Thom de Graaf

De coronapandemie beheerste ook in 2021 het beeld bij de Raad van State. Intern ging de digitalisering verder, maar digitalisering werd ook bekeken in relatie tot wetgeving. Daarnaast was er aandacht voor het nood- en crisisrecht en de internationale rechtsorde. En er werd een belangrijke constitutionele stap gezet in de opvolging van de koning.

Op zijn bureau ligt, vers van de pers, een fotoboekje over de binnengeleiding van de Prinses van Oranje in de Raad van State op 8 december 2021. “Een mooie dag en staatkundig een heel relevant moment”, zegt Thom de Graaf. Daags vóór de binnengeleiding werd de prinses 18 jaar, grondwettelijk een belangrijke leeftijd. “Vanaf dat moment kan zij de koning, mocht hem iets overkomen of mocht hij abdiceren, opvolgen. Het feit dat zij zo snel na haar verjaardag naar de Raad van State is gekomen – daarin heeft zij nu zitting –, geeft aan dat zij bereid is die staatsrechtelijke rol op haar te willen nemen als het nodig zou zijn.” In de Balzaal van Paleis Kneuterdijk zat de prinses die dag naast de Koning – ook al symbolisch. In zijn toespraak tijdens de buitengewone vergadering zei De Graaf dat de afstand tussen haar stoel en die ernaast maar heel klein is. “Maar mentaal en staatkundig is het een andere dimensie.” Op een gegeven moment zal de prinses de vergaderingen van de Afdeling advisering met een zekere regelmaat bijwonen. De Graaf heeft er het volste vertrouwen in dat zij dit goed zal doen. “De prinses was die dag heel zelfbewust en evenwichtig – behalve heel even toen ze op hoge hakken over de koppelsteentjes liep om in de Franse tuin een linde te planten.”

De Graaf is vooral blij dat hij prinses Amalia op 8 december niet digitaal heeft hoeven te verwelkomen. Ook met de toen geldende coronamaatregelen was de binnengeleiding goed te doen. Zoals het hele coronajaar 2021 wel te doen was: soms onhandig, soms lastig, het vergde hier en daar de nodige aanpassingen, maar het ging. Handen geeft De Graaf nog steeds niet, en als iemand die beweging inzet probeert hij er een boks van te maken, met soms een ongemakkelijk moment tot gevolg. Hij heeft het voordeel niet met het openbaar vervoer van en naar huis te hoeven reizen en hij werkt, net als veel van zijn collega’s, gedeeltelijk thuis. Schermoverleg vond en vindt plaats in zijn studeerkamer of aan de eettafel.

Maar hij was ook vaak op de Raad. “Op maandagen, voor crisisoverleg over de pandemie en de wekelijkse afstemmingsoverleggen. Vaak op woensdagen en op donderdag om stukken van de Afdeling advisering te tekenen. De helft van de werktijd was ook ik thuis en kon zo goed aanvoelen hoe collega’s dat hebben ervaren. We werden geholpen met goede thuiswerkplekken. Nadelig was wel dat je elkaar vooral tweedimensionaal sprak en dat je elkaar te weinig op onverwachte momenten tegenkwam in het gebouw. De kwaliteit van een ontmoeting zit ook vaak in dat onverwachte.”

Het is zeker niet de bedoeling dat de collega’s, nu de restricties zijn opgeheven, weer massaal naar kantoor terugkeren. “Meer flexibiliteit is nuttig. Belangrijker dan van 9 tot 5 op de Raad aanwezig te zijn is dat iedereen zijn of haar prestatie levert. Wie thuis werkt draagt ook bij aan de vermindering van files en drukt zo de klimaatlasten. Waarom altijd naar het werk komen als het werk ook naar jou kan komen?” Er loopt in het voorjaar van 2022 een pilot om te kijken hoe dat hybride werken (deels thuis, deels op de Raad) bevalt.

De inspanningen van de ICT-afdeling hebben thuiswerken en videozittingen gemakkelijker gemaakt. Niet alleen werd de Raad van State in 2021 fors digitaler, over het thema digitalisering bracht de Raad van State in juni van het vorige jaar ook een publicatie uit. Eerder al, in 2018, had de Afdeling advisering een ongevraagd advies uitgebracht over hoe wetten moeten worden getoetst aan digitale aspecten. In toenemende mate maken uitvoerders van wetten – bijvoorbeeld bij uitkeringen en toeslagen – gebruik van algoritmes. Tegelijk met de Afdeling advisering was de Afdeling bestuursrechtspraak bezig na te denken over digitalisering in de bestuursrechtspraak. “In dit huis kan dit onderwerp zo van twee kanten worden benaderd, in één publicatie. Dat is een concrete meerwaarde van beide taken onder één dak.”

In de publicatie geeft de Afdeling advisering aan hoe zij wet- en regelgeving met digitaliseringsaspecten beoordeelt, met een aanvulling op het bestaande toetsingskader, en met nadrukkelijk aandacht voor het burgerperspectief. De Graaf: “We mogen nooit in de situatie komen dat wetten zo zijn vormgegeven dat computer says no. Bij wetgeving met een digitale component gaan we na of bij het ontwerp de juiste vragen zijn gesteld. Dat geldt ook voor wetgeving die bevoegdheden creëert, voor bijvoorbeeld opsporingsdiensten en veiligheidsinstanties. Zo adviseren we dat de wetgever een hardheidsclausule in wetgeving met digitaliseringsaspecten zou kunnen opnemen. Maar als de wetgever meer rekening houdt met de menselijke maat, dan heb je dat misschien niet eens nodig.”

