Rode draden
Het voorgaande maakt een aantal rode draden zichtbaar die de slagvaardigheid van de overheid beïnvloeden: complexiteit van regelgeving, problemen in de uitvoering, mede veroorzaakt door tekorten in menskracht en de toegenomen behoefte aan maatwerk, onvoldoende duidelijke keuzes en prioriteitstelling, moeizame interactie tussen overheden.Lees meer over voetnoot 1 Hieronder wordt daar nader op ingegaan.
Schaarste
Een van de grootste bedreigingen voor de publieke dienstverlening en de slagkracht van de overheid is schaarste. Schaarste in arbeidskracht en materialen, waaronder grondstoffen, beperkt de mogelijkheden om grote transities op tijd in te zetten. De schaarse ruimte in ons land leidt tot conflicterende claims op gebruiksrechten. Schaarste zal ook gaan optreden bij de aanwending van publieke middelen. De kortstondige beschikbaarheid van een overvloed aan publiek geld waarmee werd verondersteld maatschappelijke problemen te kunnen bestrijden en maatschappelijke onvrede te kanaliseren, ligt achter ons. Schaarste vraagt om duidelijke keuzes die niet alleen binnen het publieke domein moeten worden gemaakt, maar ook aan burgers, en in verkiezingstijd aan kiezers, moeten worden voorgehouden.
In het bijzonder de arbeidsmarkt vraagt aandacht, inclusief de onderlinge afhankelijkheden tussen publieke sectoren.Lees meer over voetnoot 2 Tekorten in het onderwijs, de zorg of defensie kunnen met gerichte wervingscampagnes wel worden bestreden, maar de totale groep beschikbare arbeidskrachten neemt daarmee niet toe. Alles concurreert. Voor de uitoefening van publieke verantwoordelijkheid is de overheid ook nog afhankelijk van het arbeidspotentieel in private sectoren, zoals de bouw, de energiebedrijven en het spoor.
Een gericht en structureel arbeidsmarktbeleid is onontbeerlijk, met aandacht voor gerichte opleidingen en leven lang ontwikkelen. De aantrekkelijkheid van de publieke sectoren als werkgevers kan worden verbeterd en werknemers kunnen worden gestimuleerd om meer uren te werken.Lees meer over voetnoot 3 Ook is doordenking van arbeidsmarkteffecten op beleidsvoornemens wenselijk. Want het oplossen van knelpunten op de arbeidsmarkt is een essentiële voorwaarde voor het daadwerkelijk kunnen aanpakken van de grote maatschappelijke opgaven. Uiteindelijk zullen er keuzes moeten worden gemaakt waar de echte prioriteiten liggen: hoe willen wij dat onze economie en onze samenleving zich ontwikkelen en wat is daarvoor nodig? Een economische structuuranalyse is hierin behulpzaam.
Weinig terughoudendheid
De scherpe keuzes die gemaakt moeten worden over de verdeling van de ruimte, de transitie naar een duurzame economie en samenleving, het asielbeleid, de inrichting van de jeugdzorg horen vanzelfsprekend democratisch te zijn gelegitimeerd. Op hoofdlijnen moeten regering en Staten-Generaal die keuzes maken. Ook wanneer medewerking van andere overheden noodzakelijk is en wanneer de gemaakte keuzes in de uitvoering moeten worden geïmplementeerd. Maar dat wil niet zeggen dat steeds op detailniveau tevoren het beste pad voor de uitvoering kan worden vastgelegd.
Van terughoudendheid bij regering en parlement is op dit punt niet altijd sprake. De complexiteit van wetgeving wordt mede in de hand gewerkt door de behoefte om elke mogelijke bijzondere situatie toch onder de algemene werking van de regels te brengen. Dit leidt regelmatig tot amendering van wetsvoorstellen waarvan later de wenselijkheid en inpasbaarheid wordt betwijfeld. Breder geldt dat niet elke casus in algemene regels kan worden gevangen. Als dat toch wordt geprobeerd, leidt dit niet zelden tot nodeloos ingewikkelde wetgeving die in de uitvoeringspraktijk lastig toe te passen is en voor burgers moeilijk te begrijpen.Lees meer over voetnoot 4
Dit raakt ook het debat over de menselijke maat van regelgeving en uitvoering. Wetten die te star zijn en in de praktijk tot onrechtvaardige uitkomsten leiden, zijn geen goede wetten. Ofwel omdat zij onvoldoende rekening hebben gehouden met de effecten in de uitvoering, ofwel omdat bij de totstandkoming willens en wetens is afgezien van wettelijke mogelijkheden voor uitvoeringsorganen om rekening te houden met individuele (schrijnende) omstandigheden. Regelingen die juist in sterke mate uitgaan van individuele beoordeling en afweging door uitvoeringsinstanties vragen daarentegen een goede doordenking aan de voorkant over de gevolgen in tijd, menskracht en middelen. Bovendien zal de vraag moeten worden beantwoord in hoeverre de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid door zulke regelingen in het gedrang komen.Lees meer over voetnoot 5 De zware verantwoordelijkheid van de wetgever mag niet te licht worden opgevat. Dat geldt zowel de regering als het parlement in de rol van medewetgever.
