De Raad als begrotingstoezichthouder

Bij de start van het kabinet heeft de Afdeling advisering, aanvullend op de begrotingsrapportages, een brief aan de minister van Financiën gericht met aanbevelingen. Daarin adviseert zij om:

• de begrotingsdiscipline te bevorderen door duidelijke begrotingsankers voor de middellange termijn vast te stellen;
• het parlement actief te betrekken bij de hoofdbesluitvorming over de uitgaven en inkomsten in het voorjaar;
• in het voorjaar een transparant en meerjarig budgettair kader vast te stellen voor en met medeoverheden; en
• de kwaliteit van de overheidsuitgaven te verbeteren door het versterken van de keten van beleid, wetgeving en uitvoering.

Aprilrapportage 2022

In de Aprilrapportage 2022 (W06.22.0053/III/B (pdf, 463 kB)) was de Afdeling advisering positief over de voornemens van het kabinet om een meerjarige Voorjaarsnota met (meer) integrale besluitvorming over de uitgaven- en lastenkant te presenteren. Op deze manier kan het parlement tijdiger betrokken worden bij het begrotingsproces. Daarnaast vindt de Afdeling advisering het belangrijk terug te keren naar een ordentelijk begrotingsproces, zodat integraal kan worden beslist over de uitgaven en lasten. Daarbij moet de regering motiveren wanneer exceptionele omstandigheden beleidsingrijpen verantwoorden buiten de afgesproken budgettaire kaders. Ook acht de Afdeling advisering de samenhang tussen het financieel en het sociaaleconomisch kabinetsbeleid beperkt en adviseert zij het kabinet om zijn eerste Miljoenennota te benutten voor een diepgaandere analyse over deze samenhang, mede vanuit het perspectief van brede welvaart.

In de Junirapportage 2022 (W06.22.0084/III/B) constateert de Afdeling advisering dat de eerste meerjarige Voorjaarsnota van het kabinet een goede stap is. Maar de vormgeving van een nieuw begrotingsproces acht zij nog niet afgerond. Met betrekking tot de Europese begrotingsregels concludeert de Afdeling advisering dat de Voorjaarsnota grotendeels niet voldoet aan de regels. Bovendien is het de vraag of er voldoende buffers in de overheidsfinanciën zijn om trendmatig begrotingsbeleid te kunnen blijven voeren bij een eventuele conjuncturele neergang. Ook ziet de Afdeling advisering een verschuiving van de focus naar de korte termijn. Daarmee dreigen uitgaven voor uitdagingen voor de lange termijn te worden verdrongen. Zij adviseert aanvullend om in de Miljoenennota in te gaan op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën bij verschillende economische scenario’s en op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën tussen generaties in relatie tot brede welvaart.

In de Septemberrapportage 2022 (W06.22.0143/III/B) toont de Afdeling advisering begrip voor de uitzonderlijke omstandigheden waarin het kabinet opereert bij de koopkrachtontwikkeling. De besluitvorming heeft in zeer korte tijd. Daardoor ontstaat echter onrust in het begrotingsproces en wordt de uitvoerbaarheid van maatregelen bemoeilijkt. De Afdeling advisering constateert dat de begroting in 2022 en 2023 voldoet aan de normen uit de correctieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact, maar niet aan de normen uit de zogenoemde preventieve arm. Het kabinet committeert zich met nieuwe ongedekte investeringen op de korte termijn niet aan de eigen geformuleerde nationale begrotingsregels. Ook is de toetsing aan de nationale begrotingsregels onvolledig, wat een zorgwekkende ontwikkeling is. Positief is dat het kabinet in de Miljoenennota 2023 zowel in gaat op de financiële houdbaarheid als de intergenerationele houdbaarheid van de overheidsfinanciën en dat er vervolgstappen zijn gezet in het verankeren van brede welvaart in de begrotingscyclus en de transparante weergave van begrotingsrelevante onderwerpen.

In het Miljoenennota-advies 2023 (W06.22.0143/III/B) vraagt de Afdeling advisering om een analyse van de sociaaleconomische structuur van Nederland en van de onderliggende sterktes en zwaktes op middellange termijn. Zo’n analyse is belangrijk om tot integraal afgewogen keuzes en prioritering te komen en ondersteunt daarmee het handelings- en oplossingsvermogen van de regering en het parlement. Dat lijkt meer dan ooit nodig, want niet alles kan, en zeker niet tegelijkertijd. Dit is dagelijks zichtbaar in vastgelopen uitvoeringsorganisaties en blijkt ook uit het Belastingpakket 2023. Dat niet alles kan wordt ook veroorzaakt door de historisch krappe arbeidsmarkt. De structurele knelpunten op de arbeidsmarkt dienen voortvarender te worden aangepakt. Bij nieuw voorgenomen beleid moet rekening worden gehouden met arbeidsmarkteffecten. Overheid en werkgevers kunnen bijdragen aan vermindering van de krapte door het aantrekkelijker te maken om meer uren te werken.