Thom de Graaf

Het jaar 2022 betekende voor de Raad van State het einde van corona, werken aan een meer betrokken rechtspraak, een frisser toetsingskader voor wetgeving en het sneller openbaar maken van wetgevingsadviezen. En ook een duidelijke boodschap: als de overheid te veel wil en daardoor verwachtingen creëert die ze niet kan waarmaken, dan ondermijnt dat het vertrouwen van burgers in de rechtsstaat. Vice-president Thom de Graaf: "De overheid moet keuzes maken en dan zorgen dat die kunnen worden uitgevoerd."

Op het jaar 2022 wordt met gemengde gevoelens teruggekeken. De Russische agressieoorlog leidt tot een ongekende energiecrisis. De asielproblematiek loopt tegen grenzen aan. Landbouw, stikstof en woningnood vragen het uiterste van de inrichting van het ruimtelijk domein. De gevolgen van de pandemie, de aardbevingen in Groningen en de kinderopvangtoeslagaffaire eisen nog alle aandacht van de overheid. Dat alles komt boven op haar reguliere taken. En dat terwijl de publieke sector – net als elders – kampt met een tekort aan personeel.

Thom de Graaf: "We zien dat uitvoeringsorganisaties soms behoorlijke moeite hebben hun diensten te leveren op het niveau dat nodig is. Bovendien komt de politiek niet altijd tot heldere en krachtige besluitvorming, ook door de enorme fragmentarisering. Overheidsbeslissingen komen terecht in heel complexe wetgeving. Voor burgers is dat steeds moeilijker te volgen en voor uitvoeringsorganisaties en gemeenten is dat steeds moeilijker uit te voeren. Ook zie je bij diverse dossiers, zoals stikstof, asiel en jeugdzorg dat de verantwoordelijkheden over meerdere overheden zijn verdeeld en dat de samenwerking schuurt. Tel daarbij op de schaarste aan menskracht en dan wordt duidelijk dat de overheid regelmatig onderpresteert."

Dat de overheid niet alle verwachtingen weet waar te maken, komt ook door te complexe wetgeving, iets waarop de Raad van State al vaker heeft gewezen. De neiging bestaat om elk individueel geval in wetten en regels onder te brengen, want voor elke denkbare situatie wordt tijdens de behandeling van wetgeving aandacht gevraagd. Dat leidt tot uitvoeringsproblemen: veel regels zijn ingewikkeld om toe te passen, wat problematischer wordt naarmate uitvoeringsorganisaties de mensen er niet voor hebben.

Deze problemen met wetgeving en uitvoering zetten een rem op de slagkracht die van de overheid mag worden verwacht. En dat ondermijnt op den duur, aldus De Graaf, de rechtsstaat. "De rechtsstaat bestaat niet alleen uit een aantal basisprincipes: machtenscheiding en evenwicht tussen de staatsorganen, onafhankelijke rechtspraak, eerbiediging van grondrechten, gelijkheid voor de wet. De rechtsstaat staat en valt ook met de vraag of burgers daarin geloven. Voor vertrouwen in de rechtsstaat is het nodig dat de overheid, die soms veel van burgers vraagt, zélf kan leveren wat ze belooft. Gebeurt dat onvoldoende, en dat is nu soms het geval, dan schaadt dat het vertrouwen van burgers. De overheid moet zich niet alleen afvragen of zij beter kan leveren maar ook of zij niet te hoge verwachtingen heeft gewekt. Dat is ook een opdracht van de politiek."

De coronapandemie heeft geleid tot verdergaande polarisatie in de samenleving en tot wantrouwen in de overheid bij een deel van de bevolking. Hopelijk kan dat worden gekeerd nu de samenleving in 2022 weer is 'opengegaan'. Voor De Graaf was 2022 ook het jaar van hernieuwde drukte en levendigheid in het gebouw van de Raad van State: "Zoals we dat gewend waren in de periode vóór corona. Alle collega’s hebben in 2022 gelukkig hun draai weer gevonden in het werk, met daarbij een goede balans tussen werken op kantoor en thuis. Ik zie dat dit goed werkt."

Dat is misschien één van de pluspunten van corona geweest: er is geëxperimenteerd met hybride werken, en met resultaat. Zittingen van de Afdeling bestuursrechtspraak zijn zoveel mogelijk fysiek in het gebouw aan de Kneuterdijk, maar de mogelijkheid om dat ook in hybride vorm te doen met een videoverbinding blijft bestaan. "Dat biedt in bepaalde gevallen een aanvulling, net zoals livestreams van grote, publicitaire rechtszittingen. Die moesten we in coronatijd noodgedwongen zo aanbieden. Nu hebben we ze als instrument gewoon in ons arsenaal."

