Waar stokt de slagkracht?
In de dagelijkse, bestuurlijke praktijk gebeurt heel veel en gaat ook heel veel goed. De overheid in Nederland weet in de concrete dienstverlening van alledag op veel terreinen veel tot stand te brengen, in het belang van de samenleving en de individuele burgers.Lees meer over voetnoot 1 Dat geldt zowel voor de rijksoverheid en de uitvoeringsdiensten op nationaal niveau als voor de provincies, waterschappen, gemeenten en de openbare lichamen van Caribisch Nederland. Veel mensen die van publieke voorzieningen of dienstverlening afhankelijk zijn, weten zich geholpen – ook in tijden van nood door bijvoorbeeld de instelling van het energieplafond.Lees meer over voetnoot 2 Het is belangrijk om dat te benoemen omdat te vaak wordt gesuggereerd dat de overheid permanent faalt of zelf structureel de veroorzaker is van maatschappelijk leed. Dat is niet zo.
Wel gaat er meer niet goed in de uitvoering van overheidsbeleid dan wenselijk is. Dat baart zorgen. De grote maatschappelijke opgaven van nu en de nabije toekomst stellen de slagvaardigheid van de overheid nog meer op de proef. In de zorg, in de bouw, in het openbaar vervoer, bij de uitvoeringsdiensten, bij de rechterlijke macht, overal is er overbelasting en onderbezetting. Massale uitvoering van complexe regelsystemen (fiscaliteit, toeslagen, uitkeringen) stokt door het gebrek aan menskracht en door ontoereikende IT-voorzieningen. Tegelijkertijd moeten asielzoekersstromen in goede banen worden geleid, vindt een ingrijpende energietransitie onder regie van de overheid plaats, vragen de uitstoot van broeikasgassen en te hoge stikstofdepositie om grote hervormingen in het economische en landbouwbeleid, moeten samenleving en zorg ingericht zijn op ‘pandemische paraatheid’ en vraagt de internationale veiligheid om meer inzet van mensen en middelen. Ook zijn er veel mensen nodig om de toegenomen vraag naar jeugdzorg, ouderenzorg en speciaal onderwijs op te vangen.
In de volle breedte van de overheidstaken is te zien dat de slagkracht onder druk staat. Opvallend daarbij is dat meer dan eens de ambitie om slagkracht te laten zien juist tot vertraging leidt. De andere zijde van deze paradox is dat juist vertragende vragen aan het begin van het proces in een latere fase tot versnelling kunnen leiden. In deze beschouwing worden vijf thema’s uitgelicht die illustratief zijn voor de complexiteit van de opgaven waarvoor de overheid zich gesteld ziet, voor het belang van goede doordenking van uitwerking van beleid en voor de noodzaak van een goede wisselwerking tussen overheid en samenleving. In deze maatschappelijke vraagstukken is de noodzaak van adequate oplossingen urgent, maar stokt de slagkracht.
Leefomgeving
In de directe leefomgeving van burgers komen veel grote opgaven samen. Zo doen de energietransitie, de woningbouwopgave en de herinrichting van de agrarische sector een beroep op het gebruik en de inrichting van dezelfde, schaarse ruimte. Zo zullen er tot 2050 meer dan een miljoen woningen moeten worden gebouwd en zal de ambitie van een klimaatneutraal energiesysteem tot een vertienvoudiging van de productie van duurzame (wind- en zonne-)energie leiden. Ook zal de stikstofuitstoot van verschillende bronnen, zoals de luchtvaart, de industrie en in het bijzonder van de veehouderij, moeten worden teruggebracht. Tegelijkertijd zal rekening moeten worden gehouden met de gevolgen van klimaatverandering. Het gaat dan niet alleen om nieuwe energievoorzieningen maar ook bijvoorbeeld om meer ruimte voor het water, de betere opvang van water, de bodemkwaliteit en de gevolgen voor transport en infrastructuur.Lees meer over voetnoot 3 Dat bepaalt mede de urgentie. Stilzitten is geen optie want dat zorgt er alleen maar voor dat deze vraagstukken op termijn nog groter worden. De uiteenlopende opgaven in het ruimtelijke domein vragen om duidelijke keuzes op korte termijn en een heldere regie op nationaal niveau. Want niet alles kan overal.Lees meer over voetnoot 4
Door de druk op de ruimte en het milieu is de betekenis van het omgevingsrecht de afgelopen decennia sterk toegenomen. Organisaties die opkomen voor natuur- of landbouwbelangen komen in het geweer tegen woningbouwplannen. Andere belangenorganisaties of omwonenden procederen tegen plannen voor windmolenparken. De beperkte fysieke ruimte in ons land maakt het steeds moeilijker om al die belangen in wet- en regelgeving met elkaar in evenwicht te brengen. Dit wordt bovendien niet vergemakkelijkt doordat vaak meerdere centrale en decentrale overheden betrokken zijn bij de regelgeving en de uitvoering. Bovendien worden vanuit diverse belangen zeer verschillende eisen aan omgevingsrechtelijke besluiten gesteld, bijvoorbeeld ten aanzien van geluid, externe veiligheid en natuurbescherming. Soms leidt dat ook tot geschillen bij de rechter tussen overheden onderling.Lees meer over voetnoot 5 Ook speelt EU-regelgeving een belangrijke rol. Dat alles maakt regelgeving over omgevingsrecht naar zijn aard complex.
