Kwetsbaar draagvlak voor de internationale rechtsorde

Begrijpelijke aarzeling en gezonde kritiek

Brussel en Straatsburg zijn ver, New York ligt zelfs in een ander werelddeel. Het is daarom niet vreemd dat burgers activiteiten en regelgeving van bijvoorbeeld de Verenigde Naties, de Raad van Europa of de Europese Unie beschouwen als iets wat ‘ver van het bed’ plaatsvindt. Bovendien wordt internationale samenwerking doorgaans gezien als iets waarop individuele burgers weinig invloed kunnen uitoefenen. Ook al speelt de nationale volksvertegenwoordiging een (steeds grotere) rol, veel burgers voelen zich verloren in de internationale rechtsorde, of ervaren deze zelfs als een bedreiging van buitenaf. Deze gevoelens van dreiging of verlorenheid zijn ook reëel voor iemand die ervaart dat arbeidsmigranten voor een lager loon hetzelfde werk kunnen doen of voor iemand die zijn wijk als gevolg van immigratie niet meer herkent. Deze gevoelens moeten serieus worden genomen. De ogen mogen niet gesloten blijven voor de negatieve gevolgen die mondialisering heeft voor bepaalde burgers in de samenleving, die in een steeds mondialere leefwereld niet eenvoudig mee kunnen komen. Dat zij zich, terecht of onterecht, soms afzetten tegen alles waar de internationale rechtsorde en samenleving voor staat, is daarom te begrijpen.

Op het functioneren van internationale instituties is ook kritiek mogelijk. Zij zijn niet onfeilbaar en moeten zich rekenschap geven van de werkelijkheid en ontwikkelingen op nationaal niveau. Zo zijn kanttekeningen te plaatsen bij de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in Straatsburg, waarin aan de mensenrechten in het EVRM een ruime uitleg wordt gegeven. Daar staat tegenover dat door het EHRM aan de verdragsstaten ook een ruime (maar niet onbegrensde) marge wordt toegekend waarbinnen die rechten kunnen worden beperkt. Dat geeft enerzijds aanleiding tot de kritiek dat het Hof de verdragsstaten te veel ruimte biedt, waardoor uniforme mensenrechtenbescherming tekort zou schieten. Anderzijds wordt betoogd dat het EHRM in voorkomende gevallen juist te diep ingrijpt in nationale verhoudingen. In het verlengde hiervan krijgt ook de nationale rechter zo nu en dan kritiek als hij over de reikwijdte van EVRM-bepalingen en de daaruit voortvloeiende verplichtingen moet oordelen zonder dat hij zich daarbij kan baseren op een Straatsburgs precedent. Dat was bijvoorbeeld aan de orde in de Urgenda-zaak.

Ook de kritiek op de Europese Unie is lang niet altijd uit de lucht gegrepen. Zo heeft het handelen van de Unie geen perfecte democratische legitimatie. Ook heeft zij niet de slagkracht van een natiestaat. De Unie is een complexe organisatie, die met recht sui generis is, zonder gelijke in de nationale en internationale rechtsorde. Dat maakt het soms lastig te aanvaarden dat de Unie op bepaalde terreinen veel regelgevende macht heeft, maar op andere terreinen weinig bevoegdheden.Lees meer over voetnoot ¹ Men moet echter niet vergeten dat de Unie relatief jong en nog in ontwikkeling is. De EU-instellingen en de lidstaten zijn niet doof voor kritiek. Het is bemoedigend te zien dat zij juist bij crises inventief zijn en de Unie responsiever blijkt dan menigeen had gedacht. De Europese Green Deal is daarvan een goed voorbeeld.Lees meer over voetnoot ²

Hoe dan ook is zulke kritiek gezond en een teken van betrokkenheid. Kritiek komt ook tot uitdrukking in de rechterlijke dialoog tussen de nationale rechter en het Hof van Justitie, die zo nu en dan schuurt. Een kritische en assertieve houding van de nationale rechter tegenover het Hof is niet bezwaarlijk. Voorwaarde is wel dat de dialoog plaatsvindt binnen de kaders van de prejudiciële procedure en met de erkenning van het Unierecht als fundament van de EU-rechtsorde. Het is dan zelfs welkom dat het Hof van Justitie van tijd tot tijd door de nationale rechter wordt uitgedaagd kritisch te reflecteren op zijn eigen rechtspraak en de ontwikkeling van het Unierecht. Ook dat hoort bij het volwassen worden.

