draagt het bij aan de verwezenlijking van de wens dat het beoordelingskader zijn schaduw vooruitwerpt. Dat wil zeggen dat betrokkenen bij de voorbereiding van beleid, wetgeving en uitvoering de vragen uit het beoordelingskader in samenhang betrekken, zodat uiteindelijk in ontwerpwet- en regelgeving doeltreffende keuzes worden gemaakt, die ook gedegen worden toegelicht.

Laatste adviseur voor indiening bij het parlement

Om een zo volledig mogelijk advies te geven aan de regering of de initiatiefnemers, is het belangrijk dat voorafgaand aan het advies van de Afdeling advisering eventuele andere consultatiepartijen zijn benaderd over de voorgestelde wet- en regelgeving. Op die manier is de Afdeling in staat om te beoordelen of de voorgestelde wet- of regelgeving uitvoerbaar is en welke capaciteit bij uitvoeringsinstanties daarmee gemoeid is. Hiervoor maakt de zij gebruik van de consultatiereacties en uitvoeringstoetsen. Maar het komt voor dat de Afdeling advisering al om advies wordt gevraagd terwijl niet alle relevante partijen zijn benaderd.

Dat was bijvoorbeeld het geval bij de Wet betaalbare boodschappen (W06.23.00047/III) en bij de Wijziging van uitvoeringsbesluiten op het gebied van belastingen (W06.22.00165/III). In beide dossiers ontbrak informatie over de uitvoeringsaspecten bij de betrokken instanties, terwijl goed zicht daarop cruciaal is om te komen tot een succesvolle uitvoering van de nieuwe regelgeving. In reactie op het laatstgenoemde advies merkte de regering op dat de Belastingdienst nog niet in de gelegenheid was geweest om bedoelde maatregelen te toetsen op hun uitvoerbaarheid. Niettemin verwachtte de regering dat de maatregelen voor de box-3-heffing over vermogensbestanddelen in het buitenland, uitvoerbaar zullen blijken.

Het versnellen van het wetgevingstraject wordt soms als reden genoemd voor het achterwege laten van een (volledige) uitvoeringstoets van uitvoeringsorganisaties. Een gebrek aan inzicht in de gevolgen voor de uitvoering belemmert echter een goede beoordeling van wetgeving. In sommige gevallen kan geen integrale beoordeling plaatsvinden als er geen volledig inzicht is in de uitvoeringsaspecten. In haar advies over het initiatiefvoorstel voor de strafbaarstelling van het openbaar maken van beeldmateriaal van slachtoffers (W16.23.00148/II) en in het advies over het Wijzigingsbesluit financiële markten (W06.23.00023/III) wees de Afdeling advisering hierop. In beide gevallen adviseerde zij de betrokken instanties alsnog te consulteren en het voorstel nogmaals aan haar voor te leggen als die reacties zouden leiden tot substantiële aanpassingen. Naar aanleiding van het advies zijn in het geval van het Wijzigingsbesluit financiële markten de toezichthouders alsnog gevraagd een uitvoeringstoets te doen. De resultaten van de uitvoeringstoetsen zijn verwerkt in de toelichting bij het besluit.

Wijzigingen tijdens de parlementaire behandeling

Nadat de Afdeling heeft geadviseerd over een wetsvoorstel en de regering een wetsvoorstel heeft ingediend bij de Tweede Kamer, kan het voorstel nog worden gewijzigd. Dit kan op twee manieren. De regering kan een nota van wijziging bij de Tweede Kamer indienen of de Tweede Kamer kan het voorstel met een amendement zelf wijzigen. Als sprake is van ingrijpende wijzigingen kan het wenselijk zijn het gewijzigde voorstel aan de Afdeling advisering voor te leggen.

Zowel de regering als de Tweede of Eerste Kamer kan, op grond van artikel 21a van de Wet op de Raad van State, de Afdeling vragen voorlichting te geven over de wijzigingen in het wetsvoorstel. Ook kan de regering een gewijzigd voorstel voor advies voorleggen aan de Afdeling. In 2023 is dit meerdere malen gebeurd. Een voorlichtingsverzoek over een gewijzigd voorstel wordt gedaan als de wijzigingen ingrijpend van aard zijn. Op dat moment focust de Afdeling in haar adviezen op de aanpassingen van het voorstel die na indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer zijn aangebracht en die dus geen onderdeel waren van het voorstel waarover eerder is geadviseerd. Dit heeft de Afdeling advisering bijvoorbeeld tot uitdrukking gebracht in het advies over de nota van wijziging bij het initiatiefvoorstel verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen (W02.23.00316/II). Zij heeft zich in het advies beperkt tot enkele nieuwe elementen waarvoor dit advies een toegevoegde waarde kan hebben.

Bij de nota van wijziging bij de Wet dieren heeft de regering advies gevraagd over het concept van de nota van wijziging voordat deze werd ingediend bij de Tweede Kamer (W11.22.00157/IV). In haar advies maakte de Afdeling opmerkingen over het verloop van de procedure en de stappen die worden gezet om bij nota van wijziging een eerder aangenomen amendement terug te draaien. Mede daarom gaf de Afdeling advisering de regering in overweging om een nieuw wetsvoorstel in te dienen. De regering heeft hier niet voor gekozen, maar heeft de toelichting bij eerdere wetsvoorstel wel aangevuld.

