Eén gedeelde rechtsorde en soevereiniteit
Internationale samenwerking is een voorwaarde voor een goed functionerende maatschappij en om bepaalde problematiek het hoofd te kunnen bieden. Tegelijkertijd kan internationalisering aanleiding geven tot ongerustheid over de eigen, nationale positie. Want als die samenwerking op steeds meer gebieden moet worden gezocht, wat blijft er dan voor een staat nog over om helemaal zélf te beslissen? Niet zelden wordt internationale samenwerking vanuit dit perspectief als bedreigend ervaren voor de nationale soevereiniteit en de mogelijkheden voor staten hun burgers te beschermen tegen de buitenwereld.
Dit perspectief is niet volledig en doet bovendien geen recht aan de inhoud van het soevereiniteitsbegrip. Soevereiniteit is een divers begrip dat op veel verschillende wijzen wordt gebruikt en ingevuld. Het kan daarbij niet alleen in juridische, maar ook in politieke of feitelijke zin betekenis krijgen.Lees meer over voetnoot 1 In essentie heeft het begrip betrekking op de handelingsvrijheid van staten. Daarbij gaat het niet alleen om de verhouding tussen de staat en zijn burgers, maar óók om die tussen staten onderling. Het soevereiniteitsbegrip reikt vérder dan de vraag wie de uiteindelijke macht heeft over een land, een samenleving en de burgers (interne soevereiniteit). Soevereiniteit betekent óók het recht van staten om vorm en inhoud te geven aan hun rechtsorde. Het omvat de vrijheid om zélf hun eigen politieke, sociale en economische systeem te kiezen en daarbij hun internationale betrekkingen naar eigen inzicht vorm te geven (externe soevereiniteit).
Een staat die op een bepaald terrein internationale samenwerking aangaat waaruit verplichtingen voortvloeien, verbindt zich ertoe het nationale recht en beleid op dat terrein in overeenstemming met die verplichtingen vorm te geven. Dat zou aanleiding kunnen geven tot de opvatting dat de (interne) soevereiniteit daardoor in zekere zin wordt ingeperkt. Hij geeft daarmee echter tegelijkertijd uitdrukking aan zijn (externe) soevereiniteit, mede omdat samenwerking doorgaans zal worden gezocht om de nationale belangen beter te kunnen behartigen.
Een dergelijke uitoefening van externe soevereiniteit moet legitiem zijn en kan dus alleen plaatsvinden met inachtneming van de eisen die interne soevereiniteit oplegt. Concreet betekent dat voor Nederland dat de samenwerking moet worden opgezet in overeenstemming met de democratisch-rechtsstatelijke beginselen. Daarbij beslissen de relevante, nationale actoren (regering en parlement) of de samenwerking daadwerkelijk wordt aangegaan.Lees meer over voetnoot 2
Bepaalde internationale samenwerking heeft een verstrekkend karakter. Dan oefent de overheid niet alleen bepaalde bevoegdheden uit in overeenstemming met gemaakte afspraken, maar worden bevoegdheden, in ieder geval in bepaalde mate, ook overgedragen. De EU is hiervan het meest in het oog springende voorbeeld. ‘Brussel’ wordt er vaak van beschuldigd een vergaande inbreuk op de nationale soevereiniteit te maken, met haar eigen supranationale rechtsorde en instellingen, die beperkt verantwoording zijn verschuldigd aan de verdragsluitende lidstaten. Maar de invloed van de lidstaten op het beleid en handelen van de EU moet niet worden onderschat. Ook verdient de vermeend vergaande soevereiniteitsinbreuk door de Unie enige relativering.
Veeleer is sprake van een vorm van bevoegdheidsverdeling. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat ook bínnen staten bevoegdheidsverdeling plaatsvindt. Het maken van nationale wetten is in Nederland toebedeeld aan de regering en het parlement gezamenlijk. Rechterlijke uitspraken worden gedaan door de rechterlijke macht en de uitvoering wordt dikwijls belegd bij gespecialiseerde uitvoeringsorganisaties. Provincies en gemeenten hebben verder de vrijheid hun eigen ‘huishouding’ te regelen. Soevereine bevoegdheden worden dus verdeeld over meerdere actoren, die geen van alle absoluut zijn. De EU is in zoverre niet anders dan een extra, bovenstatelijke actor waar eveneens bevoegdheden kunnen worden belegd. Daarnaast bevatten de Europese Verdragen belangrijke handvatten om de nationale soevereiniteit te beschermen en geldt – net als bij internationale, door het volkenrecht beheerste afspraken – dat uiteindelijk een staat bevoegdheden weer in eigen hand kan nemen als hij dat nodig oordeelt.Lees meer over voetnoot 3 Dat zegt echter niets over de wenselijkheid en (juridische) complexiteit ervan. Een verschuiving van bevoegdheden naar de EU betekent niet dat aan de nationale soevereiniteit afbreuk wordt gedaan, maar dat zij niet langer louter binnen een nationale machtsstructuur wordt uitgeoefend. Of in de woorden van Koen Lenaerts, president van het Hof van Justitie: “De lidstaten hebben hun soevereiniteit gebundeld, niet uit handen gegeven.”Lees meer over voetnoot 4
De internationale rechtsorde staat niet op gespannen voet met de nationale soevereiniteit, maar geeft juist uitdrukking aan de uitoefening daarvan. Door internationale samenwerking kunnen de belangen van burgers doorgaans béter worden behartigd dan zonder die samenwerking het geval zou zijn. Soevereiniteit zou anders een leeg begrip worden.