Met de coronapandemie in het achterhoofd publiceerde de Afdeling advisering in december 2021 het spontaan advies Van noodwet tot crisisrecht. De pandemie werd aanvankelijk door het kabinet via de voorzitters van de veiligheidsregio’s aangepakt met noodverordeningen. Maar die zien naar hun aard toe op situaties die kort en hevig zijn, niet op situaties die maanden duren. Dat heeft ertoe geleid dat de Tijdelijke wet maatregelen Covid-19 werd ingevoerd, als wettelijke basis voor de coronamaatregelen. De Graaf: “We hebben ons de vraag gesteld: hoe kan het dat in dit soort crises de spelregels moeten worden gemaakt tijdens de wedstrijd? We hebben immers al wettelijk staatsnoodrecht. Maar kennelijk werd dat als onvoldoende flexibel gezien om te worden toegepast op de pandemie. Ook om psychologische redenen werd het staatsnoodrecht niet uit de kast gehaald, het doet te veel aan oorlog denken. In dit spontaan advies – ‘spontaan’ omdat in tegenstelling tot ‘gewone’ adviezen dit niet op aanvraag gebeurde – hebben we de toepassing van nood- en crisisrecht tijdens de pandemie geanalyseerd. En geadviseerd dat het nood- en crisisstelsel dat we nu hebben moet worden herzien, zodat we niet achter de feiten aanlopen als we deze wetgeving nodig hebben.” In haar advies geeft de Afdeling advisering het belang aan van een robuust en overkoepelend stelsel, dat kan worden ingezet in alle maatschappelijke sectoren. “Niet alleen bij een pandemie, maar ook bij bijvoorbeeld een watersnood, een klimaatramp, een digitale crisis of een veiligheidscrisis. We hebben een democratisch en rechtsstatelijk toereikend wettelijk instrumentarium nodig, dat flexibel kan worden ingezet en voldoende waarborgen bevat voor parlementaire zeggenschap als het erop aankomt. Daar moet nu aan worden gewerkt.”

De burger staat niet alleen voorop in de digitaliseringswetgeving en het crisis- en noodrecht, de burger staat ook centraal in de algemene beschouwing in dit jaarverslag. Daarin benadrukt de Raad van State deze keer het belang en de waarde van de internationale rechtsorde. Want dat is niet voor iedereen vanzelfsprekend: soms worden nut en noodzaak van het lidmaatschap van bijvoorbeeld de Europese Unie in twijfel getrokken. Die zou de burger vastketenen en zijn vrijheid ontnemen. De Graaf ziet de EU echter als een onmisbare gemeenschap van waarden en onderdeel van een bredere internationale rechtsorde. “Een gedachtenexperiment. Zou een volledig onafhankelijke soevereine staat in splendid isolation de juiste dingen voor de burger kunnen doen? Een volledig onafhankelijke staat zou snel afspraken maken met buurlanden: dat burgers daarnaartoe kunnen reizen, daar kunnen studeren en werken. Er komen afspraken over handel, over strafvordering, over milieu. Zo’n onafhankelijke staat begeeft zich automatisch in een internationale rechtsorde, omdat dit goed is voor bedrijven en burgers. Het biedt voordelen in termen van vrijheid, vrede, veiligheid en welvaart. Grosso modo heeft onze aanwezigheid in de internationale rechtsorde onze burgers heel veel gebracht. Wij zijn het heel vanzelfsprekend gaan vinden: op vakantie in Spanje, verse producten uit Italië, een studie in Berlijn, maar ook veiligheid en vrede in Europa. Dat belang willen we in de algemene beschouwing van dit jaar over het voetlicht brengen. Zeker nu Oekraïne in brand staat, is het goed om na te denken over de grondslagen van het internationale recht en het belang van samenwerking tussen staten. Daar moeten we niet te gemakkelijk op afgeven, dat moeten we koesteren.”

De Graaf beseft: natuurlijk ondervinden we ook de nadelen van internationale samenwerking. “Er bestaat niet zoiets als een free lunch. Vrachtwagens ervaren bureaucratie, bouwbedrijven ervaren concurrentie uit het buitenland, er zijn migratiestromen. Maar dat we soevereiniteit uit handen hebben gegeven, in een grotere gemeenschap met andere landen, is framing. Koen Lenaerts, president van het Europese Hof van Justitie in Luxemburg zei al: ‘Landen hebben hun soevereiniteit niet opgegeven, ze hebben die gebundeld’. Daar sta ik helemaal achter. En Hugo de Groot schreef ooit: ‘De internationale rechtsorde is een gemeenschap van mensen en staten, gebaseerd op goede trouw’. Als je dat belangrijk vindt, moet je bereid zijn dat te verdedigen.”

Zeker nu het draagvlak voor de internationale rechtsorde niet altijd vanzelfsprekend is, wil de Raad van State het belang ervan uitdragen. “Burgers profiteren er volop van. De internationale rechtsorde is voor hen, maar ook van hen. Hoe kun je de burger echt een stem en plek geven in de internationale trias, dat is de grote opdracht.”