De spelregels van de internationale rechtsorde
There ain't no such thing as a free lunch. Internationale samenwerking heeft niet alleen voordelen. Als een staat internationale afspraken maakt, gaat hij ook verplichtingen aan en geeft hij noodzakelijkerwijs vrijheid op. De staat heeft er immers voor gekozen zijn vrijheid om volledig zelfstandig de koers te bepalen te beperken, met als doel zijn eigen – soeverein vastgestelde – doelstellingen te realiseren. De staat moet deze afspraken dan ook serieus nemen en naleven, óók als deze nadelig uitpakken voor bepaalde burgers of bedrijven, die worden geconfronteerd met verplichtingen.
De staat kan in de verleiding komen om internationale verplichtingen in de wind te slaan wanneer deze niet langer stroken met nationaal beleid. Te meer, omdat in de internationale rechtsorde lang niet altijd een hoger gezagsorgaan of scheidsrechter bestaat die de naleving van afspraken effectief kan afdwingen. Juist de afwezigheid van zo’n centraal gezag maakt het belang des te groter dat landen gemaakte afspraken daadwerkelijk naleven. Dat is inherent aan het karakter van de internationale rechtsorde, dat op wezenlijke onderdelen verschilt van de rechtsorde op nationaal niveau. De nationale rechtsorde vooronderstelt namelijk een bepaalde structuur: een wetgever, die de regels stelt; een uitvoerende macht die deze toepast en een rechter die deze toetst. Een trias dus, die is neergelegd in een hiërarchisch verband, met een overheid waaraan burgers en bedrijven zijn onderworpen.
De internationale rechtsorde kent daarentegen geen centraal gezagsorgaan dat de naleving van de regels kan afdwingen. De internationale rechtsorde moet kunnen steunen op de soevereine staten die haar creëren en steeds moeten schragen. Die staten bepalen zélf welke verplichtingen zij jegens elkaar willen aangaan en aan welke regels zij zich wensen te onderwerpen. Staten perken hun eigen handelingsvrijheid dus in op basis van vrijwilligheid. Zij kunnen daartoe niet worden gedwongen en zijn slechts onderworpen aan de rechtsmacht van een hogere rechter, voor zover zij vooraf hebben aangegeven dat te willen.Lees meer over voetnoot 1
Maar dat is niet vrijblijvend. Grotius stelde al dat staten waren gebonden aan dit hogere recht, ook zonder een supranationaal overheidsgezag. Hij zag de internationale rechtsorde als een “alle volkeren omvattende gemeenschap, die bijeengehouden wordt door het bindmiddel van de goede trouw.”Lees meer over voetnoot 2 In dat licht bezien is het nakomen van gemaakte afspraken – pacta sunt servanda – een fundamenteel beginsel dat aan het internationale recht ten grondslag ligt. Even belangrijk is dat een gewoonte bestaat om regels na te leven, omdat deze als bindend worden ervaren. Zoals Hart betoogt: “[h]et bewijs dat bindende regels bestaan, is eenvoudigweg dat erover gedacht wordt, dat erover gesproken wordt en dat ze als zodanig functioneren.”Lees meer over voetnoot 3 Het meest gebruikte instrumentarium in de internationale rechtsorde is misschien wel de kritiek van bondgenoten die staten krijgen als zij de regels aan hun laars lappen. Kritiek kan ‘aankomen’, zeker wanneer staten van elkaar afhankelijk zijn en het recht hebben tegenmaatregelen te nemen.
Dit fundament valt echter weg, wanneer staten besluiten niet meer mee te doen aan internationale afspraken of alleen voor zover deze in hun kraam te pas komen. Het openlijk negeren van de ‘spelregels’ ondermijnt de geloofwaardigheid van internationale afspraken en daarmee de slagkracht van de internationale rechtsorde. Daarbij geldt dat staten niet alleen met hun eigen belang rekening kunnen houden, maar ook met die van de staten waarmee zij afspraken hebben gemaakt. Zo zal bijvoorbeeld een staat, wanneer verdragsrechtelijke milieuverplichtingen daartoe dwingen, een zwaar vervuilende fabriek aan een grensrivier moeten sluiten, ook als dat nadelig is voor de lokale werkgelegenheid.
Het is daarom van wezenlijk belang dat staten de regels van het spel in acht nemen. Niet alleen wanneer het hun uitkomt, bijvoorbeeld wanneer zij andere staten voor internationale gerechten dagen wegens schending van fundamentele rechten of territoriale soevereiniteit. Maar juist ook wanneer zij zelf voorwerp zijn van kritiek. Zo zijn de mensenrechten er niet alleen om autoritaire landen of relatief prille democratieën, zoals in Centraal-Europa, de maat te nemen, maar zij normeren óók het handelen van westerse landen. Het is daarom belangrijk dat er sterke onafhankelijke internationale organisaties bestaan, die toezien op de naleving van de afspraken en die recht kunnen spreken bij conflicten. Deze instanties verdienen de steun van westerse landen, ook als zij zelf het voorwerp worden van onderzoek of op de vingers worden getikt. Ook Nederland heeft dat ervaren, toen de Venetië-commissie werd gevraagd te onderzoeken of de rechtsstatelijke mechanismen hebben gewerkt bij de toeslagenaffaire. Want hoewel de commissie concludeerde dat in Nederland de rechtsstaat goed is gewaarborgd, benoemde zij ook punten in het wetgevingsproces en de bestuurscultuur die aandacht en verbetering behoeven.Lees meer over voetnoot 4