De wens om te vereenvoudigen (‘Eenvoudig beter’) is begrijpelijk maar in de praktijk moeizaam te realiseren. De inwerkingtreding van de nieuwe Omgevingswet is vijf keer uitgesteld, nu tot 1 januari 2024. De impact daarvan op bijvoorbeeld gemeenten moet niet worden onderschat. Voor veel gemeenten blijft onduidelijk waar zij hun werkprocessen nu op moeten inrichten. Grote uitvoeringsproblemen liggen op de loer als, zeker in een tijd van grote bouwopgaven, de instanties die met deze wet moeten werken onvoldoende zijn voorbereid en de daarvoor benodigde kennis, IT-systemen en menskracht niet in huis hebben. Verder zal een ingrijpende stelselherziening leiden tot tal van nieuwe (juridische) vragen, waarover tot en met de hoogste (bestuurs)rechter zal worden geprocedeerd. Het kost een aantal jaren voordat de daarmee samenhangende onzekerheid voor de uitvoeringspraktijk is weggenomen. Het doorvoeren van een stelselwijziging in een tijd met grote opgaven op het gebied van infrastructuur, energietransitie, woningbouw en stikstof is risicovol. Mogelijk dat gefaseerde invoering van nieuwe juridische spelregels, waarmee op dit moment al ervaring wordt opgedaan, stagnatie kan helpen voorkomen. Verder is een heldere stip, iets verder op de horizon, waarbij rekening wordt gehouden met te verwachten uitvoeringsproblemen, wenselijker dan keer op keer uitstel voor een te korte termijn.Lees meer over voetnoot 6
Jeugdzorg
Tot 2015 waren de verantwoordelijkheden van de jeugdzorg versnipperd. Een deel was ondergebracht bij de provincies, maar ook gemeenten hadden een rol. De decentralisatie van de jeugdzorg in 2015 betekende dat de gemeenten volledig verantwoordelijk werden en was ingegeven door de gedachte dat de gemeenten, door ‘domeinoverstijgend’ te werken, het beste in staat zijn om maatwerk te leveren. Decentralisatie moest leiden tot passende zorg, dicht bij huis, gezinsbreed, effectief en tegen minder kosten. Die verwachting is onvoldoende waargemaakt, terwijl er meer geld dan ooit aan de jeugdzorg wordt besteed en het beroep op deze zorg in de afgelopen decennia alleen maar is toegenomen.Lees meer over voetnoot 7 Rechters luidden de noodklok over de verslechtering van de zorg voor kwetsbare kinderen. Ingrijpende rechterlijke beslissingen kunnen door groei van wachtlijsten onvoldoende of te laat worden uitgevoerd.Lees meer over voetnoot 8
De structuurwijzigingen van de afgelopen decennia hebben in de jeugdhulp te weinig soelaas geboden.Lees meer over voetnoot 9 Inmiddels is een nieuwe Hervormingsagenda Jeugd in wording die mogelijk een bijdrage kan leveren. Dat gemeenten en rijk maar niet tot adequate financiële afspraken kunnen komen, is niet bevorderlijk voor de samenwerking en brengt oplossingen niet naderbij. Ondertussen loopt het beroep dat op jeugdzorgvoorzieningen wordt gedaan, verder op.Lees meer over voetnoot 10 Een houdbaar jeugdzorgstelsel betekent dat de overheid niet meer doet dan zij daadwerkelijk aankan. Er moet dan worden gekozen. Het gaat erom juist het goede te doen voor degenen die de hulp het hardste nodig hebben.Lees meer over voetnoot 11 De financiering van de jeugdzorg bergt daarom tegelijkertijd de kernvraag in zich welke zorg voor welke groepen beschikbaar moet zijn, en wie dat bepaalt. De gemeenten kennen wachtrijen voor het loket, maar moeten bewegen binnen de door het rijk gestelde randvoorwaarden. Dat levert spanningen op.
