Boeteregime Amsterdam voor verhuur vakantiewoningen is niet evenredig

De zaak gaat over een vrouw die in Amsterdam een woning met zeven kamers huurt. Op dit adres staat zij ook ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Zij heeft een vergunning voor vakantieverhuur. Als een gemeentelijke toezichthouder digitaal onderzoek doet naar de woning, ontdekt hij dat deze op Airbnb voor zes personen te huur wordt aangeboden. Een maand daarvoor was de woning aan vijf personen verhuurd. Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam legt de vrouw een boete op van € 11.600: zij heeft gehandeld in strijd met de voorwaarden van haar vergunning voor vakantieverhuur. Daarin staat dat zij de woning aan maximaal vier toeristen mag verhuren.

De vrouw vecht de boete aan bij de rechtbank Amsterdam. Duidelijk is dat zij de regels heeft overtreden, en dat het college van B&W bevoegd was een boete op te leggen. Maar de rechtbank vindt de opgelegde boete te hoog: zó ernstig was de overtreding niet. De vrouw overtrad slecht één regel voor legale vakantieverhuur door de woning te verhuren aan vijf toeristen in plaats van vier. Deze regel beschermt de leefbaarheid: hoe meer toeristen in één woning verblijven, hoe groter de kans op overlast. Maar omwonenden hebben niet geklaagd. Daarom matigt de rechtbank de boete met 25 procent. Een boete van € 8.700 vindt de rechtbank passend en evenredig en dit bedrag zal voldoende afschrikwekkende werking hebben. Maar de vrouw vindt ook dit bedrag nog steeds te hoog en zij gaat in hoger beroep.

Bij de Afdeling bestuursrechtspraak betoogt de vrouw dat het Amsterdamse boeteregime in strijd is met hogere regelgeving. Bijvoorbeeld met de Huisvestingswet 2014, omdat het boeteregime geen onderscheid maakt tussen de aard, omvang en verwijtbaarheid van de overtreding. Nu dit onderscheid er niet is, moet de boetetabel bij de Huisvestingsverordening volgens haar onverbindend worden verklaard.

Ook had het boeteregime volgens de vrouw onderscheid moeten maken tussen boetes voor individuele personen en rechtspersonen en maakt de huisvestingsverordening geen onderscheid tussen bedrijfsmatige en niet-bedrijfsmatige verhuur. Dan is de evenredigheid van de op te leggen boetes onvoldoende gewaarborgd, aldus de vrouw. Dit is volgens haar in strijd met de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

De Afdeling bestuursrechtspraak constateert dat het Amsterdamse college boetes oplegt conform een boetetabel in de Huisvestingsverordening. Uit de Awb volgt dat het college een lagere boete kan opleggen als de overtreder aannemelijk maakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is, bijvoorbeeld bij een mindere verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding of een geringe financiële draagkracht: doet dit zich voor, dan kan het college de boete verlagen.

Nu de woning aan te veel mensen is verhuurd, moet het college de boete in beginsel vaststellen volgens de boetetabel. Vervolgens is het aan de overtreder om aannemelijk te maken dat er bijzondere omstandigheden zijn waardoor de boete kan worden verlaagd.

In eerdere uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak handvatten geboden waarmee bestuursorganen een gedifferentieerd boeteregime kunnen vormgeven dat recht doet aan het evenredigheidsbeginsel. Op basis daarvan heeft de Amsterdamse gemeenteraad het boeteregime aangepast door voor toeristische verhuur onderscheid te maken tussen een ‘ernstige overtreding vanwege effecten op woonruimtevoorraad en leefbaarheid’, ‘leefbaarheidsovertredingen’ en ‘administratieve overtredingen’ – steeds met een ander boetebedrag. Een ‘ernstige overtreding’ is als een woning wordt verhuurd die zelf niet wordt bewoond door een hoofdbewoner. Dan wordt een woning immers onttrokken aan de bestaande woningvoorraad. Wordt een woning vaker verhuurd dan toegestaan, of aan meer mensen dan mag, dan is sprake van ‘leefbaarheidsovertredingen’. En ‘administratieve overtredingen’ worden begaan wanneer er zonder registratienummer of zonder vergunning wordt verhuurd.

Door alleen onderscheid te maken naar type overtreding heeft de gemeenteraad volgens de Afdeling bestuursrechtspraak toch onvoldoende gedifferentieerd. De gemeenteraad had ook een onderscheid kunnen maken tussen onttrekking van woonruimte met en zonder bedrijfsmatig karakter. Als de verhuurder zelf niet in de woning verblijft, dan is sprake van bedrijfsmatige verhuur aan toeristen. Dit is de meest ernstige vorm van onttrekking. Als deze redenering wordt omgedraaid zou bij leefbaarheidsovertredingen en administratieve overtredingen sprake zijn van niet-bedrijfsmatig handelen. De Huisvestingsverordening maakt dus niet bij elk type overtreding een onderscheid tussen onttrekking met en zonder bedrijfsmatig karakter. Ook op andere punten heeft de Huisvestingsverordening niet of onvoldoende gedifferentieerd, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak. Bij leefbaarheidsovertredingen is geen onderscheid aangebracht in de omvang van de overtreding, zoals met hoeveel nachten de vakantieverhuur is overschreden of het teveel aan personen dat er verblijft.

Vanwege deze tekortkomingen is de Afdeling bestuursrechtspraak kritisch, zeker nu de opgelegde boetes hoog zijn. Wie onbewust of per ongeluk of slechts een enkele maal of zeer kortdurend een regel of voorwaarde overtreedt, krijgt al een hoge boete. Dat kan bij een overtreder leiden tot ernstige financiële problemen, ondanks de huurinkomsten. De ernst en omvang van die overtreding rechtvaardigen niet altijd die hoge boete, zoals in deze zaak, waarbij de vrouw direct de hoogste boete kreeg opgelegd. Het boeteregime behoort evenredig te zijn, en dat was in Amsterdam niet het geval. Daarmee is de boetetabel bij de Huisvestingsverordening Amsterdam in strijd met de Awb, en dus onverbindend.

Gevolg van de uitspraak is dat de Amsterdamse gemeenteraad een boeteregime voor vakantieverhuur moet vaststellen dat recht doet aan het evenredigheidsbeginsel: met méér differentiatie. Dat de boetetabel bij de Huisvestingsverordening onverbindend is, laat onverlet dat de vrouw een overtreding heeft begaan. De Afdeling bestuursrechtspraak stelt daarom zelf de hoogte van de boete vast. Zij vindt € 2.900 passend, een kwart van het oorspronkelijke boetebedrag.

Uitspraak van 21 augustus 2024: ECLI:NL:RVS:2024:3416.