Zo’n verandering trad ook op bij de Afdeling advisering. De wekelijkse vergaderingen op woensdagmiddag waren het laatste coronajaar wel al fysiek, maar op grote afstand van elkaar in een zaal die daarvoor eigenlijk niet zo geschikt was. De Graaf, tevens voorzitter van de Afdeling advisering: "Nu kunnen we gelukkig weer gewoon vergaderen in een omgeving die de kwaliteit van het overleg stimuleert. Dat geldt ook voor de voorbereidende overleggen in de secties en de bijzondere commissies van de Afdeling advisering. Nieuw is dat soms via het scherm kan worden deelgenomen door collega’s die niet op de Raad aanwezig kunnen zijn."

Het jaar 2022 bracht voor de wetgevingsadvisering ook een andere vernieuwing. De Afdeling advisering is een nieuw kader gaan toepassen bij haar toetsing van wetten en algemene maatregelen van bestuur. Dit beoordelingskader vervangt het eerdere toetsingskader en bestaat uit vier onderdelen. De Afdeling advisering onderzoekt of een wetsvoorstel in overeenstemming is met de Grondwet, internationaal en Unierecht en algemene rechtsbeginselen. Naast deze constitutionele en juridische toets wordt in een beleidsanalyse gekeken of de voorgestelde aanpak het probleem kan oplossen en doeltreffend is. Ook beoordeelt de Afdeling advisering of het voorstel goed kan worden uitgevoerd en wat de gevolgen zijn voor de rechtspraktijk. Dit nieuwe beoordelingskader is niet totaal anders dan het eerdere toetsingskader maar is wel vernieuwd en uitgebreid. "Frisser gemaakt", vindt De Graaf. "Nog steeds wijzen we op noodzaak, consistentie, helderheid en eenvoud van voorgestelde wetgeving. De nadruk ligt nu wat meer op het 'doenvermogen' van burgers en of de rechter met de normen uit de wet- en regelgeving kan werken."

Het aangepaste beoordelingskader is opgesteld na veel gesprekken met onder andere medewerkers van departementen en parlement. "Het is dus niet alleen voor ons als wetgevingsadviseur relevant. Ook wetgevingsjuristen van de ministeries kennen het beoordelingskader. Wij denken dat het helpt in het maken van de regels. Maar het is ook dienstbaar voor de beoordeling van voorstellen in de Tweede en Eerste Kamer. Het is een van de instrumenten van de Afdeling advisering om in dialoog te gaan met de wetgever, om zo bij te dragen aan de kwaliteit van wetgeving. Want dat is onze kerntaak. Vanzelfsprekend hebben wij dit beoordelingskader op onze website gepubliceerd en aan iedereen toegestuurd. Adviseren doen we transparant."

Die transparantie volgt ook uit de Wet open overheid. Die wet trad op 1 mei 2022 in werking en vervangt daarmee de Wet openbaarheid van bestuur. De Wet open overheid schrijft voor dat de Afdeling advisering haar eigen adviezen openbaar maakt binnen twee weken nadat deze zijn vastgesteld. Vanaf mei 2022 publiceert de Raad van State dan ook op maandagochtend om 10.00 uur alle adviezen op zijn website die de Afdeling advisering de week ervoor heeft vastgesteld. De Graaf: "Dit nieuwe publicatiebeleid betekent dat een vastgesteld advies openbaar wordt nog voordat de regering hierop inhoudelijk heeft gereageerd en voordat het wetsvoorstel is ingediend bij de Tweede Kamer. Ook adviezen over initiatiefvoorstellen uit de Tweede Kamer gaan direct online in plaats dat ze eerst door de betrokken Kamerleden worden bestudeerd."

Dat klinkt wellicht niet zo heel spannend maar het is wel een grote verandering, zegt De Graaf. Onder de Wet openbaarheid van bestuur hadden de minister en bij initiatiefwetsvoorstellen de Kamerleden de regie. Zij bepaalden het moment waarop de adviezen openbaar werden. Het kon dus gebeuren dat een advies pas maanden na vaststelling werd gepubliceerd of helemaal niet meer, als het wetsvoorstel niet meer werd doorgezet. "Nu we snel zelf openbaar maken, zorgt dit voor een totaal andere dynamiek. Onze adviezen worden direct onderdeel van het publieke en politieke debat. De media zitten er bovenop."

