Wet collectieve warmte vervangt Warmtewet

In het Klimaatakkoord is afgesproken dat gemeenten besluiten hoe de warmtevoorziening in de verschillende wijken of gebieden zal worden gerealiseerd. Begin 2024 was ongeveer 6,4 procent van de Nederlandse huishoudens aangesloten op een warmtenet. Dat aandeel zal flink moeten stijgen om de klimaatdoelstellingen te halen. De nieuwe wet moet daarvoor gaan zorgen.

Met het wetsvoorstel wil de minister voor Klimaat en Energie dan ook de warmtetransitie in de gebouwde omgeving bevorderen. Een belangrijk onderdeel daarvan is het element ‘publieke regievoering’: gemeenten zijn de aanjagers, waarbij duurzaamheid, leveringszekerheid en betaalbaarheid van warmte voorop moeten staan. De wet regelt verder de taken en verplichtingen van warmtebedrijven, kent specifieke regels voor kleine collectieve warmtesystemen en bevat regels over de regulering van de tarieven voor verbruikers.

^{(Peter Hilz, ANP)}

De Afdeling advisering is het met de regering eens dat de huidige Warmtewet aan vernieuwing toe is. Ook volgt zij het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat publieke regie door gemeenten nodig is om de gewenste toename van collectieve warmtevoorzieningen in goede banen te leiden. Maar ze plaatst ook kanttekeningen bij het wetsvoorstel.

Volgens de minister zouden de Staat, provincie, gemeente of ander openbaar lichaam meer dan 50 procent (direct of indirect) van de aandelen in het warmtebedrijf moeten bezitten. Dat is nodig omdat er anders onvoldoende publieke zeggenschap is over het beleid van het warmtebedrijf. Maar een meerderheidsbelang raakt aan het vrij verkeer van kapitaal en de vrijheid van vestiging. Dan is het nodig dat er geen minder ingrijpende instrumenten voorhanden zijn om de doelstelling van de wet te behalen. Is dat wel zo?

Het advies aan de minister is om beter te motiveren waarom het voorschrijven van een publiek meerderheidsbelang noodzakelijk is om de verbruiker en het milieu te beschermen en voor de leveringszekerheid. Het is namelijk ook mogelijk om met een goede selectieprocedure een privaat warmtebedrijf te kiezen, dat zich vervolgens aan de wettelijke regels moet houden. Daarbij benadrukt de Afdeling advisering dat de mogelijkheden voor collectieve warmtevoorzieningen afhankelijk zijn van lokale omstandigheden, iets wat de minister niet zo nadrukkelijk heeft geformuleerd. Denk daarbij aan beschikbare warmtebronnen, de dichtheid van de gebouwde omgeving en de ondergrond. De minister heeft, aldus de Afdeling advisering, onvoldoende aangegeven hoe deze lokale diversiteit zich verhoudt tot de wettelijk opgelegde eis van een publiek meerderheidsbelang. De minister lijkt ervan uit te gaan dat de situatie in heel Nederland hetzelfde is, zodat een publiek meerderheidsbelang overal noodzakelijk is om een collectieve warmtevoorziening tot stand te kunnen brengen.

Daar komt nog iets bij. De vraag hoe zinvol het vereiste van een publiek meerderheidsbelang is, wordt niet goed beantwoord. Zo stelt de regering dat hiermee financiële risico’s beter kunnen worden beheerst. De aanleg van nieuwe collectieve warmtesystemen vergt forse investeringen. Warmtebedrijven, privaat of publiek, hebben een sluitende business case nodig, anders komt er geen rendabele exploitatie van een collectieve warmtevoorziening tot stand. Overheden die in deze sector participeren, kunnen zich niet een structureel verliesgevend warmtebedrijf permitteren. Ook publieke aandeelhouders zullen niet in staat of bereid zijn om onbeperkt financieel bij te springen. De Afdeling advisering wijst op nog een risico: als gebouweigenaren zich niet willen aansluiten op de collectieve warmtevoorziening, worden de kosten verdeeld over een kleiner aantal partijen – die daarvoor dan méér gaan betalen. Ook dat kan de investeringsbereidheid onder druk zetten, waardoor de collectieve warmtevoorziening moeilijker of niet tot stand komt. De Afdeling adviseert de minister om beter te uit te leggen waarom een publiek meerderheidsbelang deze financiële risico’s beter beheersbaar zou maken.

Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel kan een publieke aandeelhouder bij uitstek handelen in het ‘publieke belang’. Maar wat is het publieke belang precies? Er kan bijvoorbeeld spanning zitten tussen het belang dat warmte betaalbaar moet zijn en het belang dat investeringen winstgevend moeten zijn. Het is legitiem dat gemeenten dividendinkomsten gebruiken om hun begroting sluitend te krijgen. Maar dit kan conflicteren met andere belangen, zoals tijdig investeren in uitbreiding of onderhoud van collectieve warmtesystemen, tijdig verduurzamen of het belang van de verbruiker bij betaalbare levering van warmte. Ook kunnen de belangen van de ene publieke aandeelhouder botsen met die van een andere publieke medeaandeelhouder. De minister wordt geadviseerd om toe te lichten wat de diversiteit aan belangen van publieke aandeelhouders betekent voor het behalen van de doelstellingen van het wetsvoorstel.

Een belangrijk ander onderdeel van het wetsvoorstel gaat over de betaalbaarheid voor de consument. Onder de Warmtewet zijn de tarieven gekoppeld aan een aardgasreferentieprijs. De minister wil in drie fasen overgaan naar een kostengebaseerde tariefregulering met efficiëntieprikkel. Volgens de Afdeling advisering is het lang niet zeker dat de tarieven voor verbruikers daardoor maatschappelijk aanvaardbaar zullen zijn. Niet te veel betalen is niet hetzelfde als betaalbaarheid.

Tot slot plaatste de Afdeling advisering kanttekeningen bij bestuurlijke boetes die de Autoriteit Consument & Markt kan opleggen als de wet wordt overtreden. De minister geeft niet aan waarom een boetemaximum voor bepaalde overtredingen noodzakelijk is. De hoogte van een boetemaximum zou immers in redelijke verhouding moeten staan tot de aard en ernst van de overtreding.

In juni 2024 heeft de minister een reactie op dit advies (‘nader rapport’) gepubliceerd. Sommige kanttekeningen van de Afdeling advisering zijn daarin voorzien van een extra toelichting. Maar de minister neemt niet alle adviesopmerkingen over. De opmerking dat vanwege de lokale diversiteit niet overal de eis kan worden opgelegd van een publiek meerderheidsbelang, deelt de minister niet. De minister gaat wel aanvullende maatregelen verkennen die ervoor zorgen dat collectieve warmte voor de burger een aantrekkelijk financieel alternatief is én blijft ten opzichte van andere warmteoplossingen. De minister heeft de bepaling over boetecategorie aangepast: deze is nu toegesneden op de aard en ernst van de overtreding, en zoekt daarbij afstemming bij het boeteregime van de Energiewet.

Advies van 17 april 2024: W18.23.00339/IV.