Ontwikkelingen in de Omgevingskamer

Een belangrijke uitspraak met grote maatschappelijke gevolgen ging nu eens niet over stikstof als gevolg van een veehouderij, maar over stikstof als gevolg van bouwactiviteiten: de zogenoemde Porthoszaak over de bouwvrijstelling.

Porthos

Deze zaak ging over de vraag of de zogenoemde bouwvrijstelling, die per 1 juli 2021 in de Wet natuurbescherming was opgenomen, in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn. De bedoeling van de bouwvrijstelling was dat bij de vergunningverlening voor een bouwproject geen rekening hoefde te worden gehouden met de stikstofuitstoot van bouwactiviteiten op Natura 2000-gebieden. Het werd hierdoor eenvoudiger om vergunningen te verlenen voor bouw- en infrastructurele projecten. In de uitspraak van 2 november 2022 kon de Afdeling bestuursrechtspraak niet anders dan constateren dat de bouwvrijstelling strijdig is met de Europese natuurwetgeving en daarom niet gebruikt mag worden bij bouwprojecten. Ook de wetgever moet zich houden aan de Europese wetgeving. Gevolg hiervan is dat, net als vóór juli 2021, voor elk individueel bouwproject onderzocht moet worden wat de mogelijke gevolgen van stikstofuitstoot zijn voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden (ECLI:NL:RVS:2022:3159).

Behalve in de Porthoszaak, werden in 2022 nog een paar uitspraken gedaan die voor de stikstofdiscussie van groot belang zijn. Deze zaken hadden wel betrekking op veehouderijen.

Emissiearme stalsystemen en de beoordeling van de stikstofgevolgen van het beweiden

In een reeks zaken over natuurvergunningen verleend door gedeputeerde staten van de provincie Utrecht zijn voor de rechtspraktijk belangrijke uitspraken gedaan. Het gaat om zaken die gezamenlijk op een rechtszitting zijn behandeld op 14 juni 2022. De uitspraken zijn vervolgens gedaan op 7 september (emissiearme stallen) en op 12 oktober 2022 (weiden van vee) (ECLI:NL:RVS:2022:2557, ECLI:NL:RVS:2022:2624, ECLI:NL:RVS:2022:2874, ECLI:NL:RVS:2022:2930, ECLI:NL:RVS:2022:2932, ECLI:NL:RVS:2022:2933 en ECLI:NL:RVS:2022:2940).

In sommige van deze zaken was door een milieuorganisatie aangevoerd dat bij de beoordeling van de stikstofgevolgen van de veehouderijen ten onrechte was uitgegaan van een lage emissie, omdat sprake zou zijn van emissiearme stallen. De Afdeling bestuursrechtspraak kwam tot de conclusie dat verschillende onderzoeken inderdaad concrete aanknopingspunten bevatten dat de emissiefactoren voor emissiearme stallen in de melkveehouderij de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. Het voorzorgbeginsel dat aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn ten grondslag ligt en de strikte uitleg die het Hof van Justitie in Luxemburg daaraan geeft, brengen mee dat deze emissiefactoren niet meer gebruikt mogen worden bij de vergunningverlening.

In andere zaken was aan de orde hoe de stikstofgevolgen van het beweiden van melkvee moet worden beoordeeld. Voor het houden van melkvee in stallen die ook in de wei staan is één natuurvergunning nodig. Voorwaarde voor de verlening van zo’n vergunning is dat de stikstofuitstoot van de koeien in de stal én van de koeien in de wei samen geen negatieve gevolgen heeft voor beschermde natuur. In deze uitspraken is aangegeven dat bij de beoordeling van de gevolgen van beweiden ook gekeken mag worden naar de gevolgen van het bemesten van gronden. Een toename van de stikstofuitstoot van koeien in de wei mag worden weggestreept tegen een afname van stikstofuitstoot doordat er minder stalmest wordt uitgereden. Dat heet intern salderen. In de uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak uiteengezet onder welke voorwaarden provincies kunnen bepalen of de gevolgen van beweiden weggestreept kunnen worden tegen de gevolgen van bemesten. Daarvoor is van belang of de gronden vroeger bemest mochten worden (de referentiesituatie). Om dat vast te stellen, is het bestemmingsplan bepalend. Als de gronden waarop de koeien worden beweid een bestemming hadden als landbouwgrond, dan kan ervan uit worden gegaan dat deze gronden ook bemest werden. Daarnaast is van belang dat latere bestemmingsplannen geen beperkingen stellen aan het bemesten. Ten slotte moet rekening worden gehouden met de algemene beperkingen die sinds 2006 gelden door mestregelgeving.