Eerder heeft de Raad van State in dit kader aandacht gevraagd voor de toegenomen en problematische betekenis van ‘akkoorden’ die aan wetgeving voorafgaan, waaronder regeerakkoord, sociale akkoorden, bestuursakkoorden en akkoorden met maatschappelijke sectoren. Er moet worden voorkomen dat de wetgever de facto gebonden is aan de inhoud van deze akkoorden als daarin al gedetailleerd afspraken zijn gemaakt over inrichting en uitvoering van de regelgeving.Lees meer over voetnoot 6
Samenhang nationale verantwoordelijkheid en decentrale uitvoering
Veel op nationaal niveau tot stand gekomen beleid en daarop gebaseerde regelgeving gaan uit van de uitvoering daarvan door decentrale overheden. In het bijzonder worden gemeenten aangesproken. Het rijk kan gemeenten in medebewind roepen en moet daarvoor adequate (financiële) randvoorwaarden scheppen.Lees meer over voetnoot 7 Bedacht moet worden dat de gevolgen van nationaal ontwikkeld beleid vaak op lokaal niveau concreet zichtbaar worden. Dat betekent dat op dat niveau integrale afwegingen moeten worden gemaakt en waar mogelijk ‘maatwerk’ wordt geleverd. In de besluitvorming op rijksniveau moet hiermee rekening worden gehouden. Dat dit niet eenvoudig is, blijkt uit de dagelijkse bestuurspraktijk. In de gemeenten komen veel ‘beleidsimpulsen’ vanuit het rijk samen, zonder dat er altijd sprake is van samenhang en coördinatie.
Het realiseren van de klimaatdoelstellingen, de problematiek van natuur en stikstof en het vraagstuk van volkshuisvesting en ruimtelijke ordening zijn stuk voor stuk majeure opgaven, die aan specifieke programmaministers zijn opgedragen. Tegelijkertijd raakt het de meer ‘reguliere’ beleidsvorming op bijvoorbeeld het terrein van economische zaken, van infrastructuur en waterstaat en van binnenlandse zaken bij de vormgeving van de interbestuurlijke samenwerking.Lees meer over voetnoot 8 De grote maatschappelijke opgaven zijn binnen het huidige kabinet dus toebedeeld aan specifieke programmaministers, terwijl ook andere ministers en staatssecretarissen specifieke politieke opdrachten hebben. In 2022 leverde dit tientallen hoofdlijnenbrieven van 29 bewindspersonen op, naast een grote hoeveelheid reguliere brieven en notities op specifieke beleidsonderdelen.Lees meer over voetnoot 9 De organisatie van de rijksdienst en het grote aantal bewindspersonen maken het niet gemakkelijk om de onderlinge samenhang te bewaken, terwijl van regie en betekenisvolle coördinatie slechts beperkt sprake is.
De complexiteit wordt vaak juist gevormd door de samenhang die tussen grote opgaven bestaat en waarvoor centrale en decentrale overheden samen, zij het in te onderscheiden rollen, verantwoordelijkheid dragen. In essentie gaat het om de vraag of een gedeeld beeld bestaat van de verschillende rollen en van de samenhang daarvan. Meer specifiek: worden decentrale overheden voldoende in staat gesteld om de maatschappelijke opgaven waarin zij een rol krijgen toebedeeld, in samenhang te verwezenlijken, rekening houdend met lokale omstandigheden? Niet alleen zal er ruimte moeten zijn voor een gedifferentieerde aanpak, maar gemeenten zullen ook voldoende slagkracht moeten kunnen ontwikkelen in bijvoorbeeld het aardgasvrij maken van bestaande woonwijken of het isoleren van woningen. Hiervoor moeten voldoende mensen en middelen beschikbaar zijn. Landelijk geformuleerde maatschappelijke en politieke ambities kunnen gemakkelijk verzanden in uitvoeringstekorten in de lokale of regionale praktijk.Lees meer over voetnoot 10
Uitvoeringszorgen
Wat voor gemeenten, regionale samenwerkingsverbanden en provincies geldt, gaat vanzelfsprekend ook, en nog in sterkere mate, op voor de uitvoeringsorganisaties op nationaal niveau die op zekere afstand van de kerndepartementen zijn geplaatst. Deze uitvoeringsdiensten, van Belastingdienst tot COA en van IND tot UWV, staan onder druk. Het is de vraag of er voldoende oog is voor de notie dat uitvoeringsdiensten gebaat zijn bij rust, tijd en ruimte om de politiek-bestuurlijke wensen adequaat te implementeren. Een structureel gebrek aan menskracht is natuurlijk niet bevorderlijk voor tijdigheid van besluitvorming. Het kunnen vorderen van een dwangsom bij niet tijdig beslissen biedt burgers de mogelijkheid om die tijdigheid af te dwingen. Maar als de menskracht er eenvoudigweg niet is, komt dat doel in zijn tegendeel te verkeren. Personeel dat al schaars is, moet dan ook worden ingezet om de dwangsomverzoeken te behandelen. Dwangsombetalingen lossen het probleem ook niet op. Het effect kan ondertussen wel zijn dat de uitvoeringsdienst overbelast raakt, evenals de rechtspraak.Lees meer over voetnoot 11 Zulke regelingen schieten onder deze omstandigheden hun doel voorbij.
