Twee taken onder één dak

Twee taken dus, met twee verschillende invalshoeken. Bij wetgevingsadvisering staan de algemene werking, de aansluiting op de rechtsorde en het beoogde nuttig effect van wetgeving centraal. Bij bestuursrechtspraak draait het juist om het concrete geschil tussen burger en overheid. Rechter en adviseur verwerven op verschillende wijze inzichten in en kennis van de werking van wetten en algemene regels, maar verrijken elkaars kennis tegelijkertijd over en weer. De aanwezigheid van verschillende taken binnen één organisatie biedt een bijzonder overzicht over het Nederlands openbaar bestuur. Door de unieke combinatie van rechtspraak en advisering onder één dak kan de Raad trends, ontwikkelingen en knelpunten signaleren in het functioneren van de democratische rechtsstaat. En deze terugkoppelen, zodat de wetgever de regels kan blijven aanpassen en het bestuur de uitvoering kan bijstellen.

Ook in breder verband gaat de Raad van State regelmatig in gesprek met verschillende actoren binnen de democratische rechtsstaat. In het jaarverslag over 2019 kondigde de Raad het initiatief aan om enkele rechtsstaatgesprekken te organiseren. Het doel van deze gesprekken was een bijdrage te leveren aan het begrip van en de onderlinge reflectie op de verschillende verantwoordelijkheden en opdrachten binnen het rechtsstatelijk stelsel. Een breed samengesteld gezelschap van deelnemers uit de Eerste en Tweede Kamer, het kabinet, de rechterlijke macht, de wetenschap, het openbaar bestuur en de media stond daarbij steeds garant voor een interessante discussie. Door corona konden enkele gesprekken in eerste instantie niet doorgaan. In 2022 zijn de laatste drie gesprekken gehouden.

Bij de zes gesprekken die werden georganiseerd, stonden verschillende thema’s over de rechtsstaat centraal. Zo is er onder andere gesproken over de kwaliteit van wetgeving, over de terugkoppeling tussen de rechter en de wetgever, meer oog voor de uitvoering, het belang van constitutionele kennis en de rol van verschillende actoren van de trias politica, in het bijzonder van de rechter. Nuttige bijeenkomsten, omdat er vanuit de verschillende rollen, perspectieven en praktische ervaringen kon worden gereflecteerd op de soms uiteenlopende rechtsstatelijke verantwoordelijkheden en de betekenis daarvan voor de onderlinge verhoudingen.

De gesprekken bevestigden het beeld dat de gebrekkige uitvoerbaarheid van wetgeving een hardnekkig probleem is dat je niet zomaar oplost. Uitvoeringsorganisaties moeten een eigen rol en plaats krijgen in het wetgevingsproces, was het algemene oordeel. In 2021 heeft de Afdeling advisering haar beleidsanalytische toets aangepast. Die toets is een analyse van de beleidsmatige aspecten van een voorstel en een vast onderdeel van het toetsingskader van de Afdeling. De centrale vraag van de beleidsanalytische toets is of de voorgestelde regeling 'doenbaar is' voor de burger. In de nieuwe beleidsanalytische toets van het herziene beoordelingskader komt het perspectief van de burger uitdrukkelijker naar voren. De nieuwe uitvoerbaarheidstoets maakt daarmee een duidelijk onderscheid naar de uitvoerbaarheid vanuit het perspectief van de uitvoeringsorganisaties, vanuit het perspectief van de decentrale overheden én vanuit het perspectief van de burger. In 2022 bleek uit een evaluatie dat de bruikbaarheid van de nieuwe toets voldoet.

Ook bleek uit de rechtsstaatgesprekken om het wetgevingsproces nog eens goed te doordenken. De wetgever kan de ontwikkelingen in de complexe en dynamische samenleving vaak onvoldoende bijhouden met wetgeving. Het wetgevingsproces is in die zin verouderd. Het is nu een one-size-fits-all-benadering zonder ruimte om te differentiëren. De regering zou periodiek, iedere twee jaar, een ‘Staat van de wetgeving’ moeten opstellen, met een verslaglegging over de uitvoering en effectiviteit van het wetgevingsbeleid. Zo krijg je ook sneller zicht op uitvoeringsproblemen, omdat veel wetgeving pas na vijf jaar wordt geëvalueerd. De Afdeling advisering kan daarover vervolgens een advies uitbrengen.