Asiel
Een derde voorbeeld van moeizaam overheidshandelen is het asielbeleid. Het realiseren van voldoende opvangplaatsen is een politiek en maatschappelijk gevoelig thema. Een wettelijke plicht voor gemeenten om asielopvang mogelijk te maken, is in discussie. Als reden voor gemeenten om niet altijd mee te werken, wordt het ontbreken van voldoende draagvlak onder de bevolking genoemd. Ook is er onvrede over het abrupte afschalen van opvanglocaties na de verhoogde instroom in 2015 en 2016 van Syrische vluchtelingen.Lees meer over voetnoot 12
Als de rijksoverheid te weinig middelen inzet om op centraal niveau een voldoende vaste voorraad opvangplekken beschikbaar te houden, leidt een verhoogde instroom steeds tot ad hoc te realiseren noodopvang. De kosten daarvan zijn echter aanzienlijk hoger dan voor reguliere opvangLees meer over voetnoot 13 en vaak moet die noodopvang onder (politieke) hoogspanning worden gecreëerd. Daarnaast moeten de effecten van noodopvang op sociale voorzieningen, de zorg en het onderwijs niet worden onderschat.
Ook hier zit een spanning tussen nationaal beleid en decentrale uitvoering. Nationaal beleid fixeert zich op de fluctuaties in de in- en uitstroom. Gemeenten ondervinden daarvan de problemen doordat, al dan niet plotselinge, verhoging van de instroom hen onvoldoende in staat stelt die problemen zorgvuldig het hoofd te bieden. Instroom is per definitie onzeker maar de inschatting daarvan bepaalt wel de benodigde capaciteit bij de IND, terwijl die capaciteit wordt afgeschaald in periodes van verlaagde instroom. Bij onverwacht verhoogde instroom is daardoor niet tijdig voldoende capaciteit beschikbaar. Dat leidt tot vertraging in het afhandelen van aanvragen, het niet halen van wettelijke beslistermijnen, ingebrekestellingen en bestuurlijke dwangsommen. Dit levert uiteindelijk ook weer extra werklast op voor de gerechten vanwege de procedures over niet-tijdig beslissen.Lees meer over voetnoot 14 En dat zorgt op zijn beurt weer voor extra druk op de partijen in de migratieketen. Op den duur loopt de uitvoering van een belangrijke maatschappelijke opgave dan vast.
Toeslagen
Nederland kent een verfijnd toeslagenstelsel dat echter in de uitvoering problematisch is gebleken. Op dit moment zijn er vier toeslagen waarvoor huishoudens tot een bepaalde inkomensgrens in aanmerking komen: huurtoeslag, kinderopvangtoeslag, kindgebonden budget en zorgtoeslag. De omvang is groot, zowel in de inkomensgevolgen voor huishoudens (minima ontvangen soms meer aan toeslagen dan aan inkomen of uitkering) als in bereik (bijna twee derde van de huishoudens ontvangt bijvoorbeeld zorgtoeslag).Lees meer over voetnoot 15
De introductie van toeslagen werd in belangrijke mate ingegeven door de omstandigheid dat herverdeling via belastingen grenzen kent. Huishoudens konden via de belastingen onvoldoende worden bereikt. Een toeslagensystematiek kent echter eigen problemen. Het stelsel is zo opgezet dat huishoudens zo snel mogelijk hun toeslag krijgen. Vanwege het inkomensafhankelijke karakter van toeslagen kan snelle toewijzing niet anders dan bij wijze van voorschotten die gebaseerd zijn op schattingen. Het inkomensafhankelijk karakter brengt mee dat fluctuaties in inkomen – die veel voorkomen – naast de onjuistheid van schattingen tot forse terugvorderingen kunnen leiden.
