Ontwikkelingen in de Vreemdelingenkamer

In de uitspraken van 17 augustus 2022 is verduidelijkt hoe de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid zogenoemde kinderpardonzaken op evenredigheid moet beoordelen en hoe de bestuursrechter dit vervolgens moet toetsen (ECLI:NL:RVS:2022:2290 en ECLI:NL:RVS:2022:2341). De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde in beide uitspraken dat het niet verlenen van een verblijfsvergunning in deze concrete gevallen onevenredige gevolgen heeft voor de kinderen. Zij vernietigde dan ook de besluiten van de staatssecretaris. Die moet de zaken opnieuw gaan beoordelen. De staatssecretaris had in beide zaken aanvragen van de vreemdelingen afgewezen om een verblijfsvergunning in het kader van de zogenoemde Afsluitingsregeling, beter bekend als het 'kinderpardon'. Deze regeling van januari 2019 is voor de staatssecretaris het sluitstuk van regelingen voor kinderen die langdurig in Nederland verblijven. Hij beoordeelt zulke aanvragen 'in de context van het gezin'. Dat betekent dat de staatssecretaris een verblijfsvergunning verleent aan alle gezinsleden als het kind een verblijfsvergunning krijgt. Maar het betekent andersom ook dat niemand van het gezin een verblijfsvergunning krijgt als op een van de gezinsleden een zogenoemde contra-indicatie van toepassing is. De staatssecretaris had zich in de ene zaak op het standpunt gesteld dat de moeder haar werkelijke identiteit niet heeft kunnen aantonen en in de andere zaak dat de vader een gevaar voor de openbare orde is. Daarom had hij in beide gevallen aan niemand van het gezin een verblijfsvergunning verleend. In deze zaken heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak juridisch advies gevraagd aan staatsraad A-G Widdershoven over de contra‑indicaties in de Afsluitingsregeling en het evenredigheidsbeginsel. De advocaat-generaal bracht op 18 mei 2022 zijn conclusie uit (ECLI:NL:RVS:2022:1440).

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft deze conclusie gevolgd en geoordeeld dat de staatssecretaris in elk individueel geval steeds moet bezien of het evenredig is om een verblijfsvergunning te weigeren. Dit betekent dat de staatssecretaris soms moet afwijken van zijn beleid om het hele gezin een vergunning te weigeren bij een contra-indicatie. De Afsluitingsregeling biedt de staatssecretaris in het algemeen veel beleidsruimte. Toch moet de toetsing van zijn besluiten door de bestuursrechter indringender zijn als de staatssecretaris een kind het gedrag van een gezinslid verwijt, omdat in die gevallen mogelijk fundamentele rechten uit het EVRM en het Kinderrechtenverdrag worden geschonden. Uit deze uitspraken volgt dat de rechter voortaan strenger toetst of de staatssecretaris goed heeft beargumenteerd waarom kinderen niet in aanmerking komen voor het 'kinderpardon'.

In twee uitspraken van 30 november 2022 heeft de Afdeling zich gebogen over de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND uit 2021 (ECLI:NL:RVS:2022:3352 en ECLI:NL:RVS:2022:3353). Al jaren kampt de IND met een gebrek aan capaciteit om te beslissen op asielaanvragen, waardoor vaak niet tijdig wordt beslist. De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid moet eigenlijk als regel binnen zes maanden op een asielaanvraag beslissen. Deze termijn vloeit voort uit de Europese Procedurerichtlijn. In de Nederlandse wet is vastgelegd dat iemand bij de bestuursrechter beroep kan instellen tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit door de overheid. Als de overheid tijdens de behandeling van het beroep nog steeds geen besluit heeft genomen op een aanvraag, geeft de bestuursrechter aan de overheid de opdracht om alsnog een besluit te nemen. Daarbij legt hij ook een zogenoemde rechterlijke dwangsom op. Naast de rechterlijke dwangsom kent de Nederlandse wet ook de bestuurlijke dwangsom. Dat is een dwangsom die de overheid automatisch verschuldigd is als zij niet binnen de wettelijke termijn een besluit neemt. Voor de bestuurlijke dwangsom hoef je niet naar de bestuursrechter.

De Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND sloot sinds 11 juli 2021 zowel de rechterlijke als de bestuurlijke dwangsom uit in asielzaken. De Afdeling bestuursrechtspraak verklaarde in de ene uitspraak de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND onverbindend voor zover de mogelijkheid is uitgesloten om een rechterlijke dwangsom op te leggen in asielzaken (ECLI:NL:RVS:2022:3353). Dit is namelijk in strijd met het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Het is voor de rechtszekerheid en het vertrouwen in de overheid belangrijk dat de staatssecretaris op tijd beslist op asielaanvragen. Zo kan een vreemdeling die asiel krijgt, zo snel mogelijk starten met integreren en kan een vreemdeling die geen asiel krijgt, spoedig terugkeren naar zijn land van herkomst. Zonder de rechterlijke dwangsom heeft een vreemdeling geen effectief middel om de staatssecretaris ertoe te bewegen op tijd een besluit te nemen. De uitspraak heeft tot gevolg dat rechters in asielzaken weer bevoegd zijn om dwangsommen op te leggen als de besluitvorming bij de IND te lang duurt. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde in de andere uitspraak dat het afschaffen van de bestuurlijke dwangsom in asielzaken niet in strijd is met het Europese beginsel van effectieve rechtsbescherming (ECLI:NL:RVS:2022:3352). Anders dan bij de rechterlijke dwangsom is de overheid automatisch een bestuurlijke dwangsom verschuldigd. Dat betekent dat dit geen middel is voor een burger om de overheid ertoe te bewegen om tijdig een besluit te nemen. Ook oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat de asielprocedure niet vergelijkbaar is met andere Nederlandse procedures. De bestuurlijke dwangsom mocht daarom voor asielzaken wel worden afgeschaft.

Artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 biedt de Afdeling bestuursrechtspraak de mogelijkheid om te volstaan met het oordeel dat een hoger beroep ongegrond is zonder dat oordeel verder te motiveren. Als het hoger beroep wel (geheel of gedeeltelijk) slaagt, kan '91-2' dus niet worden toegepast en moet de Afdeling bestuursrechtspraak de uitspraak wel motiveren.

Vanaf 2020 werkt de Afdeling bestuursrechtspraak er in het zogenoemde '91-2-project' aan om vaker uit te leggen waarom dat zo is, ook als een hoger beroep ongegrond is. Zo probeert de Afdeling bestuursrechtspraak tegemoet te komen aan de wens van de rechtspraktijk om inzicht te krijgen in de redenen waarom een hoger beroep niet slaagt.

In 2022 is dit project na een pilot- en onderzoeksfase afgerond. In maart 2022 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak hierover een bijeenkomst gehouden met de advocatuur, de IND, de rechtbanken en de wetenschap. Voor de Afdeling bestuursrechtspraak vormde deze bijeenkomst het kantelpunt van pilot naar vaste werkwijze. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de uitkomsten van deze bijeenkomst benut om te kiezen met welke motiveringsvarianten in vreemdelingenzaken zij de rechtspraktijk tegemoet kan komen.

De zogenoemde 'omarmende 91-2' is zo’n nieuwe manier voor de Afdeling bestuursrechtspraak om meer inzicht te bieden in haar overwegingen om tot een oordeel te komen. Als de Afdeling bestuursrechtspraak het eens is met de overwegingen en de beslissing van de rechtbank, vermeldt zij dat regelmatig als toevoeging op de standaardzinnen voor de toepassing van artikel 91, tweede lid. Dat doet zij met de zin: "De rechtbank is namelijk terecht en op goede gronden tot haar oordeel gekomen. De Afdeling bestuursrechtspraak neemt de motivering onder [nummers van de overwegingen] van de uitspraak van de rechtbank over." Als de Afdeling bestuursrechtspraak dat doet, vraagt zij zo nodig de rechtbank om de 'omarmde' uitspraak ook te publiceren op www.rechtspraak.nl.

Een andere manier om de 'standaard 91-2'-uitspraak van meer context te voorzien is de toevoeging van een aantal standaardzinnen, bijvoorbeeld door te verwijzen naar eerdere uitspraken. Ook voegt de Afdeling bestuursrechtspraak regelmatig een paar op de zaak toegespitste zinnen toe aan de uitspraak om kort uit te leggen wat in de kern de reden is waarom een hoger beroep niet slaagt. Verder kiest de Afdeling bestuursrechtspraak bij ongegronde hoger beroepen er vaker voor om toch een uitgeschreven uitspraak te doen, ook als het in zo’n zaak vooral om de individuele rechtsbescherming gaat. Dat zijn vaak korte uitspraken, als tussenvariant tussen de toepassing van artikel 91, tweede lid, enerzijds en de uitvoerig gemotiveerde pilot- of overzichtsuitspraken anderzijds.

Met dit hele palet aan motiveringsvarianten streeft de Afdeling bestuursrechtspraak naar een nieuwe balans om daar waar dat kan zo veel mogelijk inzicht te bieden in de redenen om tot een bepaald oordeel te komen.