De Raad als adviseur
De Afdeling advisering van de Raad van State is onafhankelijk adviseur van regering en parlement over wetgeving en bestuur. Met haar adviezen draagt de Afdeling advisering bij aan het behoud en de ontwikkeling van de democratische rechtsstaat. Zij geeft advies over wetsvoorstellen, algemene maatregelen van bestuur, initiatiefvoorstellen van leden van de Tweede Kamer en onverplichte adviesaanvragen van de regering.
Verder kan de Afdeling advisering ongevraagd advies geven aan regering en parlement, dus zonder dat er een concreet wetsvoorstel voorligt. Dat gebeurde het afgelopen jaar bijvoorbeeld bij het spontane advies over 70 jaar Statuut voor het Koninkrijk. Ten slotte kan de Afdeling advisering op verzoek van de regering en de Tweede of Eerste Kamer ook voorlichting geven over zaken die betrekking hebben op wetgeving en bestuur. In het jaarverslag 2023 is ingegaan op haar positie als laatste adviseur voor indiening bij het parlement, wijzigingen tijdens de parlementaire behandeling en spoedprocedures. Het jaarverslag over 2024 gaat in op vraagstukken die in adviezen en voorlichtingen uit het afgelopen jaar naar voren zijn gekomen.
a. Advisering over voorgenomen wet- en regelgeving
Bij de beoordeling van wet- en regelgeving gebruikt de Afdeling advisering een beoordelingskader. Dit kader bestaat uit vier onderdelen: de beleidsanalyse, de constitutionele en juridische analyse, de uitvoeringsanalyse en de analyse van de gevolgen voor de rechtspraktijk.
Het beoordelingskader is niet bedoeld als een ‘afvinklijstje’ en is ook niet uitputtend. Het is een hulpmiddel om het integraal adviesproces te ondersteunen en een zo scherp mogelijk beeld te krijgen van de (maatschappelijke) betekenis, de constitutionele en juridische kwaliteit en de uitvoerbaarheid van een voorstel. Daarnaast werpt het beoordelingskader zijn schaduw vooruit, doordat het betrokkenen helpt bij de voorbereiding van beleid, wetgeving en uitvoering. Dit draagt eraan bij dat in de uiteindelijke ontwerpwet- en regelgeving doeltreffende keuzes worden gemaakt die ook gedegen worden toegelicht. In 2024 is deze visualisatie ontwikkeld om dit te ondersteunen. Hieruit blijkt ook dat de vier onderdelen gelijkwaardig meewegen in de beoordeling van een voorstel.
Bij de beleidsanalyse worden het probleem en de voorgestelde aanpak daarvan in kaart gebracht. Eerst wordt gekeken naar de aanleiding en achtergrond van het probleem. Vervolgens kijkt de Afdeling advisering hoe de voorgelegde wet- of regelgeving het vastgestelde probleem aanpakt. Verder kijkt zij wie bij het wetgevingsproces zijn betrokken en in hoeverre met hun belangen rekening is gehouden.
Binnen de constitutionele en juridische analyse wordt gekeken of het voorstel past binnen hogere regelgeving. Past het voorstel binnen de kaders van de Grondwet, het Statuut van het Koninkrijk, het recht van de Europese Unie en mensenrechtenverdragen? Daarnaast wordt gekeken of het voorstel ook in juridisch opzicht verantwoord is. Hierbij wordt bijvoorbeeld beoordeeld of de bevoegdheden juist zijn belegd, er mogelijkheid is tot afwijken om ongewenste gevolgen tegen te gaan en of het voorstel handhaafbaar is.
Met de uitvoeringsanalyse gaat de Afdeling advisering na of burgers en bedrijven met de regels uit de voeten kunnen. Daarbij beoordeelt zij of de wet voldoende gebruiksvriendelijk is en burgers en bedrijven voldoende ondersteunt om de wet na te leven. Daarnaast wordt ook gekeken naar de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid voor de andere overheden, toezichthouders en uitvoeringsorganisaties.
Ook gaat de Afdeling advisering bij de analyse van de gevolgen voor de rechtspraktijk na of de rechter met de voorgestelde regels uit de voeten kan. Daarbij wordt gekeken naar de praktische gevolgen van het voorstel en een mogelijke toename van rechterlijke procedures. Daarnaast beoordeelt de Afdeling advisering of de rechtspraak voldoende middelen en mensen tot haar beschikking heeft om een soepele inwerkingtreding van de wet te kunnen verzekeren.
Meer informatie over het beoordelingskader staat op de website van de Raad van State.
b. Initiatiefvoorstellen
De Afdeling advisering heeft in 2024 geadviseerd over negen initiatiefwetsvoorstellen. Zij vroeg daarin onder andere aandacht voor de samenhang van deze voorstellen met aanpassingen van wettelijke stelsels die de regering al had ingezet of had aangekondigd, of het Europees recht.
