Richtingwijzers voor een slagvaardige overheid

De geschetste ontwikkelingen en de mede daaruit te destilleren rode draden in het vermogen van de overheid om te ‘leveren’, maken een heroverweging van de overheidsinzet voor de komende jaren noodzakelijk. Het zijn regering en Staten-Generaal die in gemeen overleg tot een scherpere focus kunnen komen op de inzet, de middelen en de keuzes van de overheid in de toekomst. Het is evident dat de slagvaardigheid van de overheid onder druk staat en dat burgers dit voelen. Dat ondermijnt hun vertrouwen in het functioneren van de democratische rechtsstaat. Herbezinning is dus nodig. De Raad van State reikt hiervoor in deze beschouwing enkele handvatten aan.

Reduceer verwachtingen

De staatsman Willem Drees sr. formuleerde al in de jaren vijftig van de vorige eeuw een belangrijke leidraad voor overheidshandelen: niet alles kan en zeker niet alles tegelijk. De overheid faalt als er geen keuzes worden gemaakt die leiden tot prioriteit van handelen en dus ook tot posterioriteit en tot besluiten om van overheidsinterventie af te zien. In die keuzes zal meer dan nu rekening moeten worden gehouden met wat uitvoerbaar is voor uitvoeringsdiensten en decentrale overheden en of burgers kunnen doen wat van hen in wetgeving wordt verondersteld. Bij scherpere keuzes wordt ook duidelijk hoe overheidshandelen zich verhoudt tot de eigen verantwoordelijkheid van maatschappelijke organisaties, private partijen en individuele burgers.

Prioriteren vraagt moed, van zowel volksvertegenwoordigers als bestuurders. Want het betekent dat ‘nee’ moet worden gezegd tegen maatschappelijke verlangens naar overheidsoptreden als dat niet kan worden waargemaakt of slechts tegen een te hoge prijs. Scherpe keuzes veronderstellen ook bestendigheid van beleid dat niet meewaait bij elke schommeling in het politiek-electorale landschap en is gericht op de lange termijn. Langere lijnen voorkomen steeds opnieuw gewekte verwachtingen en telkens incident-gedreven handelen. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties moeten hun eigen keuzes en investeringen op dat toekomstbeeld kunnen afstemmen.

Een slagvaardige overheid voorkomt overspannen verwachtingen. Dat is geen politiek-ideologische, maar een pragmatische inzet. De grenzen van wat de overheid vermag, worden steeds duidelijker zichtbaar. De beschikbaarheid van financiële middelen en van menskracht om goede intenties te realiseren, is beperkt. Meer beloven dan kan worden waargemaakt, erodeert het overheidsgezag. Elke maatschappelijke onvrede pogen te bestrijden of verzachten met tegemoetkomingen of compensaties, ook daar waar geen verplichting of verantwoordelijkheid bestaat, is een risicovolle koers die leidt tot meer verwachtingen, meer financiële aanspraken, mede op grond van precedentwerking, en meer uitvoeringsproblemen. Op de lange duur is dat onhoudbaar.

Bewaak samenhang in beleid, wetgeving en uitvoering

Beleid, wetgeving en uitvoering zijn verschillende grootheden die in nauwe relatie tot elkaar staan. Eerder is gewezen op de noodzaak van een cyclisch proces: aan de start van (het denken over) een beleidsinterventie moet duidelijk zijn wat het probleem is en of aan de oplossing daarvan door beleid of wetgeving kan worden bijgedragen.Lees meer over voetnoot 1 Als daarvoor wordt gekozen, moeten doelstellingen helder zijn en normen duidelijk geformuleerd. Belangrijke vragen aan het begin zijn of de regeling kan worden begrepen en uitgevoerd, of er in de uitvoering voldoende ruimte is om in concrete situaties nadere afwegingen te maken en wat de gevolgen zijn voor rechtsbescherming en rechtspraak.Lees meer over voetnoot 2 Het is van wezenlijk belang dat tijd wordt genomen voor deze vragen en analyses, want dat leidt uiteindelijk sneller tot een beter resultaat. Dit vergt ook behoud van kennis en expertise binnen de departementen.Lees meer over voetnoot 3

Niet alleen bij het opstellen van wetgeving en daarop gebaseerde regelingen moet aandacht zijn voor uitvoeringsvraagstukken, ook tijdens de parlementaire behandeling zullen uitvoeringsvragen nadrukkelijk onder ogen moeten worden gezien. Dat geldt niet alleen voor de beoordeling van regeringsvoorstellen, maar zeker ook bij initiatieven vanuit het parlement zelf. Het aantal moties en amendementen dat om interventie vraagt zonder uitvoeringsvragen daarbij te betrekken, is zorgelijk.

Na invoering van nieuwe regelgeving is permanente monitoring van de effecten noodzakelijk. Een invoeringstoets is daarvan een begin.Lees meer over voetnoot 4

Het is aan regering en parlement om de keuzes te maken. Zij moeten zich rekenschap geven van de inzichten uit de praktijk van wat mogelijk en haalbaar is. Uitvoering bepaalt niet die uiteindelijke keuzes, maar is wel een cruciale factor voor het realiseren van politiek-bestuurlijke wensen. Het betrekken van de uitvoering bij de totstandkoming van beleid en wetgeving mag dan ook geen punt op een afvinklijstje zijn, maar moet een betekenisvolle stap vormen in de afweging of legitieme politiek-maatschappelijke wensen ook daadwerkelijk kunnen worden gerealiseerd en op welke manier dat het beste kan.Lees meer over voetnoot 5