De wens tot snelheid in combinatie met de wens tot precisie is een belangrijke factor geweest in de problemen die later zijn ontstaan. In de nasleep van de kinderopvangtoeslagenaffaire is steeds duidelijker geworden dat het stelsel van toeslagen eenvoudiger moet en met minder terugvorderingen.Lees meer over voetnoot 16 De grenzen van de uitvoering van het toeslagenstelsel lijken te zijn bereikt, zowel in complexiteit en stapelen van regelgeving als in capaciteit. De overheidsinzet die met dit stelsel is gemoeid, kan niet elders worden ingezet, terwijl de vraag is hoe doelmatig die inzet is. Op langere termijn kan een sterk vereenvoudigd stelsel een beter effect sorteren, maar op de weg daarnaartoe zal de uitvoering nog gecompliceerder zijn omdat dan verschillende regimes naast elkaar bestaan.Lees meer over voetnoot 17
Rechtspraak
Een laatste voorbeeld van de publieke taak die niet vanzelfsprekend meer kan worden ‘geleverd’, is de rechtsbedeling. Zonder aarzeling kan worden gesproken van een overbelaste rechtspraak, onder meer vanwege een tekort aan menskracht.Lees meer over voetnoot 18 Het Openbaar Ministerie besloot vorig jaar tot drastische maatregelen in verband met opgelopen behandelingstermijnen bij de rechtbank Gelderland. Van ongeveer 1.500 zaken werd besloten die niet meer voor de rechter te brengen, maar ofwel te seponeren ofwel af te doen met een strafbeschikking. De aanleiding lag niet alleen in de toegenomen complexiteit van zaken en de opgelopen achterstanden in coronatijd, maar ook in een tekort aan rechters.Lees meer over voetnoot 19
Voor slachtoffers en hun omgeving hebben zulke besluiten een grote impact. Maar ook voor al degenen die aan de opsporing en vervolging hebben bijgedragen. De overheid in brede zin schiet hier tekort in slagvaardigheid, wat het vertrouwen in de rechtshandhaving en daarmee de rechtsstaat ondergraaft.Lees meer over voetnoot 20 Meer financiële middelen zijn nodig en inmiddels ook toegezegd, maar het duurt nog jaren voordat de personeelstekorten zijn opgelost, als dat in deze krappe arbeidsmarkt al is te doen.
De afgelopen jaren hebben ook een duidelijke keerzijde laten zien van de laagdrempelige manier waarop burgers zich tot bestuursorganen kunnen richten. Die laagdrempeligheid is een groot goed en bepaalt de ‘cultuur van de goede toegang’ van burgers tot bestuur en rechter. Maar steeds vaker laten bestuur en rechter het geluid horen dat een te gemakkelijke toegang het overheidsapparaat kan laten vastlopen. Dit speelt bijvoorbeeld in zaken over de WOZ-waarde en bij belasting van personenauto’s en motorrijwielen, de zogenoemde BPM-zaken. Als het bestuursorgaan in dit soort zaken niet binnen een bepaalde termijn een besluit neemt, kun je bij de rechter in beroep tegen het niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan. Zogenoemde no cure, no pay-bedrijven zien hierin een verdienmodel. Het systeem leidt tot perverse prikkels en tot overbelasting van rechterlijke instanties als die verzoeken moeten worden behandeld door uitvoeringsorganen die zwaar onderbezet zijn en daardoor massaal beslistermijnen niet halen. De rechtspraak raakt hierdoor verstopt, met langere doorlooptijden en hogere kosten tot gevolg. De Raad voor de rechtspraak vroeg hiervoor aandacht in zijn jaarverslag dit jaar.Lees meer over voetnoot 21 Lees meer over voetnoot 22
Niet alleen de rechterlijke macht en andere gespecialiseerde gerechten, maar ook de Raad van State ziet zich geconfronteerd met een groeiende werkdruk. Een groeiend tekort aan rechters en ondersteunende juristen en een stijgende moeilijkheidsgraad van de omgevingsrechtelijke geschillen leiden tot oplopende werkvoorraden en doorlooptijden, ook bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Tegelijkertijd neemt de druk toe om meer zaken versneld te behandelen en versneld af te doen.Lees meer over voetnoot 23 Maar ook hier geldt dat niet zomaar alles kan. Extra behoedzaamheid is daarom geboden bij het opstellen en uitrollen van nieuwe wetgeving die voor de (bestuurs)rechtspraak belastend is. Er zullen altijd keuzes moeten worden gemaakt.