Een logische ontwikkeling, zegt De Graaf, maar hij plaatst er wel een kanttekening bij. "Voorheen kon een minister bij een kritisch advies zijn of haar wetsvoorstel nog in betrekkelijke rust aanpassen voordat het naar de Tweede Kamer ging. Nu moet de minister dat doen terwijl iedereen er al een mening over ventileert. Dat zal wellicht niet in alle gevallen de kwaliteit van het wetgevingsproces ten goede komen. Ik hoop dat regering en parlement goed weten om te gaan met deze nieuwe volgorde. Wij willen voorkomen dat de Raad van State in de hitte van het politieke debat wordt getrokken. Dat is niet onze rol en plaats."

2022 was nog maar een paar weken oud of er treedt een nieuw kabinet aan, Rutte IV. De Graaf noemt dat 'altijd weer een bijzondere gebeurtenis' – ook voor de Afdeling advisering. "Het nieuwe regeerakkoord geeft een goede indicatie van wat wij als adviseur aan wetsvoorstellen kunnen verwachten en van het beleid dat voor de nieuwe ploeg prioriteit heeft. Daar kunnen wij ons dan op voorbereiden."

Over het regeerakkoord zelf adviseert de Afdeling advisering niet, dat doet zij alleen over de concrete voorstellen die daaruit voortkomen. "Dat zou voor de toekomst best een interessant idee zijn", reageert De Graaf. Tijdens de formatieperiode (najaar 2021) ging hij samen met de Nationale ombudsman en de president van de Algemene Rekenkamer langs bij de vier onderhandelende fractievoorzitters. Daar wezen de drie nogmaals op het grote belang van eenvoudige wetgeving, het vroeg betrekken van uitvoeringsorganisaties in het wetgevingsproces en de taak van de Tweede Kamer als medewetgever. "We zouden dan achteraf kunnen toetsen of dat zijn beslag heeft gekregen in het regeerakkoord, maar ook of er geen voornemens zijn geformuleerd die leiden tot te gecompliceerde of onuitvoerbare regelgeving."

Dat uitvoeringsorganisaties en decentrale overheden bij de voorbereiding van wetgeving tijdig worden betrokken, is hard nodig om de slagvaardigheid van de overheid op peil te houden. Te vaak wordt wetgeving gemaakt aan de hand van vastgesteld beleid, constateert De Graaf, en pas na het wetsvoorstel wordt gekeken of uitvoeringsorganisaties of gemeenten er ook iets van vinden. "Het frame van de wet is dan al gemaakt en dan is het heel moeilijk om terug te gaan naar de tekentafel. De Raad van State heeft het vaker gezegd: het succes van wetgeving – en daarmee het vertrouwen in de rechtsstaat – is afhankelijk van de kwaliteit van de uitvoering ervan. Daarom zouden uitvoeringsorganen al bij het begin van een wetgevingsproces aan tafel moeten zitten."

Direct bij de start van het nieuwe kabinet heeft de Afdeling advisering de minister van Financiën een brief gestuurd en haar geadviseerd om duidelijke begrotingsankers vast te stellen, om de begrotingsdiscipline te bevorderen en om het parlement actief te betrekken bij de besluitvorming om zijn budgetrecht uit te voeren. "We deden dat vanuit onze rol als onafhankelijke begrotingstoezichthouder, want dat zijn we ook. Omdat we ook toetser van het klimaatbeleid van de regering zijn, hebben we met de nieuwe minister voor Klimaat en Energie gesproken over de vormgeving van de taak als klimaattoezichthouder."

Maar de Afdeling advisering is niet alleen wetgevingsadviseur van de regering, zij is dat ook van het parlement. Daarom benadrukt De Graaf dat de Afdeling advisering er ook is voor de Eerste en Tweede Kamer. "We verzorgen niet alleen zogenoemde voorlichtingen over allerlei onderwerpen waar beide Kamers om kunnen vragen. We geven ook met enige regelmaat technische briefings aan Kamercommissies waarbij we vragen van Kamerleden over onze adviezen beantwoorden of een toelichting geven over specifieke adviesopmerkingen. We doen dat vaker dan vroeger. We merken dat daar steeds meer behoefte aan is en we doen dat graag."