Rechters bepalen uiteindelijk of het overheidshandelen in overeenstemming is met het recht en slaan daarbij ook acht op de uitvoerbaarheid. Niemand is tot het onmogelijke gehouden.Lees meer over voetnoot 6 En als de rechter heeft geoordeeld dat de overheid in strijd met de wet of het recht heeft gehandeld, dan is het aan de overheid om daarvan te leren, fouten te herstellen en zo nodig en zo mogelijk beleid of regelgeving aan te passen. Het is aan de rechter om nog duidelijker dan voorheen de lessen van rechterlijke procedures terug te koppelen aan het bestuur en de wetgever. Dat is in 2022 ook meerdere keren gebeurd.Lees meer over voetnoot 7

Voor slagvaardig handelen is tijdige beschikbaarheid van kennis en expertise nodig, ook bij de overdracht van taken aan decentrale overheden. Vanzelfsprekend moeten er toereikende financiële middelen zijn om de taken naar behoren uit te voeren; hier is vaak onvoldoende aandacht voor, net als voor up to standard IT-systemen die de uitvoering moeten faciliteren. Misschien is het belangrijkste vraagstuk wel hoe een structureel betere arbeidsmarkt te bereiken is, waarin niet in de laatste plaats voldoende mensen beschikbaar zijn voor het verwezenlijken van de publieke taken. Dit is een politieke opdracht van de eerste orde.Lees meer over voetnoot 8

Richt wetgeving zo eenvoudig mogelijk in

Voorkomen moet worden dat wetten ‘dichtgeregeld’ worden en door een stapeling van beleidswensen en toevoegingen door amendering onleesbaar, onwerkbaar en onuitvoerbaar worden. Ook hier zijn scherpe keuzes nodig. De wetgever kan niet elke mogelijke situatie en individuele omstandigheid in algemene regels vangen en zal zich tot de hoofdlijnen en de belangrijkste normen moeten beperken. Lagere regelgeving kan verbijzonderen, maar ook daar bestaat het risico van een regelwoud waardoor de bomen niet meer te onderscheiden zijn. De wetgever kan niet alle toepassingsvragen vooraf in regelgeving vangen. Wet- en regelgeving moet uitvoeringsorganen en decentrale overheden in veel gevallen de ruimte bieden om afwegingen te maken in individuele gevallen, zonder de wil van de formele wetgever en de algemene rechtsbeginselen geweld aan te doen. Dit vraagt om een zorgvuldig debat over de wil van de formele wetgever, de taak en rol van de rechter bij de toetsing van het toepassen van formele wetten, en de betekenis van algemene rechtsbeginselen zoals het evenredigheidsbeginsel.Lees meer over voetnoot 9

Wetgeving is niet zomaar een instrument van beleid en niet alles kan in wetten worden geregeld. Wetten ordenen, normeren, verplichten en scheppen rechten en bevoegdheden. Zij vereisen een zorgvuldige behandeling en beoordeling. Dat is een kerntaak van regering en volksvertegenwoordiging in de democratische rechtsstaat. Alleen al om die reden, maar ook om wetgeving effectief en uitvoerbaar te houden, is rondom het sluiten van akkoorden een eigen afweging van het parlement nodig in plaats van een automatische vertaling van de uitkomst van uitonderhandelde compromissen in de ‘akkoordendemocratie’.

Stem nationale opgaven en decentrale slagkracht beter op elkaar af

Om verschillende grote opgaven daadwerkelijk aan te pakken, is intensieve samenwerking en een goed samenspel tussen het rijk en decentrale overheden onontbeerlijk. Deze opgaven vergen het maken van afwegingen, het bepalen van richting en in sommige gevallen duidelijke sturing op nationaal niveau. Regering en parlement zullen daarbij prioriteiten moeten stellen, gelet op de schaarste aan arbeidskrachten en aan middelen, die weliswaar nog omvangrijk lijken maar niet onuitputtelijk.

Nationaal beleid op terreinen als ruimte, klimaat, stikstof, woningbouw of asiel is echter geen solistische exercitie. Gemeenten, provincies en waterschappen zullen op onderdelen al in de voorbereidingsfase betrokken moeten zijn. Niet alleen voor de goede interbestuurlijke verhoudingen, maar ook gelet op uitvoeringsvragen die al in een vroeg stadium moeten worden geadresseerd en niet pas als de wet is gemaakt. Er moet worden voorkomen dat het beleid centraal wordt uitgedacht zonder voldoende rekenschap van de rol en positie van decentrale overheden. Juist daar waar de overheid het meest zichtbaar is, moeten eigen keuzes kunnen worden gemaakt die rekening houden met de specifieke, lokale omstandigheden. Uiteindelijk staan jongeren, woningzoekenden en asielzoekers bij de gemeente aan het ‘loket’. Dit betekent overigens niet dat regelingen nodeloos ingewikkeld moeten worden gemaakt om maar alle overheidslagen voldoende te ‘bedienen’.Lees meer over voetnoot 10

Afstemming en samenhang op rijksniveau is met name in het ruimtelijk domein van groot belang, omdat in de uitvoeringspraktijk op lokaal en regionaal niveau de verschillende opgaven bij elkaar komen en om integrale aanpak vragen. Op nationaal niveau moeten de verschillende opgaven niet verkokerd worden bezien. Waar nodig moet er krachtiger coördinatie en regie worden gevoerd, door de programmaministers gezamenlijk, de voor de bestuurlijke inrichting en verhoudingen verantwoordelijke minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties én de minister-president.Lees meer over voetnoot 11