Ontwikkelingen in de Omgevingskamer

Voorbereiding op de inwerkingtreding van de Omgevingswet

Volgens de laatste stand van zaken zal de Omgevingswet op 1 januari 2023 in werking treden. De Afdeling bestuursrechtspraak is voorbereid op die inwerkingtreding, zowel organisatorisch als inhoudelijk. Al met ingang van 2019 is de Omgevingskamer opgericht. Daarnaast heeft de interne projectgroep Omgevingswet, samengesteld uit staatsraden en juristen van de Omgevingskamer, in 2021 de werkzaamheden geïntensiveerd. In 2021 is bijzondere aandacht uitgegaan naar het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Dat DSO moet in voldoende mate ‘werkbaar’ zijn voor zowel burgers, bestuursorganen als bestuursrechter.

In 2021 heeft de Omgevingskamer veel uitspraken gedaan die de aandacht hebben getrokken. Hieronder wordt een aantal uitspraken genoemd die voor de rechtspraktijk en de rechtsontwikkeling van bijzonder belang zijn.

Arrest Varkens in Nood

Aan het begin van het jaar, op 14 januari 2021, heeft het Europese Hof van Justitie naar aanleiding van prejudiciële vragen van de rechtbank Limburg, het arrest Varkens in Nood gewezen (ECLI:EU:C:2021:7). Dat arrest ging over de vraag of artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in overeenstemming is met het Verdrag van Aarhus. In twee uitspraken (14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, en 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953) is aangegeven op welke wijze de Afdeling bestuursrechtspraak, vooruitlopend op aanpassing van de Awb door de wetgever, uitvoering geeft aan dit arrest. De hoofdlijnen zijn als volgt:

1. Wanneer een omgevingsrechtelijk besluit tot stand is gekomen met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure, dan wordt artikel 6:13 van de Awb niet langer tegengeworpen aan belanghebbenden. Zij hebben toegang tot de bestuursrechter, ook als zij eerder geen zienswijzen hebben ingebracht.
2. Wanneer op grond van een wettelijke bepaling door ‘een ieder’ zienswijzen kunnen worden ingebracht tegen een ontwerpbesluit, en dus een ruimer recht op inspraak is toegekend dan aan het ‘betrokken publiek’, mag degene die een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerp in beroep gaan tegen het definitieve besluit, ook als hij geen belanghebbende is.

In de beide uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak is nadrukkelijk aangegeven dat het in de eerste plaats aan de wetgever is om te reageren op het arrest.

Arrest Nevele

Op 30 juni 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak gedaan in de zaak ‘Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding 2020’ (ECLI:NL:RVS:2021:1395) waarin een beroep werd gedaan op het arrest van het Europese Hof van Justitie in de zaak Nevele (ECLI:EU:C:2020:503). In deze uitspraak komt de Afdeling bestuursrechtspraak tot de conclusie dat de uitleg van het Europese Hof aan de richtlijn voor Strategische Milieubeoordeling tot gevolg heeft dat de normen voor geluid, slagschaduw en veiligheid uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer aan een milieueffectbeoordeling onderworpen moeten zijn, voordat aan de hand van die normen wordt vastgesteld dat een windmolenpark niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.

Bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte

In 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak zich verschillende keren gebogen over kwesties in bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte. Zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in de uitspraak van 18 augustus 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1845) over het Omgevingsplan Buitengebied Borsele een oordeel gegeven over de aanvaardbaarheid van open normen in bouwregels in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Zij is kritisch geweest over een meldingenstelsel dat in dat plan was opgenomen. In de uitspraak van 27 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2388) over het Omgevingsplan Belvédère van de gemeente Maastricht heeft de Afdeling bestuursrechtspraak beperkingen gesteld aan de mogelijkheden om in een planregel een koppeling te leggen met beleidsregels. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in deze uitspraak overwogen dat de planregel zelf voldoende concreet en objectief moet zijn begrensd. Of hieraan is voldaan, hangt af van de omstandigheden van het geval. Ook de uitspraak van 24 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2649) over het Omgevingsplan Binckhorst van de gemeente Den Haag ging onder meer over dit aspect.

Inmiddels is een conclusie gevraagd aan staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer over Veegplannen Omgevingsplan Boekel. In het bijzonder is de – ook met het oog op de Omgevingswet belangrijke – vraag voorgelegd of de ruime delegatieconstructie aanvaardbaar is die in dat omgevingsplan is opgenomen. Die constructie bevat onder meer een groot aantal inhoudelijke voorwaarden waaronder het college van burgemeester en wethouders het plan mag herzien (zoals de eis dat de voorziene ontwikkeling voldoet aan het beleid van de gemeente).

Uitspraken natuurbeschermingsrecht

In 2021 zijn ook op het terrein van de gebiedenbescherming belangrijke uitspraken gedaan. Aan het begin van het jaar (20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:69) deed de Afdeling bestuursrechtspraak een uitspraak over de intrekking van een natuurbeschermingswetvergunning. Zij heeft daarin geoordeeld dat de vergunning alleen moet worden ingetrokken, als intrekking de enige mogelijke maatregel is om verslechtering van een Natura 2000-gebied te voorkomen. Als echter in zo’n geval niet gekozen wordt voor intrekking, moet wel worden onderbouwd op welke andere wijze, bijvoorbeeld in de vorm van een pakket maatregelen, binnen welke termijn, maatregelen worden getroffen om de achteruitgang van het gebied tegen te gaan. Op 24 november 2021 is de uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2021:2627) over de provinciale inpassingsplannen ‘Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat West’ en ‘Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat Oost’. In die zaak was een veehouderij aangekocht en de natuurvergunning voor dat bedrijf ingetrokken om de gevolgen van de plannen voor de wegen te mitigeren (‘extern salderen'). Beëindiging van de veehouderij is geschikt om ingezet te worden als instandhoudings- of passende maatregel en kan daarom, gelet op de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603), alleen als mitigerende maatregel worden ingezet als de instandhoudingsdoelstellingen voor een gebied ook op een andere wijze kunnen worden gerealiseerd. Dat betekent dat gemotiveerd moet worden aangegeven dat met andere maatregelen de doelstellingen kunnen worden bereikt.

Tenslotte kan worden genoemd de uitspraak over de beoordeling van de stikstofgevolgen rond wegen. In de tussenuitspraak in de ViA15-zaak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:105) is gelegenheid gegeven om de zogenoemde ‘afkap bij 5 kilometer’ in het berekeningsmodel alsnog te motiveren in het licht van de verplichting dat volledig, precies en definitief moet worden aangegeven dat het project geen nadelige gevolgen heeft voor het betrokken Natura 2000-gebied. In deze zaak heeft de minister inmiddels een herstelbesluit genomen dat is gebaseerd op een besluit van het kabinet om bij het berekenen van stikstofneerslag voor projecten een maximale rekenafstand van 25 kilometer te hanteren.