Wet verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen.

Bij Kabinetsmissive van 15 maart 2021, no.2021000463, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Jeugdwet en enige andere wetten teneinde te bevorderen dat jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering steeds voldoende beschikbaar zijn (Wet verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe in de Jeugdwet te regelen dat gemeenten gezamenlijk in een verplichte gemeenschappelijke regeling, nader aan te wijzen vormen van jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering inkopen. Doel daarvan is dat deze vormen van zorg altijd in voldoende mate beschikbaar zijn. Daarnaast voorziet het voorstel in eisen inzake de bestuursstructuur en de financiële verantwoording die worden gesteld aan aanbieders van jeugdhulp die niet vallen onder de wet toezicht zorgaanbieders (Wtza).

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het doel van het wetsvoorstel om de beschikbaarheid van bepaalde vormen van jeugdhulp, kinderbescherming en jeugdreclassering te verzekeren en om de huidige administratieve lasten voor jeugdhulpaanbieders te verlichten. Zij adviseert evenwel het wetsvoorstel te heroverwegen.

Het voorstel voorziet in een nieuwe structuurwijziging van het stelsel voor de jeugdhulp maar laat de onderliggende fundamentele vragen over de inrichting van dat stelsel onbeantwoord. De vraag welk niveau van jeugdhulp collectief gefinancierd moet worden en welk bedrag daarmee gemoeid zal zijn, zal invloed hebben op de vraag op welke schaal die hulp het beste kan worden georganiseerd, welke bestuurslaag verantwoordelijk moet worden voor de sturing op het gebied van de toegang, de kwaliteit en de doelmatigheid van de jeugdhulp en hoe de beschikbaarheid en de continuïteit daarvan het beste kan worden gewaarborgd.

Indien deze kernvragen onvoldoende in ogenschouw worden genomen, mag, mede tegen de achtergrond van de vele structuurwijzigingen die in de afgelopen decennia hebben plaatsgehad op dit terrein, van een nieuwe structuurwijziging geen soelaas worden verwacht. Omdat het voorstel geen antwoord geeft op de kern van de onderliggende problematiek, is het zeer de vraag of dit voorstel voldoende tegemoet komt aan de vele problemen in de jeugdhulp. De Afdeling acht pas op de plaats nodig.

Daarnaast roepen de voorgestelde verplichting tot steeds voldoende beschikbare jeugdhulp en tot regionale samenwerking op zichzelf beschouwd ook vragen op. Zo is de aard en de omvang van de beschikbaarheidsverplichting onduidelijk. Het voorstel biedt gemeenten daardoor onvoldoende handvatten om te bepalen wat nodig is om te voldoen aan de voorgestelde beschikbaarheidsverplichting. Ook leidt het voorstel naar verwachting tot meerkosten die niet in kaart zijn gebracht. De Afdeling wijst op alternatieven.

Daar komt bij dat met het wetsvoorstel de bestaande problematiek verder wordt belast met complexe (inter)bestuurlijke vraagstukken inzake regiovorming, terwijl de onderliggende problemen er niet mee worden weggenomen. Indien er aanleiding zou zijn om samenwerking tussen gemeenten verplicht te stellen, bevat de bestaande wet daarvoor reeds instrumenten. Die instrumenten zijn tot nu toe niet gebruikt. Verder heeft de Afdeling opmerkingen over de wijze waarop de verplichte regionale samenwerking in het voorstel is vormgegeven.

Tot slot heeft de Afdeling opmerkingen bij de proportionaliteit van de eisen voor jeugdhulpaanbieders inzake de bestuursstructuur en de financiële verantwoording.

1. Inleiding

Tot 2015 waren de verantwoordelijkheden voor de jeugdhulp versnipperd. Een deel van de jeugdhulp was belegd bij provincies. Ook gemeenten hadden een belangrijke rol. De decentralisatie van de jeugdzorg die met de Jeugdwet per 2015 is doorgevoerd, was ingegeven door de gedachte dat de gemeente het beste in staat is om op lokaal niveau maatwerk te leveren en daarbij domeinoverstijgend te opereren.

Met de Jeugdwet is ook de verantwoordelijkheid voor bovengemeentelijke (specialistische) jeugdhulpvoorzieningen, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering bij gemeenten belegd. Belangrijke overweging daarbij was de wens versnippering van verantwoordelijkheden te verminderen, en medicalisering en afwentelgedrag van gemeenten tegen te gaan. Gehoopt werd dat via samenwerking (ondersteund vanuit de VNG) de inkoop efficiënt zou verlopen en de continuïteit van het zorgaanbod (en daarmee samenhangend: van de instellingen) verzekerd zou zijn.

Volgens de toelichting is de beoogde samenwerking tussen gemeenten onvoldoende tot stand gekomen. De beschikbaarheid en continuïteit van het aanbod komt in gevaar. Bovendien hebben jeugdhulpaanbieders te maken met veel contractpartijen, nu zij met afzonderlijke gemeenten moeten onderhandelen en aan verschillende gemeenten op verschillende wijzen moeten rapporteren. Dit leidt tot hoge (administratieve) lasten. Het gaat in dit verband in het bijzonder om de problematiek bij de (inkoop van) gespecialiseerde jeugdhulp, aldus de toelichting. (zie noot 1)

Het wetsvoorstel strekt ertoe dat gemeenten niet langer vrijblijvend samenwerken, maar dat die samenwerking verplicht wordt met als doel te bewerkstelligen dat nader aan te wijzen vormen van jeugdhulp en in ieder geval de kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering steeds voldoende beschikbaar zijn. Ook zou dit de administratieve lasten voor de instellingen moeten verminderen. De verplichte samenwerking geschiedt door een bij regeling van de Minister van VWS (in overeenstemming met de Minister van BZK) nader te bepalen regio-indeling. In elke regio (Jeugdregio geheten) moet een gemeenschappelijke regeling in de vorm van een openbaar lichaam worden opgericht.