Bij de nota van wijziging bij de Wet seksuele misdrijven was de regering van mening dat deze geen ingrijpende wijzigingen bevatte en dus zonder voorafgaand advies- of voorlichtingsverzoek kon worden ingediend bij de Tweede Kamer. De Tweede Kamer oordeelde anders en heeft de nota van wijziging alsnog aan de Afdeling advisering voorgelegd. De Afdeling was met de Kamer van oordeel dat wel sprake was van een ingrijpende wijziging, omdat daarin een nieuwe strafbaarstelling werd geïntroduceerd (W16.23.00099/II).

Ook geamendeerde wetsvoorstellen kunnen (nogmaals) aan de Afdeling advisering worden voorgelegd. Die adviesaanvraag kan worden gedaan door de regering of door de Tweede of Eerste Kamer. Als de Tweede Kamer de amendementen al heeft aangenomen kan de Afdeling advisering in een lastige positie terechtkomen. Zij past dan ook een zekere terughoudendheid toe bij verzoeken om voorlichting van de Eerste Kamer over de politieke strekking en de opportuniteit van beslissingen die door de regering of de Tweede Kamer zijn genomen in het kader van de behandeling van dat wetsvoorstel in de Tweede Kamer. Wel kan in de voorlichting een nadere duiding worden gegeven van in de wet neergelegde begrippen. Dit was aan de orde bij de Wet uitbreiding bestuurlijk instrumentarium onderwijs (W05.23.00024/I/Vo). De Eerste Kamer verzocht de Afdeling advisering om voorlichting naar aanleiding van verschillende nota’s van wijziging en amendering op het voorstel. Door de regering is het geamendeerde voorstel van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden voorgelegd aan de Afdeling advisering. De Afdeling heeft zich in die voorlichting beperkt tot het formuleren van enkele aandachtspunten voor de oordeelsvorming over het geamendeerde voorstel en verwijst voor het overige naar haar eerdere advies (W17.23.00092/IV).

Spoedprocedures

Bij uitzondering is het mogelijk dat de betrokken bewindspersoon – met machtiging van de ministerraad – verzoekt om spoedbehandeling van een adviesaanvraag door de Afdeling advisering. Voor het vragen van een spoedbehandeling moet een zorgvuldige afweging worden gemaakt door de bewindspersonen of er daadwerkelijk sprake is van een situatie waarin een spoedprocedure noodzakelijk is. In 2023 is de Afdeling 28 keer verzocht een adviesaanvraag met spoed te behandelen.

De Afdeling advisering is onder andere gevraagd met spoed een voorlichting te geven over de verkenningsfase van de kabinetsformatie. Vanwege de beperkte tijd om de voorlichting op te stellen, heeft zij zich gericht op de hoofdlijnen van het verzoek om voorlichting (W01.23.00306/I). In haar advies over de Spreidingswet (W16.22.00210/II) wees de Afdeling op het belang van een zorgvuldige totstandkoming van een wetsvoorstel, zeker bij een ingrijpende stelselwijziging.

Ieder jaar ontvangt de Afdeling advisering een pakket voorstellen in het kader van het Belastingplan dat voor advies wordt aangeboden. Het pakket staat in het teken van maatregelen met budgettaire samenhang met de begroting van het volgende jaar. Gelet op de tijdige indiening op Prinsjesdag behandelt de Afdeling dit pakket met spoed. Het pakket Belastingplan 2024 bevatte vijftien wetsvoorstellen (W06.23.00273/III). Daarin zaten echter ook diverse voorstellen waarvan het niet evident was dat opname in het pakket Belastingplan 2024 noodzakelijk was. Die voorstellen hadden ook separaat kunnen worden ingediend, zodat de voorstellen in het pakket beperkt zouden zijn gebleven tot de oorspronkelijke functie: maatregelen met een budgettaire samenhang met de begroting van het volgende jaar.

De stapeling van voorstellen die ook apart op een ander moment kunnen worden behandeld, bemoeilijkt een zorgvuldig parlementair proces. De Afdeling advisering heeft daarom geadviseerd terughoudend om te gaan met het opnemen van maatregelen in het pakket Belastingplan. Van belang is dat een gedegen afweging wordt gemaakt of een maatregel of voorstel past binnen het pakket Belastingplan en of het (al dan niet met spoed) een separaat wetstraject moet doorlopen. In het nader rapport is de regering hier niet op ingegaan.

De Afdeling heeft ook met spoed geadviseerd over Eindejaarsbesluit 2023 (W06.23.00347/III) dat deels voortvloeit uit de maatregelen uit het pakket Belastingplan 2024. Het Eindejaarsbesluit bevat technische wijzigingen die per 1 januari van het volgende jaar in werking treden. Vanwege de koppeling aan het pakket Belastingplan moet over het Eindejaarsbesluit met spoed worden geadviseerd. De Afdeling advisering stelde dat een dergelijk, technisch ontwerpbesluit geen passend instrument is om ingrijpende wijzigingen in de systematiek van de belastingrente, toeslagenrente en invorderingsrente aan te brengen. Voor die wijzigingen is een gedragen en integrale visie over het systeem van deze renten noodzakelijk, maar die visie ontbrak. De Afdeling heeft dan ook geadviseerd om de wijzigingen die daarop betrekking hebben te schrappen. De regering heeft dit advies niet opgevolgd en de wijzigingen in de systematiek van de belasting-, toeslagen- en invorderingsrente doorgevoerd. Wel heeft de regering toegezegd een brede verkenning te gaan doen naar de gehanteerde rentepercentages en knelpunten in de bestaande belasting- en invorderingsproblematiek.