Voorstel van wet van de leden Stoffer, Inge van Dijk en Ceder inzake Wet invoering rouwverlof.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 12 juli 2024 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van de leden Stoffer, Inge van Dijk en Ceder tot wijziging van de Wet arbeid en zorg en boek 7A van het Burgerlijk Wetboek BES inzake een wettelijk recht op betaald verlof bij overlijden in gezinssituaties met minderjarige kinderen (Wet invoering rouwverlof), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Wet arbeid en zorg (Wazo) en boek 7A van het Burgerlijk Wetboek BES. Het voorstel introduceert een wettelijk recht op betaald verlof voor werknemers met een gezin met minderjarige kinderen waarvan een partner of minderjarig kind is overleden, het zogenoemde rouwverlof. Het verlof bedraagt minimaal één keer de arbeidsduur per week.

Het voorstel is opgesteld tegen de achtergrond van het Panteia-onderzoek (zie noot 1) en het advies van de Sociaal-Economische Raad over een nieuw verlofkader (hierna: het SER-advies). (zie noot 2) Op dit moment ontbreekt een specifieke faciliteit voor rouwverlof. In die zin voorziet het wetsvoorstel in een behoefte en kan het een basis zijn van waaruit de werkgever en werknemer in hun onderlinge verhouding verdere maatwerkafspraken kunnen maken over bijvoorbeeld verlof en terugkeer naar het werk. (zie noot 3)

De Afdeling advisering van de Raad van State plaatst daarbij de volgende kanttekeningen. De initiatiefnemers kiezen ervoor een nieuwe verlofregeling te creëren, terwijl er een breed, ook door de initiatiefnemers, gedragen voornemen is om naar aanleiding van het SER-advies het verlofstelsel te vereenvoudigen en daarin te voorzien in een vorm van rouwverlof. Omdat de voorgestelde regeling het huidige stelsel nog complexer maakt dan het al is, roept dit spanning op. Daarnaast ontbreekt in de toelichting een afdoende rechtvaardiging voor het beperken van de doelgroep.

De Afdeling adviseert de noodzaak van de gekozen minimumnorm toereikend te motiveren en de effectiviteit hiervan aan te tonen. Als dat niet mogelijk is, adviseert zij de minimumnorm te heroverwegen.

1. Achtergrond en inhoud van het voorstel

Het wetsvoorstel is onder meer opgesteld tegen de achtergrond van de uitkomsten van een tweetal onderzoeken waarin aandacht is besteed aan rouw en verlies op de werkvloer. Daarbij is ook de vraag betrokken of er ruimte is voor een wettelijk geregeld rouwverlof aangezien het huidige verlofstelsel uit de Wazo niet expliciet voorziet in verlof voor rouw na het overlijden van een dierbare.

a. Panteia-onderzoek en reactie minister
In opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft onderzoeksbureau Panteia onderzoek verricht naar de behoeften van werknemers die rouwen om het verlies van een dierbare. (zie noot 4) Kort gezegd is opgemerkt dat maatwerk, begrip en steun voor zowel werkgevers als werknemers van belang is. Een wettelijk geregeld rouwverlof lijkt een te overwegen stap, maar mag niet ten koste gaan van het benodigde maatwerk tussen werkgevers en werknemers, aldus de onderzoekers. (zie noot 5)

De minister heeft de uitkomsten van het onderzoek onderschreven en opgemerkt dat er vaak op een goede manier wordt omgegaan met werknemers met rouw. Maatwerk is uitgangspunt, maar wettelijk geregeld rouwverlof zou een aanvulling kunnen zijn. De minister heeft toegezegd te onderzoeken hoe dat verlof eruit zou moeten zien, voor welke situaties het bedoeld zou kunnen zijn, wie de kosten zou moeten dragen en hoe dit zou kunnen worden ingepast in het huidige complexe verlofstelsel. Wellicht zou rouwverlof een plek kunnen krijgen in een ‘breed maatschappelijk verlof’, aldus de minister. (zie noot 6)

b. Het SER-advies en reactie minister
De SER heeft in een algemeen advies over het huidige verlofstelsel ook aandacht besteed aan de mogelijkheid van rouwverlof. De SER merkte op dat de sociale partners en de maatschappij in het algemeen open staan voor verlof bij rouw, maar dat eenduidigheid in de mogelijkheden om rouwende werknemers te ondersteunen op dit moment ontbreekt. (zie noot 7) In dat verband is geadviseerd om bij het te hervormen verlofstelsel in de pijler ‘persoonlijk verlof’ een faciliteit voor verlof voor rouwende werknemers op te nemen. Deze pijler is namelijk geschikt voor verlofregelingen voor persoonlijke situaties die maatwerk en decentrale afspraken tussen werkgevers en werknemers vereisen. (zie noot 8)