Dat openbare lichaam heeft als taak de regionale inkoop van nader aan te wijzen vormen van jeugdhulp en in ieder geval de kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering te verrichten. Wat betreft de inkoop en uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering geldt dat er bovendien bovenregionaal moet worden afgestemd, aldus de toelichting, aangezien er minder gecertificeerde instellingen dan jeugdzorgregio's zijn. (zie noot 2) Verder kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (amvb) worden bepaald welke andere vormen van regionaal georganiseerde jeugdhulp bovenregionaal moeten worden afgestemd. (zie noot 3)

Een tweede onderdeel van het voorstel betreft aanscherping van de eisen aan de bestuursstructuur en de financiële bedrijfsvoering van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen. Dit aspect van het wetsvoorstel wordt in punt 6 nader besproken.

2. Context: voldragen beleidsanalyse ontbreekt: pas op de plaats

Het wetsvoorstel moet worden bezien tegen de achtergrond van een bredere discussie over verschillende fundamentele vragen over de inrichting van het stelsel voor de jeugdzorg. De structuurwijziging die in 2015 met de invoering van de Jeugdwet is doorgevoerd stond niet op zichzelf, maar vormde een reactie op al veel langer spelende problemen en eerdere structuurwijzigingen in de jeugdzorg en jeugdhulp.

De onderliggende vragen zijn niet nieuw. De laatstgekozen oplossing, die van decentralisatie naar gemeenten, lijkt, net als de eerdere structuurwijzigingen, vooralsnog niet de resultaten op te leveren waarop werd gehoopt. Naar aanleiding van gesignaleerde problemen zijn verschillende initiatieven ondernomen. Eind mei 2019 heeft het kabinet afspraken gemaakt met de VNG over het jeugdzorgbudget van gemeenten. Een van de afspraken was om in 2020 onderzoek te doen naar de structureel benodigde middelen bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet door gemeenten. (zie noot 4) Er is afgesproken dat deze resultaten dienden als inbreng voor de kabinetsformatie. Uit dit onderzoek ‘Stelsel in groei’ (zie noot 5), blijkt dat in 2019 gemeenten € 1,6 tot € 1,8 miljard meer hebben moeten uitgeven dan het budget dat bij de decentralisatie destijds is overgeheveld naar het gemeentefonds.

Het kabinet concludeerde dat deze ontwikkeling van uitgaven niet houdbaar is en achtte het noodzakelijk om de effectiviteit en de beheersbaarheid te vergroten, zowel door aanpassingen aan het stelsel als door effectievere sturing. Het kabinet heeft daartoe de Stuurgroep maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet ingesteld en tijdelijk extra middelen toegekend. (zie noot 6) De conclusies van deze stuurgroep zijn onlangs aan de Tweede Kamer gezonden. (zie noot 7)

In het rapport van de Stuurgroep wordt ingegaan op vraagstukken die al langere tijd spelen binnen de jeugdhulp en die met recente stelselwijzigingen nog niet zijn opgelost. Belangrijkste conclusies van dit rapport zijn dat gemeenten structureel een groot tekort hebben vanwege te hoge kosten aan jeugdhulp en dat er geen gedeeld beeld bestaat over de wenselijke afbakening van de reikwijdte van de Jeugdwet en de rol van de gemeenten daarbij. Bovendien concludeert het rapport dat de mogelijkheden van gemeenten tot sturing op het gebied van toegang, kwaliteit en doelmatigheid van de jeugdhulp, beperkt zijn. Het rapport adviseert fundamentele keuzes te maken ten aanzien van het doel van de Jeugdwet en het daarbij behorende voorzieningenniveau, alsmede ten aanzien van de rol van gemeenten.

Het rapport stelt daarbij de vraag aan de orde in hoeverre gemeenten daadwerkelijk in staat zijn door lokaal maatwerk een beroep op duurdere gespecialiseerde jeugdhulp te voorkomen. (zie noot 8) Daarbij speelt ook een rol dat in veel gevallen gespecialiseerde jeugdhulp moet worden aangeboden op grond van beslissingen van rechterlijke instanties of (huis)artsen, en gemeenten in die gevallen dus geen invloed hebben op de instroom in de gespecialiseerde jeugdhulp. Mede in verband daarmee is ten aanzien van de gespecialiseerde jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering in het rapport de vraag gesteld of de gemeente wel het juiste niveau is voor de uitvoering van die vormen van jeugdhulp. Gesuggereerd wordt dan ook om regionalisering of centralisering te overwegen. (zie noot 9) Bouwstenen worden aangereikt voor de centralisatie van die specialistische vormen van jeugdhulp die bovenregionaal georganiseerd dienen te worden. (zie noot 10)

De Afdeling wijst erop dat in de aanbiedingsbrief van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) bij het rapport - in lijn met de afspraken met de VNG - wordt opgemerkt dat het aan het nieuwe kabinet is om te besluiten over de fundamentele aanpassingen die nodig zijn en te bezien welke middelen gemeenten hiervoor structureel nodig hebben. (zie noot 11)

De VNG heeft vervolgens verzocht om een oordeel van een Commissie van Wijzen over het structureel benodigde budget en de te treffen maatregelen. Het oordeel van deze commissie is zwaarwegend en geldt als inbreng voor de kabinetsformatie, zodat een volgend kabinet tot integrale besluitvorming kan komen. (zie noot 12)

Deze Commissie heeft inmiddels uitspraak gedaan, tevens voorzien van een aantal aanbevelingen. De uitspraak ziet onder meer op de compensatie van het feitelijke tekort in 2022 voor de jeugdzorguitgaven, structurele verhoging van het Gemeentefonds van € 1,9 miljard en het opstellen van een gezamenlijke ontwikkelagenda 2022-2028 van Rijk en gemeenten, waarin uitvoering wordt gegeven aan verschillende verbeteringen van het stelsel. (zie noot 13)

Naar aanleiding hiervan zijn inmiddels opnieuw extra middelen ter beschikking gesteld voor 2022. (zie noot 14) Daarnaast wordt gewerkt aan het opstellen van een hervormingsagenda om te komen tot structurele maatregelen met als doel een beter houdbaar jeugdstelsel; de besluitvorming hierover wordt aan een volgend kabinet gelaten.