Het onder druk zetten van uitvoeringsdiensten helpt niet. Verouderde of inadequate IT-systemen,Lees meer over voetnoot 12 stapelen van regelgeving en inefficiënte inzet van toch al schaars personeel werken beperkend op de realisatie van politiek-bestuurlijke wensen. Nieuwe taken toevoegen leidt tot stilstand of chaos, zeker als opgelopen achterstanden nog niet zijn weggewerkt of als er sprake is van langdurig achterstallig onderhoud van IT-voorzieningen. De problematiek bij de Belastingdienst is hiervan een goed voorbeeld.Lees meer over voetnoot 13
Dit vraagt onder de huidige omstandigheden om prudente omgang met beleidsmatige veranderingen in wet- en regelgeving die tot nieuwe of gewijzigde uitvoeringstaken nopen. Meer in het algemeen is het noodzakelijk dat uitvoeringsinstanties, net als medeoverheden, al vanaf het begin bij de beleidsontwikkeling en de vormgeving van wetten worden betrokken. Als uitvoeringsdiensten voorgestane oplossingen niet aankunnen, leidt dat tot suboptimale afwegingen en soms tot keuzes die juridisch niet houdbaar blijken, zoals onder meer in het fiscale beleid rond box 3 is aangetoond.Lees meer over voetnoot 14
Compensatiebehoefte
Een laatste ontwikkeling waar de Raad van State in het kader van een slagvaardige overheid op wijst, gaat over de toegenomen roep om financiële vergoeding of tegemoetkoming voor onrecht dat is ondergaan of voor bezwarende omstandigheden. Deze roep wordt steeds vaker positief beantwoord, ook daar waar de overheid geen directe verantwoordelijkheid draagt of juridisch geen verplichtingen kent.Lees meer over voetnoot 15 Deze ontwikkeling ligt in het verlengde van de eveneens toegenomen behoefte aan individueel maatwerk. Hoe begrijpelijk de neiging om te compenseren ook is, dit raakt de kernvraag tot waar de taken, de verantwoordelijkheden en mogelijkheden van de overheid reiken.
De coronasteun die vanaf 2020 in de vorm van subsidies is verstrekt, diende een direct publiek belang, namelijk het behoeden van het ineenstorten van economie en samenleving. Maar de afgelopen jaren hebben ook andere voorbeelden laten zien, waarin specifieke groepen burgers een compensatie of tegemoetkoming kregen. Niet altijd is een verband met de verantwoordelijkheid van de overheid te leggen, hoezeer er ook sprake kan zijn van ondervonden leed. Zo kan gewezen worden op het voornemen om een buitenwettelijke tegemoetkoming te scheppen voor zorgverleners met langdurige post-covidklachten.Lees meer over voetnoot 16 Ook wordt overwogen om Surinaamse Nederlanders die een AOW-gat hebben daarvoor geheel of gedeeltelijk te compenseren.Lees meer over voetnoot 17 Studenten die onder het studievoorschotstelsel (‘leenstelsel’) vielen en in deze jaren geen basisbeurs kregen, worden in het wetsvoorstel herinvoering basisbeurs hoger onderwijs eveneens gecompenseerd met een financiële tegemoetkoming. Er bestaat geen rechtsregel die tot deze compensatie verplicht. Zij is volgens de regering juridisch dan ook niet noodzakelijk, maar moet worden gezien als een gebaar.Lees meer over voetnoot 18
In deze gevallen bestaat geen juridische verplichting tot compensatie en is ook geen sprake van schadevergoeding als gevolg van optreden of nalaten van de overheid. Deze gevallen roepen niet alleen de vraag op of hier daadwerkelijk sprake is van zeer bijzondere situaties die een uitzondering rechtvaardigen en precedentwerking uitsluiten. Zij illustreren een (politieke) tendens om gevoelens van onrecht of onvrede over persoonlijke omstandigheden van groepen of individuen tegemoet te treden met financiële gebaren. Dit is op de lange duur niet vol te houden. Noch de overheidsfinanciën, noch de capaciteit van de overheidsorganisatie maken een structurele ‘afkoop’ van het verleden mogelijk. De overheid kan niet ieder leed of ongenoegen in de samenleving dragen. Bovendien verkeren meer groepen in mogelijk vergelijkbare omstandigheden, waardoor er in elk geval politieke druk wordt gevoeld om deze ook tegemoet te komen. Fijnmazige vergoedingsregelingen met optimale compensatie op individueel niveau die niet uitvoerbaar blijken, zullen uiteindelijk ook niet bijdragen aan een gevoel van rechtsherstel bij betrokkenen.Lees meer over voetnoot 19