De minister heeft ook het SER-advies onderschreven en ziet ruimte om in de toekomst rouwverlof in te passen in een nieuw verlofstelsel. Omdat het bij rouwverlof gaat om maatwerk, beoogt zij de duur van dit verlof naar billijkheid vast te stellen op basis van de specifieke situatie. Volgens de minister zijn vanwege het maatwerkkarakter de mogelijkheden voor uniformiteit namelijk beperkter. (zie noot 9)

In het regeerprogramma van het huidige kabinet wordt rouwverlof niet expliciet genoemd, maar wordt wel ingezet op de administratieve vereenvoudiging van het huidige verlofstelsel. (zie noot 10)

c. Het wetsvoorstel
Het voorstel introduceert een wettelijk recht op betaald verlof voor werknemers met een gezin met minderjarige kinderen waarvan een partner of minderjarig kind is overleden, het zogenoemde rouwverlof. (zie noot 11) Het verlof omvat ten minste eenmaal de arbeidsduur per week, waarvan de werkgever alleen ten gunste van de werknemer kan afwijken. (zie noot 12) De werknemer mag het verlof flexibel opnemen vanaf de dag van de uitvaart tot één jaar na het overlijden van de partner of het minderjarig kind. (zie noot 13)

2. De probleemaanpak

Een specifieke faciliteit voor rouwverlof ontbreekt op dit moment. Er bestaat weliswaar kort verzuimverlof voor zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden zoals een overlijden en een uitvaart (zie noot 14) en ook cao’s bevatten soms aanvullende afspraken over rouwverlof, maar eenduidigheid in doel en omvang van de regelingen ontbreekt. In die zin voorziet het wetsvoorstel in een behoefte en kan het een basis zijn van waaruit de werkgever en werknemer in hun onderlinge verhouding verdere maatwerkafspraken kunnen maken over bijvoorbeeld verlof en terugkeer naar het werk. (zie noot 15) Toch heeft de Afdeling bij het voorstel zoals het er ligt, een aantal vragen.

a. Het huidige verlofstelsel en de toekomstplannen 
Zoals hiervoor opgemerkt, steunt het kabinet de gedachte van de SER om het verlofstelsel te vereenvoudigen en bij het ‘persoonlijk verlof’ te voorzien in een faciliteit voor rouwverlof. Het gaat om een verlofduur naar billijkheid, omdat de duur van het verlof wordt vastgesteld op basis van de specifieke situatie. (zie noot 16)

De initiatiefnemers creëren een nieuwe, specifiek op rouw in een bepaalde situatie toegesneden verlofvorm en voegen die toe aan de al bestaande verlofregelingen. Dit leidt ertoe dat het verlofstelsel verder wordt gecompliceerd. Uit de toelichting blijkt tegelijkertijd dat de initiatiefnemers de oproep van de SER tot vereenvoudiging van het verlofstelsel expliciet onderschrijven. (zie noot 17) Ook werkgevers- en werknemersorganisaties hebben naar voren gebracht dat zij zich kunnen vinden in een betere stroomlijning van verlofregelingen en dat rouwverlof in een toekomstig stelsel een plek zou moeten krijgen, in welke vorm dan ook. (zie noot 18) Geen van de organisaties bepleit dat een vorm van rouwverlof in het huidige stelsel moet worden ingepast.

De Afdeling merkt op dat de initiatiefnemers weliswaar menen dat onvoldoende tempo wordt gemaakt met het opnemen van rouwverlof in cao’s, (zie noot 19) maar er is een breed, ook door de initiatiefnemers, gedragen voornemen om naar aanleiding van het SER-advies het verlofstelsel te vereenvoudigen en daarin te voorzien in een vorm van rouwverlof. Met dit voorstel wordt het verlofstelsel complexer. Dat roept spanning op. De toelichting gaat op deze spanning niet in. De Afdeling adviseert dat alsnog te doen.

b. De gekozen afbakening van de doelgroep
De Afdeling merkt op dat de toelichting een algemeen beeld schetst van de problematiek van omgaan met verlies en rouw op de werkvloer. Het voorstel voor invoering van rouwverlof ziet echter alleen op werknemers met minderjarige kinderen van wie de partner of een kind overlijdt. (zie noot 20) De vraag naar de rechtvaardiging en de evenredigheid van de gekozen beperking doemt hierbij op. De initiatiefnemers onderkennen dat de mate waarin rouw wordt ervaren in feite niet is af te bakenen. (zie noot 21) Ook in andere situaties van rouw kan er een gerechtvaardigde behoefte zijn aan rouwverlof, al was het maar om ook praktische zaken te kunnen regelen.

De Afdeling adviseert de gekozen afbakening van de doelgroep toereikend te motiveren en anders te heroverwegen.

c. Het stellen van een minimumnorm
De initiatiefnemers stellen een minimumnorm voor de verlofduur voor van één keer de arbeidsduur per week. De Afdeling maakt daarover de volgende opmerkingen.