Voorts wijst de Afdeling erop dat op 26 april 2021 een "toekomstscenario kind- en gezinsbescherming" in consultatie is gebracht. (zie noot 15) Daarin worden mogelijke ingrijpende veranderingen in het stelsel van jeugdhulp geschetst. Voor de kinderbescherming wordt in dat verband een stelsel van een bovengemeentelijke publiekrechtelijke organisatie voorgesteld. De besluitvorming daarover wordt overigens overgelaten aan een volgend kabinet.

Uit het voorgaande blijkt dat de beleidsvorming over de aanpak van majeure knelpunten in de jeugdhulp nog volop gaande is. De te maken keuzes zijn fundamenteel van aard en hangen bovendien met elkaar samen. Het antwoord op de vragen welk niveau van jeugdhulp collectief gefinancierd moet worden en welk bedrag daarmee gemoeid zal zijn, zal invloed hebben op de vraag op welke schaal die hulp het beste kan worden georganiseerd. Ook is in dat verband relevant welke bestuurslaag verantwoordelijk moet worden voor de sturing op het gebied van de toegang, de kwaliteit en de doelmatigheid van de jeugdhulp en hoe de beschikbaarheid en de continuïteit daarvan het beste kan worden gewaarborgd.

Indien deze kernvragen onvoldoende onder ogen worden gezien, mag, tegen de achtergrond van de verschillende structuurwijzigingen die in de afgelopen decennia hebben plaatsgehad op dit terrein, van een nieuwe structuurwijziging geen soelaas worden verwacht.

Verplichte regionalisering van nader aan te wijzen vormen van jeugdhulp, alsmede de kinderbescherming en jeugdreclassering - zo dit al een wenselijke richting zou zijn - zou dan ook het resultaat moeten zijn van een voldragen beleidsanalyse van de vraagstukken met betrekking tot de jeugdzorg in den brede. Het aan gemeenten (gezamenlijk) opleggen van een beschikbaarheidsverplichting zonder dat sprake is van een gedeeld beeld over het gewenste voorzieningenniveau, zal de gesignaleerde problemen dan ook niet oplossen.

Hoezeer de Afdeling ook het doel van het wetsvoorstel onderschrijft, vooruitlopen op die discussie (zie noot 16) acht de Afdeling dan ook niet aangewezen. Omdat het voorstel geen antwoord geeft op de kern van de onderliggende problematiek, dient, voordat nieuwe keuzes gemaakt worden, pas op de plaats te worden gemaakt. De Afdeling adviseert dan ook het wetsvoorstel te heroverwegen.

Onverminderd het voorgaande roepen de voorgestelde verplichte regionalisering en beschikbaarheidsverplichting op zichzelf beschouwd ook vragen op. De Afdeling merkt daarover het volgende op.

3. Beschikbaarheid

In het bestaande stelsel kopen gemeenten (specialistische) vormen van jeugdhulp in op basis van de verwachte behoefte aan zorg. (zie noot 17) De gemeente is er verantwoordelijk voor dat er - kort gezegd - een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod is met het oog op de huidige vraag aan zorg, alsmede dat jeugdhulp ook toegankelijk is na verwijzing door onder andere de huisarts. Die verplichting strekt op dit moment echter niet zover dat gemeenten verplicht zijn om te allen tijde alle mogelijke soorten van jeugdhulp in stand te houden, ongeacht hun (verwachte) behoefte daaraan.

Met het wetsvoorstel wordt een verdergaand doel gesteld: gemeenten krijgen (gezamenlijk) de verplichting om te bewerkstelligen dat bepaalde (specialistische) vormen van jeugdhulp, alsmede kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering, te allen tijde voldoende beschikbaar zijn, ongeacht de eigen behoefte daaraan.

De Afdeling onderkent dat de huidige praktijk voor jeugdhulpaanbieders problemen voor de continuïteit in de hulpverlening kan opleveren. Daarbij kan in voorkomende gevallen ook de beschikbaarheid van (specialistische) jeugdhulp in gevaar komen. Zij onderschrijft dan ook de wens om een voorziening te treffen. Zij merkt echter op dat de gekozen oplossing op bezwaren stuit (a) en ontoereikend is (b). De Afdeling wijst bovendien op alternatieven waaraan de geschetste bezwaren niet kleven (c).

a. Vaststellen omvang benodigde beschikbaarheid
De te introduceren beschikbaarheidsverplichting impliceert dat er jeugdhulp moet worden ingekocht (of anderszins voorzieningen zullen moeten worden getroffen) in een mate die verder gaat dan wat afzonderlijke gemeenten aan jeugdhulp denken nodig te hebben. Niet duidelijk is echter wat deze verplichting in concreto inhoudt en wat de implicaties ervan zijn. De principiële vraag is welk niveau van beschikbaarheid vereist wordt. De gestelde voorwaarde van voldoende beschikbaarheid kan betekenen dat een zodanig ruime marge zal moeten worden aangehouden, en derhalve zoveel jeugdhulp moet worden ingekocht, dat te allen tijde de desbetreffende zorg beschikbaar is en er geen wachtlijsten bestaan.

