Richtingwijzers voor een slagvaardige overheid

Beleid, wetgeving en uitvoering zijn verschillende grootheden die in nauwe relatie tot elkaar staan. Eerder is gewezen op de noodzaak van een cyclisch proces: aan de start van (het denken over) een beleidsinterventie moet duidelijk zijn wat het probleem is en of aan de oplossing daarvan door beleid of wetgeving kan worden bijgedragen.¹ Als daarvoor wordt gekozen, moeten doelstellingen helder zijn en normen duidelijk geformuleerd. Belangrijke vragen aan het begin zijn of de regeling kan worden begrepen en uitgevoerd, of er in de uitvoering voldoende ruimte is om in concrete situaties nadere afwegingen te maken en wat de gevolgen zijn voor rechtsbescherming en rechtspraak.² Het is van wezenlijk belang dat tijd wordt genomen voor deze vragen en analyses, want dat leidt uiteindelijk sneller tot een beter resultaat. Dit vergt ook behoud van kennis en expertise binnen de departementen.³

Niet alleen bij het opstellen van wetgeving en daarop gebaseerde regelingen moet aandacht zijn voor uitvoeringsvraagstukken, ook tijdens de parlementaire behandeling zullen uitvoeringsvragen nadrukkelijk onder ogen moeten worden gezien. Dat geldt niet alleen voor de beoordeling van regeringsvoorstellen, maar zeker ook bij initiatieven vanuit het parlement zelf. Het aantal moties en amendementen dat om interventie vraagt zonder uitvoeringsvragen daarbij te betrekken, is zorgelijk.

Na invoering van nieuwe regelgeving is permanente monitoring van de effecten noodzakelijk. Een invoeringstoets is daarvan een begin.⁴

Het is aan regering en parlement om de keuzes te maken. Zij moeten zich rekenschap geven van de inzichten uit de praktijk van wat mogelijk en haalbaar is. Uitvoering bepaalt niet die uiteindelijke keuzes, maar is wel een cruciale factor voor het realiseren van politiek-bestuurlijke wensen. Het betrekken van de uitvoering bij de totstandkoming van beleid en wetgeving mag dan ook geen punt op een afvinklijstje zijn, maar moet een betekenisvolle stap vormen in de afweging of legitieme politiek-maatschappelijke wensen ook daadwerkelijk kunnen worden gerealiseerd en op welke manier dat het beste kan.⁵

Rechters bepalen uiteindelijk of het overheidshandelen in overeenstemming is met het recht en slaan daarbij ook acht op de uitvoerbaarheid. Niemand is tot het onmogelijke gehouden.⁶ En als de rechter heeft geoordeeld dat de overheid in strijd met de wet of het recht heeft gehandeld, dan is het aan de overheid om daarvan te leren, fouten te herstellen en zo nodig en zo mogelijk beleid of regelgeving aan te passen. Het is aan de rechter om nog duidelijker dan voorheen de lessen van rechterlijke procedures terug te koppelen aan het bestuur en de wetgever. Dat is in 2022 ook meerdere keren gebeurd.⁷

Voor slagvaardig handelen is tijdige beschikbaarheid van kennis en expertise nodig, ook bij de overdracht van taken aan decentrale overheden. Vanzelfsprekend moeten er toereikende financiële middelen zijn om de taken naar behoren uit te voeren; hier is vaak onvoldoende aandacht voor, net als voor up to standard IT-systemen die de uitvoering moeten faciliteren. Misschien is het belangrijkste vraagstuk wel hoe een structureel betere arbeidsmarkt te bereiken is, waarin niet in de laatste plaats voldoende mensen beschikbaar zijn voor het verwezenlijken van de publieke taken. Dit is een politieke opdracht van de eerste orde.⁸

Om verschillende grote opgaven daadwerkelijk aan te pakken, is intensieve samenwerking en een goed samenspel tussen het rijk en decentrale overheden onontbeerlijk. Deze opgaven vergen het maken van afwegingen, het bepalen van richting en in sommige gevallen duidelijke sturing op nationaal niveau. Regering en parlement zullen daarbij prioriteiten moeten stellen, gelet op de schaarste aan arbeidskrachten en aan middelen, die weliswaar nog omvangrijk lijken maar niet onuitputtelijk.

Nationaal beleid op terreinen als ruimte, klimaat, stikstof, woningbouw of asiel is echter geen solistische exercitie. Gemeenten, provincies en waterschappen zullen op onderdelen al in de voorbereidingsfase betrokken moeten zijn. Niet alleen voor de goede interbestuurlijke verhoudingen, maar ook gelet op uitvoeringsvragen die al in een vroeg stadium moeten worden geadresseerd en niet pas als de wet is gemaakt. Er moet worden voorkomen dat het beleid centraal wordt uitgedacht zonder voldoende rekenschap van de rol en positie van decentrale overheden. Juist daar waar de overheid het meest zichtbaar is, moeten eigen keuzes kunnen worden gemaakt die rekening houden met de specifieke, lokale omstandigheden. Uiteindelijk staan jongeren, woningzoekenden en asielzoekers bij de gemeente aan het ‘loket’. Dit betekent overigens niet dat regelingen nodeloos ingewikkeld moeten worden gemaakt om maar alle overheidslagen voldoende te ‘bedienen’.¹⁰

Afstemming en samenhang op rijksniveau is met name in het ruimtelijk domein van groot belang, omdat in de uitvoeringspraktijk op lokaal en regionaal niveau de verschillende opgaven bij elkaar komen en om integrale aanpak vragen. Op nationaal niveau moeten de verschillende opgaven niet verkokerd worden bezien. Waar nodig moet er krachtiger coördinatie en regie worden gevoerd, door de programmaministers gezamenlijk, de voor de bestuurlijke inrichting en verhoudingen verantwoordelijke minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties én de minister-president.¹¹