In 2022 zijn weer veel uitspraken gedaan over plannen en vergunningen voor woningbouwprojecten. De ruimte voor woningbouw is schaars, zodat bouwprojecten al snel de belangen raken van direct omwonenden. In veel van de zaken kon, soms na een reparatie van het besluit, worden vastgesteld dat het besluit de rechterlijke toets kon doorstaan, zodat het bouwproject kon doorgaan. Dat was niet het geval bij de studentenwoningen die gepland waren in het zogenoemde beperkingengebied van de luchthaven Schiphol.

De gemeenteraad van Amstelveen had een bestemmingsplan vastgesteld op grond waarvan ongeveer 2.500 studentenwoningen en 1.600 kamers voor extended stay mogelijk werden gemaakt op een voormalige kantorenlocatie. De locatie ligt in een zogenoemd beperkingengebied van Schiphol. Op grond van de Luchtvaartwet en het Luchthavenindelingsbesluit voor Schiphol zijn in een beperkingengebied uit het oogpunt van geluidbelasting geen geluidgevoelige gebouwen toegestaan, behalve in een aantal uitzonderingsgevallen. De minister van Infrastructuur en Waterstaat weigerde de verklaring van geen bezwaar af te geven die voor het bestemmingsplan nodig was en kwam in beroep tegen het bestemmingsplan. Volgens de minister waren de uitzonderingsgevallen niet van toepassing. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt in een uitspraak van 18 mei 2022 dat het bestemmingsplan in strijd is met het Luchthavenindelingsbesluit voor Schiphol (ECLI:NL:RVS:2022:1434).

Er zijn in 2022 ook twee uitspraken gedaan die van belang zijn voor de beoordeling van de uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen. Dat is ten eerste de uitspraak in vervolg op het arrest van de Hoge Raad in de zaak Didam en ten tweede de uitspraak over Feyenoord City.

Gevolgen HR-arrest Didam voor besluiten tot vaststellen van een bestemmingsplan

In het arrest van 26 november 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1778) heeft de Hoge Raad overwogen dat uit het gelijkheidsbeginsel voortvloeit dat: "een overheidslichaam dat het voornemen heeft een aan hem toebehorende onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn." In een zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 13 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1992) werd aangevoerd dat een bestemmingsplan niet uitvoerbaar was, omdat daarin was voorzien in woningbouw op voormalige gemeentegronden die de gemeente via een grondruil aan een ontwikkelaar heeft verkocht, zonder dat aan de vereisten van het arrest Didam waren voldaan. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat, daargelaten of zonder meer kan worden geconcludeerd dat niet aan vereisten uit dit arrest is voldaan, dit niet op voorhand betekent dat het plan als zodanig niet uitvoerbaar is. Een bestemmingsplan regelt immers niet door welke gegadigde het moet worden uitgevoerd.

Feyenoord City

Het bestemmingsplan 'Feyenoord City' is in een uitspraak van 26 oktober 2022 vernietigd, omdat het plan niet uitvoerbaar is (ECLI:NL:RVS:2022:3090). Op het moment van de vaststelling van het plan bestond naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak onvoldoende zekerheid over het commitment van de enige voetbalclub die als beoogde (hoofd)gebruiker van het stadion werd aangemerkt: de BVO Feyenoord. Juist vanwege deze exclusieve positie van BVO Feyenoord als de enig mogelijke gebruiker van het stadion had naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak "buiten twijfel" moeten staan dat BVO Feyenoord ook daadwerkelijk gebruik zou gaan maken van het nieuwe stadion. Omdat het nieuwe voetbalstadion een wezenlijk onderdeel was van het bestemmingsplan als 'aanjager' voor de (her)ontwikkeling van dit deel van Rotterdam-Zuid, en nu BVO Feyenoord de enige mogelijke gebruiker van het stadion is, zijn in dit geval specifieke eisen gesteld aan de onderbouwing van de uitvoerbaarheid.