In aansluiting daarop rijst ook de vraag of deze verplichting impliceert dat een cliënt zich tegenover de gemeente zal kunnen beroepen op deze verplichting, bijvoorbeeld in het geval van wachtlijsten. Ook is het de vraag welke implicaties deze verplichting heeft ten opzichte van instellingen, bijvoorbeeld in geval van zeer gespecialiseerde zorg die slechts een enkele instelling in staat is te leveren. Verder rijst de vraag of de beschikbaarheidsverplichting mede kan omvatten het voorkomen dat bepaalde instellingen failliet gaan, omdat dan de specialistische zorg niet langer beschikbaar zou zijn.

Zolang een gezamenlijk beeld over de reikwijdte van de nieuwe voorgestelde verplichting en het gewenste voorzieningenniveau ontbreekt, is voorzienbaar dat de voorgestelde verplichting tot (nieuwe) conflicten zal leiden over de invulling en inrichting van de jeugdhulp. Die conflicten kunnen zich voordoen zowel tussen gemeenten, instellingen en cliënten als tussen gemeenten en het rijk. Het wetsvoorstel geeft gemeenten onvoldoende houvast om te bepalen wat de beschikbaarheidsverplichting inhoudt en hoe zij daaraan kunnen voldoen.

b. Kosten
Hiervoor is geschetst dat de beschikbaarheidsverplichting verder gaat dan wat gemeenten op dit moment inkopen op basis van de verwachte behoefte aan jeugdhulp. Daarom vindt de Afdeling het een realistische veronderstelling dat de uitgaven van gemeenten aan jeugdhulp zullen stijgen. Dat er per saldo geen kosten verbonden zijn aan het voorstel, zoals de toelichting stelt, (zie noot 18) acht de Afdeling dan ook niet aannemelijk.

Gemeenten zullen bovendien onder druk van grote financiële tekorten naar verwachting terughoudender zijn met de inkoop van (specialistische) jeugdzorg waaraan op korte termijn geen behoefte bestaat. Zij zullen begrijpelijkerwijs voorrang geven aan uitgaven die vanuit de benodigde behoefte het meest noodzakelijk worden geacht. De Afdeling acht introductie van de voorgestelde verplichting dan ook niet verantwoord, zolang niet in beeld is gebracht welke meeruitgaven hiervan het gevolg zullen zijn en voor die uitgaven in voldoende dekking is voorzien. (zie noot 19)

In dat verband wijst de Afdeling ook op de recente voorlichting over de interbestuurlijke verhoudingen waarin is teruggeblikt op de decentralisaties in 2015. Als les voor de toekomst is geformuleerd dat het van wezenlijk belang is om vóórafgaand aan het in medebewind vorderen van een bepaalde taak, helder en objectief in kaart te brengen wat het voornemen concreet inhoudt, welke resultaten ermee worden nagestreefd en wat de financiële randvoorwaarden daarbij zijn. (zie noot 20) Het voorstel schiet daarin tekort.

c. Alternatieven
Het vraagstuk dat het voorstel beoogt op te lossen is niet uniek. Ook op andere terreinen doet zich de noodzaak voor van de beschikbaarheid van specialistische vormen van zorg. Daarbij is voor verschillende oplossingsrichtingen gekozen, mede afhankelijk van de marktsituatie.

Zo is in het sociale domein een centrale voorziening voor (doven)tolkdiensten geregeld. (zie noot 21) In het kader van de Zorgverzekeringswet is voorzien in een beschikbaarheidsbijdrage om de beschikbaarheid van bepaalde (acute) voorzieningen zeker te stellen als die met de contractering tussen zorgaanbieders en zorgverzekeraars onvoldoende is verzekerd. Daarbij zijn vaak ook vaste prijzen voorzien. Ook komen op sommige terreinen stelsels van concessieverlening voor. Tot slot kan worden gewezen op de langdurige zorg, die in zijn geheel centraal is georganiseerd en wordt ingekocht.

De Afdeling is zich ervan bewust dat dergelijke alternatieven een breuk betekenen met de uitdrukkelijke keuze in de Jeugdwet om de verantwoordelijkheden voor de jeugdhulp integraal bij gemeenten te neer te leggen. Belangrijke  daarbij waren de mogelijkheid om meer maatwerk en integraliteit te bieden, alsook het tegengaan van afwentelingseffecten.

Daarbij moet evenwel worden bedacht dat gemeenten slechts beperkt invloed hebben op de instroom en uitstroom van in het bijzonder de gespecialiseerde jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. Die instroom geschiedt immers grotendeels via (huis)artsen en via rechterlijke beslissingen, waarop de gemeente geen invloed heeft. Ook hebben gemeenten weinig invloed op de duur van behandelingen, de kwaliteit en de uitstroom. (zie noot 22)

Dit betekent dat gemeenten in deze gevallen niet of nauwelijks ruimte hebben voor maatwerk en dat van afwentelingseffecten in die gevallen beperkt sprake zal zijn. Daar komt bij dat ook in de aangehaalde alternatieven mogelijkheden bestaan om afwentelingseffecten tegen te gaan, bijvoorbeeld door prijsregulering. Ook een indicatiestelling, zoals bij de langdurige zorg, kan een drempel opwerpen. (zie noot 23)

d. Conclusie
De Afdeling onderkent dat de huidige praktijk voor jeugdhulpaanbieders problemen van continuïteit in de hulpverlening kan opleveren. In voorkomend geval kan ook de beschikbaarheid van jeugdhulp in gevaar komen. Zij onderschrijft dan ook de wens om daarvoor een voorziening te treffen.

