Beoordelingskader

Onze maatschappij kan niet functioneren zonder afspraken of wetten. Over bijvoorbeeld klimaat, veiligheid, economie, onderwijs en de zorg. Omdat de maatschappij steeds verandert, moeten er nieuwe wetten en regels gemaakt worden en oude wetten en regels worden aangepast.

De regering doet daar voorstellen voor, maar ook Tweede Kamerleden kunnen met een voorstel komen. Het is de taak van de Afdeling advisering om daarover te adviseren. Hoe divers de onderwerpen ook zijn, de Afdeling advisering gebruikt bij de advisering over alle wetten en regels hetzelfde beoordelingskader. Dat is geen afvinklijstje, maar zorgt ervoor dat bij voorbereiding van adviezen altijd alle relevante vragen aan de orde komen.

Het beoordelingskader bestaat uit vier onderdelen:

• Een beleidsanalyse
• Een constitutionele en juridische analyse
• Een uitvoeringsanalyse
• Een analyse van de gevolgen voor de rechtspraktijk

De verschillende onderdelen hangen vaak met elkaar samen, maar komen niet altijd allemaal terecht in het uiteindelijke advies. De Afdeling advisering kan er ook voor kiezen om de nadruk te leggen op één opmerking of om zelfs helemaal geen inhoudelijke opmerkingen te maken. Dat hangt af van de aard en de inhoud van een voorstel.

De beleidsanalyse begint met een onderzoek naar wat er precies aan de hand is. Wat is het probleem, wat is de aanleiding en de achtergrond ervan? Daarna wordt gekeken naar de probleemaanpak. Kan het voorstel het probleem oplossen? Waarom is gekozen voor deze oplossing? En hoe doeltreffend is deze? Verder kijkt de Afdeling advisering wie bij het wetgevingsproces betrokken zijn. In hoeverre rekening is gehouden met hun voorstellen? En wordt de samenleving niet overspoeld met nieuwe regels? Ook is aandacht voor de financiële gevolgen van een voorstel, voor nu, maar ook voor later.

Verhouding tot hoger recht

Eerst wordt gekeken of het voorstel past binnen hogere regelgeving. Past het voorstel binnen de kaders van de Grondwet, het Statuut van het Koninkrijk en mensenrechtenverdragen? Omdat we deel uitmaken van de Europese Unie gelden op veel terreinen ook Europese regels, die voorrang hebben op nationale regels. De Afdeling advisering gaat na of die Europese regels nog ruimte laten om op nationaal niveau regels vast te stellen en zo ja, of nationale regels ook met de Europese verdragen overeenstemmen. Verder heeft Nederland op veel terreinen internationale verdragen gesloten. Bijvoorbeeld op het gebied van het belastingrecht. Het voorstel wordt ook langs de lat van die verdragen gelegd.

Juridische systematiek

Daarna wordt gekeken of de aanpak van het probleem juridisch goed geregeld is in het voorstel. Zijn de bevoegdheden voor bijvoorbeeld ministers, provincies en gemeenten goed geregeld? Kunnen zij van het voorstel afwijken om mogelijk ongewenste gevolgen tegen te gaan? Verder wordt nagegaan hoe de handhaving, het toezicht en de rechtsbescherming is geregeld en of er regels nodig zijn om voor een goede overgang van oude naar nieuwe regels te zorgen.

Met deze analyse gaat de Afdeling advisering na of burgers en bedrijven met de regels uit de voeten kunnen (‘doenvermogen’). Wat zijn de gevolgen van onoplettendheid en kleine fouten? Is herstel mogelijk? Is de techniek voldoende gebruiksvriendelijk?

Naast het doenvermogen wordt ook gekeken naar de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van de regels. Zijn de regels voor andere overheden, toezichthouders, (private) uitvoeringsorganisaties voldoende duidelijk, uitvoerbaar en handhaafbaar? Hebben zij voldoende mensen en middelen? En hebben zij alle (ICT‑)systemen die voor een goede uitvoering nodig zijn?

Niet alleen uitvoeringsorganisaties moeten met de regels uit de voeten kunnen. Dat geldt ook voor de rechter. Die beoordeelt dagelijks de rechtmatigheid van een regel, maar ook hoe die in een concreet geval is toegepast. Daarom is van belang dat de rechtspraak, maar ook de politie, het Openbaar Ministerie en de advocatuur met de normen uit wet- en regelgeving kunnen werken. Wat zijn de praktische gevolgen van het voorstel? Is een toename van rechterlijke procedures te verwachten? En heeft de rechtspraak voldoende mensen en financiële middelen om een soepele inwerkintreding van de wet te kunnen verzekeren?