Uit het Panteia-onderzoek blijkt dat de behoeften van mensen die een naaste verliezen per persoon verschillen. (zie noot 22) Ook in de toelichting zelf en in het SER-rapport wordt gesteld dat het in principe aan werkgevers en werknemers onderling is, al dan niet decentraal geregeld, om te komen tot een maatwerkoplossing. (zie noot 23) In dit licht rijst de vraag of het stellen van een minimumnorm in een wettelijke regeling nodig is, gelet op de brede erkenning van het belang van rouwverlof en het maatwerkkarakter van dit verlof. De toelichting gaat daarop onvoldoende in.

Ook als het stellen van een minimumnorm nodig zou zijn, rijst de vraag wat deze norm daadwerkelijk bijdraagt aan het bereiken van de beoogde doelen. De in de toelichting genoemde doelen zien onder meer op het terugdringen van (langdurig) ziekteverzuim na overlijden van een geliefde, het bevorderen van terugkeer naar de werkvloer en het openen van het gesprek tussen werkgever en werknemer over rouwverlof. De vraag is hoe deze doelen zich verhouden tot de afgebakende minimale duur van het verlof van éénmaal de arbeidsduur per week.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat uit de toelichting en kamerbrieven blijkt dat werkgevers doorgaans coulant en begripvol omgaan met rouwende werknemers. zie noot 24) Er is al veel ruimte voor maatwerk. Het effect van een verplichte minimumnorm kan zijn dat de in de praktijk blijkende flexibiliteit door het wetsvoorstel wordt ingeperkt. Zo zou het stellen van een minimumnorm er toe kunnen leiden dat deze coulance beperkt wordt door de minimumnorm. De minimumnorm zou niet moeten gaan werken als een maximumnorm. Het wetsvoorstel zou daarmee een averechts effect voor werknemers kunnen hebben.

De Afdeling adviseert de noodzaak van de gekozen minimumnorm toereikend te motiveren en de effectiviteit hiervan aan te tonen. Als dat niet mogelijk is, adviseert zij de minimumnorm te heroverwegen.

d. Algemene conclusie
De Afdeling onderkent dat breed overeenstemming bestaat over de wens om rouwverlof een plaats te geven in het verlofstelsel als basis van waaruit de werkgever en werknemer in hun onderlinge verhouding verdere maatwerk-afspraken kunnen maken over bijvoorbeeld verlof en terugkeer naar het werk. Het wetsvoorstel voorziet in die zin in een behoefte. Gelet op de hiervoor gemaakte opmerkingen adviseert de Afdeling het wetsvoorstel niet in deze vorm verder te behandelen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefwetsvoorstel en adviseert om het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Panteia-onderzoek, ‘Rouw en werk - Inzichten in behoeften, mogelijkheden en best practices bij het ondersteunen van rouwende medewerkers’, januari 2022, bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 25883, nr. 426.
(2) Sociaal-Economische Raad, Balans in maatschappelijk verlof: Naar een nieuw verlofkader: stroomlijnen en vereenvoudigen, december 2023, bijlage bij Kamerstukken II 2023/24, 32855, nr. 39.
(3) Zie ook Kamerstukken II 2021/22, 25833, nr. 434.
(4) Memorie van toelichting, paragraaf 1.
(5) Panteia-onderzoek, p. 65. Kamerstukken II 2021/22, 25883, nr. 426.
(6) Kamerstukken II 2021/22, 25883, nr. 434.
(7) SER-advies, p. 40 en 41.
(8) SER-advies, p. 42.
(9) Kamerstukken II 2023/24, 32855, nr. 39.
(10) Regeerprogramma kabinet Schoof, p. 69.
(11) Voorgesteld hoofdstuk 7 ‘Rouwverlof’ Wazo.
(12) Voorgestelde artikelen 7:1 en 7:2 Wazo.
(13) Memorie van toelichting, paragraaf 2.
(14) Artikel 4:1, eerste en tweede lid, onder b, Wazo.
(15) Zie ook Kamerstukken II 2021/22, 25833, nr. 434.
(16) Kamerstukken II 2023/24, 32855, nr. 39.
(17) Memorie van toelichting, paragraaf 8.2.1.
(18) Memorie van toelichting, paragraaf 8.2.1.
(19) Memorie van toelichting, paragraaf 4.3.
(20) Memorie van toelichting, paragraaf 2.
(21) Memorie van toelichting, paragraaf 8.2.3.
(22) Panteia-onderzoek, p. 6.
(23) Memorie van toelichting, paragraaf 2 en het SER-advies, p. 41.
(24) Memorie van toelichting, paragraaf 2. Kamerstukken II 2021/22, 25833, nr. 434 en Kamerstukken II 2023/24, 32855, nr. 39.