Het voorstel biedt gemeenten echter onvoldoende handvatten om te bepalen wat nodig is om te voldoen aan de voorgestelde beschikbaarheidsverplichting. Duidelijkheid daarover zal pas kunnen worden gegeven als een gezamenlijk beeld is ontwikkeld over het gewenste voorzieningenniveau. Verder is introductie van de voorgestelde verplichting niet verantwoord zolang niet in kaart is gebracht welke meerkosten hiervan het gevolg zullen zijn en hoe daarbij in dekking zal worden voorzien. De Afdeling wijst tot slot op alternatieven.

De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel ook in dit opzicht te heroverwegen.

4. Verplichte samenwerking in regio’s

Het wetsvoorstel voorziet erin dat de benodigde beschikbare vormen van jeugdzorg en vermindering van administratieve lasten wordt bereikt doordat gemeenten verplicht worden samen te werken in een gemeenschappelijke regeling. Dit geschiedt door een bij regeling van de Minister van VWS en de Minister voor Rechtsbescherming (in overeenstemming met de Minister van BZK) nader te bepalen regio-indeling. (zie noot 24) De huidige 42 Jeugdzorgregio’s worden daarbij als "vertrekpunt" (zie noot 25) genomen. De toelichting vermeldt dat dit aantal ook minder kan zijn en sluit niet uit dat het er ook meer kunnen zijn. (zie noot 26) De toelichting vermeldt verder dat in de regeling een procedure zal worden opgenomen waarbij de regio-indeling op verzoek van gemeenten onder voorwaarden kan worden aangepast. (zie noot 27)

In elke (Jeugd)regio dient verplicht een gemeenschappelijke regeling in de vorm van een openbaar lichaam te worden opgericht. Dat openbare lichaam heeft als taak de regionale inkoop van nader aan te wijzen vormen van jeugdhulp en in ieder geval de kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering te verrichten. Wat betreft de inkoop en uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering geldt in elk geval dat er bovenregionaal moet worden afgestemd, aangezien er minder gecertificeerde instellingen zijn dan er jeugdzorgregio’s zijn, aldus de toelichting. (zie noot 28) Verder kan bij of krachtens amvb worden bepaald welke andere vormen van regionaal georganiseerde jeugdhulp bovenregionaal moeten worden afgestemd. (zie noot 29)

De Afdeling merkt op dat daarmee één van de eerste maatregelen om tegemoet te komen aan de problemen in de jeugdhulp, opnieuw een structuurwijziging betreft, terwijl het aan een nieuw kabinet wordt gelaten om te beslissen over verdergaande maatregelen ten aanzien van de onderliggende majeure problematiek. Daar komt bij dat als gevolg van dit wetsvoorstel deze problematiek wordt belast met complexe (inter)bestuurlijke vraagstukken inzake regiovorming. De Afdeling wijst in dit verband voorts op het volgende.

a.  Verhouding tot bestaande regeling
Bij de totstandkoming van de Jeugdwet is uitdrukkelijk onder ogen gezien dat samenwerking tussen gemeenten noodzakelijk is om het beoogde stelsel goed te kunnen laten functioneren. Er is toen voor gekozen om het initiatief daarbij aan gemeenten te laten, maar wel een mogelijkheid te creëren om samenwerking tussen gemeenten dwingend voor te schrijven. (zie noot 30)

Het huidige artikel 2.8 van de Jeugdwet is daarvan de weerslag. Dat artikel maakt het mogelijk dat bij amvb gebieden worden aangewezen waarin colleges dienen samen te werken. (zie noot 31) Van deze bevoegdheid kan (uitsluitend) gebruik worden gemaakt indien de noodzakelijke samenwerking ontbreekt en nadat overleg is gevoerd met de betrokken colleges. Daarbij geldt een verplichting tot openbare consultatie en het voorhangen van die amvb bij de Eerste en Tweede Kamer. (zie noot 32)

In de toelichting wordt gesteld dat dit huidige systeem van "overheidsingrijpen via de bestuurlijke escalatieladder" ontoereikend is "omdat dit eerst op overeenstemming gericht overleg vergt met alle betreffende gemeenten" en daarna een amvb. De gehele procedure wordt "tijdrovend" genoemd; gesteld wordt dat de totale termijn kan oplopen tot acht maanden. Een "snelle oplossing van de samenwerkingsproblemen is daardoor niet mogelijk, hetgeen onverenigbaar is met de urgentie indien jeugdigen acuut in problemen verkeren", zo stelt de regering. (zie noot 33)

Gelet daarop wordt voorgesteld de huidige procedure te vervangen door een op voorhand verplichte samenwerking, die bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, zonder verplichting tot openbare consultatie en zonder voorhang- of nahang-procedure van de ministeriële regeling.

Hoewel de Afdeling onderkent dat zich omstandigheden kunnen voordoen waarin het verplicht stellen van samenwerking aangewezen kan zijn, is de motivering voor het voorliggende wetsvoorstel, gelet op de bestaande regeling, onvoldoende.

Uit de toelichting blijkt niet welke stappen zijn gezet in het kader van de bestaande regeling en tegen welke problemen men daarbij in de praktijk zou zijn aangelopen. Ook blijkt niet waarom die problemen niet in het kader van die regeling zouden kunnen worden opgelost. Na uitgebreide discussie hierover is met het huidige artikel 2.8 Jeugdwet een evenwicht bereikt tussen de gerechtvaardigde belangen van gemeenten die primair zelf aan zet zijn (in lijn met de uitgangspunten van de Jeugdwet) en het belang dat de beoogde samenwerking daadwerkelijk tot stand komt.

Het is te vroeg om dit evenwicht, zonder de bestaande regeling in de praktijk te hebben beproefd, vergaand te wijzigen. Inzichtelijk zou dan ook moeten worden gemaakt of, en zo ja, in welke mate er in de afgelopen jaren redenen zijn geweest om het in de bestaande regeling bedoelde gesprek te voeren tussen de minister(s) en betrokken colleges en welke effecten dat heeft gehad.