Als een constructieve rechterlijke dialoog echter omslaat in een openlijke confrontatie en wantrouwen, dan dreigt het fundament van de verdeling van rechtelijke bevoegdheden in het Unierecht te worden ondermijnd.Lees meer over voetnoot ³ In dezelfde zin is het zorgelijk wanneer politieke kritiek omslaat in wantrouwen of zelfs de roep om de Unie te verlaten. Ook de besluitvorming in ‘Den Haag’ verloopt nogal eens moeizaam, omdat met veel verschillende en soms tegenstrijdige belangen rekening moet worden gehouden. Als kritiek daarop niet wordt gevolgd door een pleidooi de Staat der Nederlanden dan maar op te heffen, zou kritiek op de Unie evenmin hoeven te leiden tot een simpel pleidooi voor een Nexit.

Een ambivalente houding in het publieke domein

De meeste politiek-maatschappelijke stromingen pleiten overigens niet voor zo’n vergaande breuk. Toch is er een zekere ambivalentie waar te nemen in de houding jegens de internationale rechtsorde en verdragen. Hoewel Nederland, als gastheer van veel internationale organisaties en hoven, zich graag presenteert als land van het internationale recht en de internationale rechtsorde, lijkt die houding zeker de laatste decennia enigszins te veranderen. Steeds vaker klinken verzuchtingen over de gevolgen van internationale afspraken en rechtsregels voor het nationale beleid.

Daarnaast worden internationale regels soms genoemd als argument om bepaalde beleidsoplossingen uit te sluiten. Zo zou de AVG een obstakel zijn om gegevens te verwerken en uit te wisselen tussen overheden. Niet zelden zijn de mogelijkheden van deze verordening echter groter dan men denkt, als dit maar met voldoende waarborgen gepaard gaat en zorgvuldig wordt uitgevoerd.Lees meer over voetnoot ⁴ Ook daarin zit enige ambivalentie. Achter dergelijke, meer technisch-juridische argumenten gaan soms ook andere motieven schuil. Het is makkelijker te zeggen dat iets ‘van Brussel’ niet kan of juist móet, dan eigen beleidsafwegingen aan keuzes ten grondslag te leggen.

Illustratief is de problematiek rondom de pulsvisserij. Groot was de verontwaardiging in de sector, de Kamer en bij Nederlandse Europarlementariërs toen de EU begin 2019 een verbod op deze innovatieve, en volgens de sector duurzame, vistechniek aankondigde. Dit terwijl de vissers op basis van verstrekte vergunningen al grote investeringen hadden gedaan. ‘Brussel’ werd door de sector gezien als boeman, terwijl de Nederlandse regering bij de vergunningverlening wat creatief was omgegaan met de EU-regels.Lees meer over voetnoot ⁵

Deze ambivalentie heeft tot gevolg dat het debat over de noodzaak van internationale samenwerking en het nut van internationale afspraken te veel ad hoc wordt gevoerd en niet steeds op grond van alle relevante argumenten. Dikwijls wordt slechts gesproken over een bepaalde situatie, zonder oog voor de meer fundamentele waarden en grondbeginselen van internationale samenwerking en de internationale rechtsorde. Deze waarden en beginselen zijn soms ook moeilijk te bevatten. Niet altijd heeft men een goed beeld van wat de problematiek werkelijk betekent. Zo is het eenvoudiger te pleiten voor een stringent asielbeleid zolang de asielzoeker een abstractie is, die schuilgaat achter statistische gegevens, terwijl de roep om compassie klinkt zodra de asielzoeker een gezicht en een persoonlijk verhaal krijgt. Dat is begrijpelijk, maar te willekeurig.

Een ambivalente houding van regering en parlement, waarin geen rekenschap wordt gegeven van deze fundamentele waarden en grondbeginselen, draagt niet bij aan het draagvlak voor internationale samenwerking onder de bevolking. Want waarom zou een burger internationale verplichtingen wel serieus moeten nemen, wanneer hij ziet dat deze in het publieke debat worden opgevat als een ‘menu waaruit naar believen kan worden gekozen’?