In het geval van het advies over het initiatiefwetsvoorstel om regimes aan te scherpen voor de Extra Beveiligde Inrichtingen (EBI) en de Afdeling Intensief Toezicht (AIT) (W16.23.00320/II) geldt dat de regering al een wetsvoorstel aanhangig had gemaakt, met verschillende maatregelen ten aanzien van die regimes. Om te voorkomen dat het stapelen van maatregelen tot een schending van grondrechten kan leiden, heeft de Afdeling advisering geadviseerd om de parlementaire behandeling van het regeringsvoorstel af te wachten, voordat een nieuw initiatief wordt ontplooid. Ook in het advies over het initiatief om het rouwverlof in te voeren (W12.24.00176/III) wijst de Afdeling advisering erop dat er spanning bestaat met een voornemen tot wetgeving die de regering heeft uitgesproken. Deze wetgeving zou het verlofstelsel vereenvoudigen en voorzien in een vorm van rouwverlof. Uit de toelichting bij het initiatiefwetsvoorstel blijkt dat de initiatiefnemers de oproep om het verlofstelsel te vereenvoudigen, expliciet onderschrijven. Maar door het rouwverlof in te passen in de bestaande verlofregelingen wordt het verlofstelsel verder gecompliceerd.
Mogelijke spanning met aangekondigde wetgeving signaleert de Afdeling advisering ook bij het initiatiefwetsvoorstel in verband met de strafbaarstelling van ecocide (W16.23.00358/II). In het advies over het initiatiefwetsvoorstel tot afschaffing van de bio-industrie (W11.24.00120/IV) vraagt de Afdeling advisering aandacht voor de verhouding van het voorstel tot de recent gewijzigde Wet Dieren.
c. Voorlichtingen
De Afdeling advisering heeft in 2024 zeven keer een voorlichting uitgebracht. Dat is bijna twee keer zo veel als in 2023. Het geven van voorlichting verschilt van de reguliere advisering doordat er niet wordt gereageerd op een concreet wetsvoorstel, maar op enkele vragen die aan de Afdeling advisering worden gesteld. De beantwoording kan voor de regering of het parlement aanleiding zijn om te komen tot een wetsvoorstel, maar dat hoeft bij een voorlichting niet altijd het vervolg te zijn.
Een verzoek om voorlichting bevat concrete vragen. Zo heeft de Tweede Kamer bijvoorbeeld gevraagd of een voordracht van twee of minder kandidaten als lid van de Algemene Rekenkamer in strijd is met artikel 77 van de Grondwet. Daarin is een voordracht van drie personen voorgeschreven. De Afdeling advisering gaat in de voorlichting in op deze concrete vraag, maar ook op de achterliggende zorg dat er door de openbare voordracht soms minder kandidaten bereid zijn om voorgedragen te worden (W06.24.00279/III).
In andere gevallen wordt de Afdeling advisering concreet gevraagd om mogelijke dilemma’s in kaart te brengen. Zoals over de aard en de vertrouwelijkheid van ambtelijke bijstand aan Kamerleden (W16.24.00014/II). De Afdeling advisering schetst in de voorlichting de dilemma’s in deze samenwerking en hoe Kamerleden, ministers en ambtenaren aan een goede samenwerking kunnen bijdragen. Een voorlichting heeft soms ook een meer ordenende functie, doordat bestaande mogelijkheden op een rij worden gezet. Zo heeft de Afdeling advisering op verzoek de verschillende modaliteiten geschetst voor het verstrekken van niet-bestuurlijke informatie aan een parlementaire enquêtecommissie (W13.24.00259/III).
Wat voorlichtingen ook anders maakt dan reguliere adviezen, is dat zij geen eindoordeel of dictum bevatten. Al kunnen er in de voorlichtingen natuurlijk wel conclusies worden getrokken. Zo concludeert de Afdeling advisering in haar voorlichting over geschilbeslechting in het Nederlandse verkiezingsproces dat de toegankelijkheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid daarvan versterking verdient (W04.24.00045/I). Daarbij wijst zij op aandachtspunten voor het inpassen van de beroepsmogelijkheid in het verkiezingsproces. Het is vervolgens aan de wetgever om af te wegen welke regelgeving noodzakelijk is, waarbij de wetgever deze aandachtspunten kan betrekken.
De aanleiding voor een voorlichtingsverzoek kan liggen in een vraagstuk waar een ministerie zelf in de voorbereiding van een wetsvoorstel tegenaan loopt. Ook kan de regering in een motie van de Tweede Kamer aanleiding zien om voorlichting te vragen. Zo heeft de regering voorlichting gevraagd over de juridische houdbaarheid van de uitbreiding van het wettelijke bewijsvermoeden (dat al wordt gebruikt voor schade door gaswinning in het Groningenveld), naar schade door mijnbouwactiviteiten in heel Nederland. De Tweede Kamer had bij motie tot deze uitbreiding opgeroepen, maar de regering wenste over de houdbaarheid van die uitbreiding eerst meer duidelijkheid te hebben (W18.24.00172/IV).
Een bijzondere aanleiding was er voor de voorlichting over de screening van buitenlandse investeringen (W18.24.00121/IV). Het ging hier namelijk over een voorstel van de Europese Commissie voor een verordening over de screening van buitenlandse investeringen in het belang van de bescherming van de Europese economische veiligheid. Hoewel het voorstel zich nog in de onderhandelingsfase bevond, vroeg de regering om voorlichting over de verhouding van het voorstel tot nationale en Europeesrechtelijke rechtsbeginselen. Vanwege het vroege moment waarop de regering om voorlichting had gevraagd, was de beantwoording van de voorlichtingsvragen door de Afdeling advisering noodzakelijkerwijs algemeen.