De Afdeling merkt daarbij op dat tot op heden geen amvb in bovenbedoelde zin is vastgesteld. (zie noot 34) De waarborgen die de huidige (amvb-)procedure met zich brengt, kunnen bezwaarlijk worden aangevoerd als reden voor wijziging, indien niet duidelijk is welke concreet geconstateerde knelpunten tussen het gebrek aan samenwerking enerzijds en de beschikbaarheid van jeugdhulp anderzijds ten gevolge van die (amvb-)procedure niet (tijdig) van een oplossing konden worden voorzien.

De Afdeling acht het verder niet goed verdedigbaar dat in het voorstel voor een zwaarder middel wordt gekozen dan de al bestaande regeling in artikel 2.8 van de Jeugdwet (namelijk verplichte samenwerking in plaats van samenwerking uitgaande van vrijwilligheid), terwijl gelijktijdig wordt voorgesteld hierin te voorzien bij een lager niveau van regeling (namelijk een ministeriële regeling in plaats van een algemene maatregel van bestuur), onder afschaffing van de verplichting tot openbare consultatie en het voorhangen van het ontwerp bij de Eerste en Tweede Kamer.

De voorgestelde afschaffing van de huidige procedure is, gelet op het voorgaande, prematuur. Alternatieven voor versnelling zouden - indien nodig - kunnen worden onderzocht met behoud van een amvb-procedure.

b. Bevoegdheden en verantwoordingsrelaties
De Afdeling merkt op dat de nieuwe verplichting tot inkoop op regionaal niveau onmiskenbaar haar weerslag heeft op bevoegdheden en verantwoordingsrelaties binnen het gemeentebestuur. Het college dient bepaalde jeugdhulp in te kopen, de gemeenteraad dient in te stemmen met de beschikbaarstelling van het bijbehorende budget. Het is echter de vraag op basis waarvan zowel collegeleden (en het ambtelijk apparaat) als raadsleden moeten beoordelen of middelen op een zinvolle en verantwoorde wijze worden ingezet.

Voorts is onduidelijk aan de hand waarvan de gemeenteraad democratische controle kan uitoefenen op de ingekochte beschikbaarheid en hoe dit zich verhoudt tot het budgetrecht van de raad. De raad wordt immers gevraagd budget in te zetten voor middelen waarvan onduidelijk is of, en zo ja, op welke termijn die nodig zijn (voor de inwoners van de eigen gemeente). Nu gemeenten zelf de financiële verantwoordelijkheid dragen, zullen zij deze uitgaven moeten afwegen tegen de uitgaven voor andere noden waarmee zij wordt geconfronteerd. Dat gemeenten deze inkoopvragen in het kader van een gemeenschappelijke regeling moeten formuleren, maakt dit probleem niet anders.

Conclusie

De Afdeling concludeert dat het wetsvoorstel opnieuw een structuurwijziging betreft, terwijl het aan een nieuw kabinet wordt gelaten om te beslissen over verdergaande maatregelen ten aanzien van de onderliggende majeure problematiek. Daar komt bij dat met het voorstel de bestaande problematiek wordt belast met complexe (inter)bestuurlijke vraagstukken inzake regiovorming.

Indien er aanleiding zou zijn om samenwerking tussen gemeenten verplicht te stellen, bevat de bestaande wet daarvoor reeds instrumenten. Niet duidelijk is op welke wijze het bestaande instrumentarium aan tijdige oplossingen voor concrete knelpunten in de weg heeft gestaan en staat.

De Afdeling adviseert dan ook het wetsvoorstel wat de verplichte regionale samenwerking betreft te heroverwegen.

5. Betrokkenheid Minister van BZK

Het voorstel bepaalt dat bij ministeriële regeling van de Minister van VWS en de Minister voor Rechtsbescherming alle gemeenten in regio’s worden ingedeeld. In elke regio dient verplicht een gemeenschappelijke regeling in de vorm van een openbaar lichaam te worden opgericht. Op verzoek van gemeenten kan die indeling, in een nog nader vast te stellen procedure, onder voorwaarden worden aangepast. (zie noot 35)

Samenwerking in de regio vergt een zorgvuldige afweging van de betreffende taak in relatie tot de uitvoeringskracht van de gemeente, de democratische legitimatie van samenwerkingsverbanden en de daarmee verband houdende grip op samenwerking, bestuurlijke drukte en ambtelijke werkdruk. Een vanuit de inhoudelijke taak te motiveren regio-indeling dient gewogen te worden tegen de negatieve sturingsconsequenties van een gebrek aan congruentie tussen regio’s, zeker wanneer de regio-indeling (of de wijziging daarvan) verplicht wordt gesteld. (zie noot 36)

Het wetsvoorstel kent de Minister van BZK een rol toe bij de op dit voorstel te baseren regelingen, te weten de regio-indeling alsmede de precieze taakopdracht van de gemeenschappelijke regelingen. (zie noot 37) Daaraan gaat echter de keuze ten principale vooraf om gemeenten te verplichten in regionaal verband te gaan samenwerken. Die keus wordt in het voorliggende wetsvoorstel gemaakt. Bij de totstandkoming van die keus dient de betrokkenheid van de Minister van BZK voldoende verzekerd te zijn, tot uitdrukking komend in medeondertekening van het voorliggende wetsvoorstel. (zie noot 38)

Mocht het tot een verplichte indeling van gemeenten in regio’s komen dan dient de betrokkenheid van de Minister van BZK ook daarbij (en de eventuele wijziging daarvan, al dan niet op verzoek van gemeenten) tot uitdrukking te komen in medeondertekening, in plaats van de voorgestelde "in overeenstemming met".

