Bevorderen rechtsontwikkeling: conclusies
In 2021 zijn twee extra staatsraden advocaat-generaal benoemd: mr. G. Snijders en prof. mr. A.G.A. Nijmeijer. Hiermee versterkt de Afdeling bestuursrechtspraak de zogenoemde AG-functie en anticipeert zij op de komst van de Omgevingswet. De Afdeling bestuursrechtspraak kent nu in totaal vier staatsraden advocaat-generaal die zich bezighouden met het nemen van conclusies. In 2021 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak in de volgende zaken een conclusie gevraagd.
Evenredigheidstoets
Op 3 februari 2021 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak een conclusie gevraagd aan de staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Wattel over hoe indringend de bestuursrechter bestuurlijke maatregelen moet toetsen en wat daarbij de betekenis is van het evenredigheidsbeginsel. Het gaat concreet om een besluit waarbij een dwangsom wordt ingevorderd en om besluiten tot sluiting van een woning na een drugsvondst in die woning. Een grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft de zaken op 23 april 2021 op een rechtszitting behandeld. Op 7 juli 2021 hebben de staatsraden advocaat-generaal hun conclusie (ECLI:NL:RVS:2021:1468) uitgebracht, waarna partijen twee weken de tijd kregen om daarop te reageren. De staatsraden advocaat-generaal hebben hun licht laten schijnen over de toetsing door de rechter van wetten in formele zin, algemeen verbindend voorschriften, beleidsregels en beschikkingen met beleidsruimte. De aangevochten besluiten betroffen de laatste categorie. De grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 2 februari 2022 uitspraak gedaan in deze zaak (ECLI:NL:RVS:2022:285). Zij heeft geoordeeld dat de vraag of en zo ja, hoe intensief de bestuursrechter de evenredigheid van een overheidsbesluit toetst, afhankelijk is van veel factoren. Die toets verschilt van geval tot geval. Zoals geadviseerd in de conclusie zal de bestuursrechter bij het toetsen aan het evenredigheidsbeginsel voortaan onderscheid maken tussen de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het aangevochten overheidsbesluit.
Gewerkte uren
Op 2 december 2021 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak een conclusie gevraagd aan staatsraad advocaat-generaal Wattel in een rechtszaak over terugvordering van te veel uitbetaalde kinderopvangtoeslag. Het gaat om de vraag of het begrip ‘gewerkte uren’ voor het bepalen van het recht op toeslag moet worden uitgelegd als de uren die in een arbeidscontract staan of de uren die iemand daadwerkelijk werkt. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft deze zaak op 5 oktober 2021 op zitting behandeld. Staatsraad advocaat-generaal Wattel adviseert in zijn conclusie (ECLI:NL:RVS:2022:516) van 16 februari 2022 dat bij het berekenen van het recht op kinderopvangtoeslag het begrip ‘gewerkte uren’ moet worden uitgelegd als de uren die werknemer en werkgever overeenkomen in een arbeidscontract en niet het aantal uren dat de werknemer feitelijk aan arbeid besteedt. In de conclusie wordt ook ingegaan op exceptieve toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van het algemeen verbindend voorschrift. De staatsraad advocaat-generaal ziet geen aanleiding het Besluit kinderopvangtoeslag onverbindend te verklaren of incidenteel buiten toepassing te laten. Aan de koppeling tussen gewerkte uren en kinderopvanguren liggen volgens hem feitelijk onderzoek en gerechtvaardigde motieven ten grondslag. Daaronder moet worden begrepen financiële beheersbaarheid van en (daarmee) maatschappelijk draagvlak voor de kinderopvangtoeslag, voorkomen van fraude en misbruik en faciliteren van de combinatie van arbeid en zorg door kwalitatief verantwoorde kinderopvang. De wetgever heeft volgens de staatsraad advocaat-generaal expliciet rekening gehouden met de resultaten van onderzoek dat onder meer uitwees dat een ruime koppelingsmarge tussen arbeidsuren en opvanguren wenselijk was in verband met reistijd, onbetaald overwerk en onregelmatige diensten.
Evenredigheid en artikel 120 Grondwet
Eind 2021 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak besloten om ook in twee lopende, samenhangende kinderopvangtoeslagzaken een conclusie te vragen. Het gaat om de vraag welke ruimte de bestuursrechter heeft, gelet op artikel 120 van de Grondwet, om het beroep op grond van artikel 3:4 Awb en/of het evenredigheidsbeginsel te honoreren. Vanwege het grote belang van de rechtseenheid voor alle hoogste bestuursrechters is de zaak verwezen naar de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak. Op 23 februari 2022 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak staatsraad advocaat-generaal Snijders om ‘juridisch advies’ gevraagd.
Delegatie bij bestemmingsplan met verbrede reikwijdte
Op 6 december 2021 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak een conclusie gevraagd aan staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer over delegatie bij een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Het gaat om de vraag of de manier rechtmatig is waarop de gemeenteraad van Boekel de bevoegdheid om zo’n bestemmingsplan te herzien, heeft gedelegeerd (overgedragen) aan het college van burgemeester en wethouders. De rechtszitting van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft plaatsgevonden op 4 maart 2022.
Afsluitingsregeling voor langdurig in Nederland verblijvende kinderen
Op 23 februari 2022 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak in twee vreemdelingenzaken staatsraad advocaat-generaal Widdershoven gevraagd een conclusie te nemen. Het gaat om zaken waarin aan langdurig in Nederland verblijvende kinderen en hun gezinsleden, vanwege een contra-indicatie geen vergunning wordt verleend, terwijl zij wel aan de andere voorwaarden van de Afsluitingsregeling voldoen. Omdat een ouder een contra‑indicatie wordt tegengeworpen, wordt ook de langdurig in Nederland verblijvende kinderen geen verblijfsvergunning verleend. De staatsraad advocaat-generaal is gevraagd in te gaan op de relatie tussen het beleid van de staatssecretaris en het evenredigheidsbeginsel.