Medeondertekening is ook aangewezen voor de bij amvb te bepalen vormen van jeugdhulp die door de Jeugdregio gecontracteerd of gesubsidieerd dienen te worden. (zie noot 39) De mogelijkheid om bij amvb dergelijke vormen van jeugdhulp te bepalen, kan vergaande (financiële) gevolgen hebben voor de in die regio gelegen gemeenten. De bestuurskracht en financiële positie van gemeenten in relatie tot de aan hen opgedragen taken, is een vraagstuk dat primair de Minister van BZK  heeft te wegen. Dit vanwege diens inhoudelijke expertise met betrekking tot de bestuurlijke inrichting en vanwege diens verantwoordelijkheid binnen het Rijk voor de medeoverheden. (zie noot 40) Om die reden is het voorstel om te handelen "in overeenstemming met" de Minister van BZK onvoldoende.

De Afdeling concludeert dat een (verplichting tot) indeling van gemeenten in regio’s met meer waarborgen dient te worden omkleed waarbij - naast hetgeen daarover in punt 4c is opgemerkt - een verdergaande betrokkenheid van de Minister van BZK verzekerd dient te zijn, tot uitdrukking komend in medeondertekening.

6. Bestuursstructuur en financiële verantwoording

Het wetsvoorstel bevat voorts nieuwe bepalingen ten aanzien van de bestuursstructuur en de financiële verantwoording van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen. Voor de regeling van de bestuursstructuur van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen is nauwgezet aangesloten bij de regelingen in de Wtza. (zie noot 41) De Wtza is al van toepassing op aanbieders van jeugdhulp die zorg in de zin van de Wtza verlenen. Het gevolg van het voorstel is dat de regels van de Wtza ook van toepassing worden op die aanbieders van jeugdhulp die geen zorg verlenen in de zin van de Wtza. Het gaat dan vooral om de niet-gespecialiseerde, veelal lokale, jeugdhulp.

De Afdeling merkt het volgende op.

a. Interne toezichthouder
Voorgesteld wordt om een interne toezichthouder te verplichten voor de jeugdhulpaanbieder die jeugdhulp doet verlenen door meer dan tien jeugdhulpverleners. (zie noot 42)

Met dit voorstel wordt voorbij gegaan aan het feit dat jeugdhulpaanbieders relatief vaak kleine zorgaanbieders zijn, die vaak laagdrempelige vormen van ondersteuning bieden. Weliswaar wordt hulp verleend aan kwetsbare jeugdigen, maar die omstandigheid als zodanig is onvoldoende motivering voor het stellen van de zware eisen zoals die gelden voor zorginstellingen. Bovendien acht zij onvoldoende gemotiveerd waarom ten aanzien van de bestuursstructuur van (ambulante) jeugdhulpaanbieders zwaardere governance-eisen moeten gelden dan ten aanzien van ambulante zorginstellingen van vijfentwintig of minder zorgverleners. (zie noot 43)

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt nader te bezien.

b. Proportionaliteit eisen aan transparante bedrijfsvoering
Daarnaast verplicht het voorstel jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen, met uitzondering van solistisch werkende zorgaanbieders, (zie noot 44) om een transparante financiële bedrijfsvoering te hebben en tot openbare jaarverantwoording. Om onevenredige lasten te voorkomen zullen bij amvb bepaalde categorieën van jeugdhulpaanbieders worden uitgezonderd van deze verplichting.

Uit de toelichting blijkt echter dat deze uitzonderingen vooral betrekking hebben op de aard van de diensten die worden verricht (facilitair, zoals vervoer en schoonmaak) en niet zozeer op de omvang van de jeugdhulpaanbieders. (zie noot 45) Dit betekent dat dergelijke eisen ook zullen gelden voor kleine, lokale jeugdhulpaanbieders, zodra er sprake is van jeugdhulpverlening door meerdere jeugdhulpverleners. Anders dan bij de eisen aan de bestuursstructuur is er niet voor gekozen om voor deze verplichtingen ook een ondergrens van ten minste tien jeugdhulpverleners te hanteren. Voor een dergelijke administratieve lastenverzwaring is een toereikende rechtvaardiging noodzakelijk. Een dergelijke verzwaring van de administratieve lasten is niet proportioneel voor in het bijzonder kleine, lokale jeugdhulpverleners.

Niet valt uit te sluiten dat deze verzwaring van administratieve lasten bovendien een belemmering vormt voor het ontplooien van activiteiten door bestaande en nieuwe jeugdhulpaanbieders. Het gevolg daarvan kan zijn dat het aanbod jeugdhulpaanbieders afneemt. De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt nader te bezien.

c. Toezicht
Ten slotte wordt voorgesteld dat de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) zal toezien op de verplichtingen die zien op de financiële verantwoording van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen. Inmiddels is aangekondigd (zie noot 46) dat een autoriteit zich in bredere zin zal richten op het houden van toezicht op en het verschaffen van inzicht in aspecten van beschikbaarheid van zorg. Deze (jeugd)autoriteit zal ook gaan toezien op de naleving van de verplichtingen tot het hebben van een transparante financiële bedrijfsvoering en een openbare jaarverantwoording. Bij de uitvoering van haar toezichthoudende taak zal de autoriteit nauw samenwerken met de IGJ, die verantwoordelijk is voor het kwaliteitstoezicht. Zo nodig kunnen de autoriteit en de IGJ ook handhavend optreden. Een en ander zal in een afzonderlijk wetsvoorstel worden geregeld. (zie noot 47)

Dit roept de vraag op waarom de voorgestelde verplichting reeds nu wordt geregeld en niet wordt betrokken bij het aangekondigde wetsvoorstel zodat de verplichtingen ten aanzien van de financiële verantwoording en het toezicht daarop in samenhang kunnen worden bezien. De Afdeling adviseert dan ook op dit moment af te zien van de verplichtingen ten aanzien van de financiële verantwoording.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Memorie van toelichting, paragraaf 3.
(2) Memorie van toelichting, paragraaf 3.5, ad 3.
(3)  Het voorstelde artikel 2.18, derde lid, onderdeel b, van de Jeugdwet en memorie van toelichting, paragraaf 3.5, Ad 3.
(4)  Kamerbrief aanbieding rapport ‘Stelsel in groei’ 18 december 2020 (Kamerstukken II 2020/21, 31839, nr. 760).
(5) Bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 31839, nr. 760.
(6) Kamerstukken II 2020/21, 31839, nr. 760.
(7) Bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 31839, nr. 775.
(8) Zie in dit verband ook het advies van de SER ‘Jeugdzorg: van systemen naar mensen. Tien aanbevelingen voor de korte termijn’, 21 mei 2021, aanbeveling 6.
(9) Bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 31839, nr. 775, p. 12.
(10) Bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 31839, nr. 775, bijlage B4.
(11) Kamerstukken II 2020/21, 31839, nr. 775.
(12) Kamerstukken II 2020/21, 31839, nr.777.
(13) Bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 31839, nr.777.
(14) Kamerstukken II 2020/21, 31839, nr. 779.
(15) Overheid.nl | Consultatie Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming (internetconsultatie.nl).
(16) Paragraaf 3.3 van de memorie van toelichting vermeldt dat met het voorstel vooruit wordt gelopen op de uitkomsten van die discussie.
(17) Huidige artikelen 2.3, 2.4 en 2.6 van de Jeugdwet. Continuïteit kan daarbij een aanbestedings- en inkoopvoorwaarde zijn. Vergelijk artikel 2.6.5, tweede lid, van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, dat bepaalt dat het college bij het verlenen van een overheidsopdracht voor het leveren van een maatwerkvoorziening rekening houdt met de mate waarin de aanbieder zorg draagt voor continuïteit in de hulpverlening tussen degenen aan wie een maatwerkvoorziening wordt verstrekt en de betrokken hulpverleners. Onlangs is een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer waarin een dergelijk voorschrift ook in de Jeugdwet wordt opgenomen (Kamerstukken II 2020/21, 35816, nrs. 1-4).
(18) Memorie van toelichting, paragraaf 9.1.
(19) De Afdeling wijst in dit verband ook op artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016 en artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet.
(20) Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 24 maart 2021 over de interbestuurlijke verhoudingen (W04.20.0440/I), Kamerstukken II 2020/21, 35570 VII, nr. 97, onderdeel 3.
(21) Zie bijvoorbeeld hoofdstuk 4A van het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015.
(22) Zie hierover het rapport van de Stuurgroep maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet, 8 april 2021 (bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 31839, nr. 775, p. 12).
(23) In dit verband verwijst de Afdeling ook naar de rapporten die hiervoor in punt 2 zijn geschetst.
(24) Voorgesteld artikel 2.17 van de Jeugdwet.
(25) Memorie van toelichting, paragraaf 3.5, Ad 5.
(26) Idem. Opgemerkt zij dat de toelichting niet ingaat op de vraag of de indeling ook meer dan 42 regio’s kan betreffen terwijl het voorgestelde artikel 2.17 zelf die ruimte wel biedt.
(27) Memorie van toelichting, paragraaf 3.5, Ad 5.
(28) Memorie van toelichting, paragraaf 3.5, Ad 3.
(29) Het voorstelde artikel 2.18, derde lid, onderdeel b, van de Jeugdwet en memorie van toelichting, paragraaf 3.5, ad 3.
(30) Zie onder meer Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3 paragraaf 3.8, en nr. 4, p. 7 en p. 11.
(31) Huidig artikel 2.8, tweede lid, van de Jeugdwet.
(32) Huidige artikel 2.8, vierde lid, van de Jeugdwet.
(33) Memorie van toelichting, paragraaf 3.3 en de toelichting op artikel 2.8.
(34) De Afdeling heeft althans nooit een dergelijke amvb voor advies voorgelegd gekregen. Welke stappen die daaraan voorafgaand eventueel wel zijn ondernomen wordt niet duidelijk uit de toelichting.
(35) Memorie van toelichting, paragraaf 3.5, Ad. 5.
(36) Zie ook de Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 24 maart 2021 over de interbestuurlijke verhoudingen (W04.20.0440/I), Kamerstukken II 2020/21, 35570 VII, nr. 97, onderdeel 5b.
(37) Zie het voorgestelde artikel 2.2, vijfde lid, artikel 2.17 en artikel 2.18, vijfde lid, van de Jeugdwet.
(38) Idem, onderdeel 4.
(39) Het voorgestelde artikel 2.18, derde lid, onder b, en vijfde lid, van de Jeugdwet.
(40) Vergelijk de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 24 maart 2021 over de interbestuurlijke verhoudingen (W04.20.0440/I), Kamerstukken II 2020/21, 35570 VII, nr. 97, onderdeel 4.
(41) Staatsblad 2020, 180.
(42) Het voorgestelde artikel 4.4.1, eerste lid, van de Jeugdwet.
(43) Zie hetgeen daarover is opgemerkt in paragraaf 4.3.1. van de memorie van toelichting.
(44) Zie de voorgestelde artikelen 4.5.1, eerste lid en 4.5.2, eerste lid, van de Jeugdwet.
(45) Zie de voorgestelde artikelen 4.5.1, vijfde lid en 4.5.2, vijfde lid, en memorie van toelichting, paragraaf 4.3.4 .
(46) Voortgangsbrief Jeugd van 17 juni 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 31839, nr. 730).
(47) Memorie van toelichting, paragraaf 5.2.