2021: het jaar van corona en van reflectie

Reflectierapport

Op 19 november 2021 presenteerde de Afdeling bestuursrechtspraak haar reflectierapport met de titel: ‘Lessen uit de kinderopvangtoeslagzaken’. Doel van het reflectieprogramma was te leren van het verleden, daaruit lessen te trekken en aanbevelingen te doen voor de toekomst. Dit alles om bij te dragen aan een zo goed mogelijke bestuursrechtspraak. De reflectie bestond deels uit terugkijken en deels uit vooruitkijken.

Terugkijken: van ‘alles-of-niets’ naar evenredigheid

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft teruggekeken op de behandeling van kinderopvangtoeslagzaken door daarover met veel mensen te spreken, onder meer met ouders, advocaten en procesvertegenwoordigers van de Belastingdienst/Toeslagen, en door veel uitspraken en literatuur te analyseren. Belangrijkste conclusie van de reflectie is dat de Afdeling bestuursrechtspraak te lang heeft vastgehouden aan de ‘alles-of-niets’-lijn. Zij had deze lijn eerder kunnen en moeten wijzigen. Door dat na te laten heeft de Afdeling bestuurs­rechtspraak ouders die daardoor in de problemen zijn gekomen, niet de rechtsbescherming geboden waar zij op mochten rekenen.

Vooruitkijken: lessen voor de toekomst

De bevindingen van de reflectie zijn geanalyseerd. Daaruit zijn lessen getrokken voor de toekomst. Die lessen zijn vertaald in aanbevelingen en ruim dertig actiepunten:

• Kritische(r) opstelling
  De bestuursrechters van de Afdeling bestuursrecht­spraak moeten kritischer zijn op de juistheid en compleetheid van de informatie van het overheidsorgaan. Als de verhouding tussen procespartijen onevenwichtig is, zoals in kinderopvangtoeslagzaken, dan moet de bestuursrechter de burger ‘de helpende hand bieden’, onder meer door actief onderzoek te doen naar de relevante feiten.

• Dialoog en tegenspraak
  De reflectie heeft geleerd hoe belangrijk voldoende ruimte voor het intern debat is, juist als de uitkomst van een rechtspraak­lijn in een individueel geval niet overtuigt en onrechtvaardig aanvoelt. De Afdeling bestuursrechtspraak is zich bewust van het belang van interne ‘tegenspraak’. Zij gaat die stimuleren door vaardigheden te trainen en werkwijzen aan te passen. Maar ook de dialoog met de buitenwereld is van belang om knelpunten in wetgeving en uitvoering tijdig te signaleren. Ook zal meer gebruik worden gemaakt van conclusies (‘adviezen’) van staatsraden advocaat-generaal. In 2021 zijn twee extra staatsraden advocaten-generaal benoemd.

• Lijnen in de rechtspraak
  De rechtspraktijk kan niet zonder vaste lijnen. Als wetgeving onduidelijk is, moet die worden uitgelegd. Allereerst door het bestuursorgaan, maar zo nodig ook door de bestuursrechter. Voordat de bestuursrechter een lijn uitzet, moet voldoende zicht bestaan op het palet aan zaken en vragen. Als dat zicht ontbreekt of nog onvoldoende is, is een ‘zaak-voor-zaak’-benadering aan te bevelen. Bij het uitzetten van lijnen moeten deze niet meteen worden dichtgetimmerd. Lijnen moeten ruimte laten voor een rechtvaardige uitkomst in het individuele geval. Als toepassing van de wet te streng uitpakt, moet de bestuursrechter zijn rechterlijk instrumentarium inzetten om te kijken of deze hardheid kan worden weggenomen of beperkt. Als een eerder gekozen strenge lijn door wijziging van omstandigheden niet langer billijk uitpakt, dan moet de bestuursrechter die lijn herijken en zo nodig bijstellen.

Vervolg van de reflectie

De actiepunten uit het rapport worden de komende jaren uitgevoerd. Voor het grootste deel hebben deze betrekking op de Afdeling bestuursrechtspraak en de directie Bestuursrechtspraak. Enkele aanbevelingen raken de gehele organisatie. De actiepunten zijn veelomvattend en zullen de komende jaren veel van de organisatie vragen. Met de actiepunten is in voorjaar 2022 een start gemaakt.

De dialoog met de buitenwereld is van belang om knelpunten in wetgeving en uitvoering tijdig te signaleren. Daarom gaat de Afdeling bestuursrechtspraak de (hernieuwde) samenwerking aan met de andere hoogste bestuursrechters en de rechtbanken, de Nationale ombudsman en de rechtswetenschap. Ook de advocatuur zal hierbij worden betrokken. Een belangrijke uitdaging is hoe de burger gehoord kan worden bij het vervolg. Dit kan door te spreken met burgers zelf en hun vertegenwoordigers of belangenbehartigers. Maar ook door te investeren in extra kennis over wat overheidsbesluitvorming betekent voor burgers. In dat kader heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in 2021 een hoogleraar bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen uitgenodigd om zijn kennis te delen over inspraakprocedures over windparken en de betekenis daarvan voor het vertrouwen van de burger in de overheid.

Corona

Ook in 2021 is de Afdeling bestuursrechtspraak nog geconfronteerd met de coronacrisis. Hoewel de investeringen in digitale techniek hun vruchten afwerpen, kon niet worden voorkomen dat het onderhanden werk is opgelopen. Dat kwam onder andere doordat zittingen moesten worden afgezegd vanwege besmettingen, quarantaineverplichtingen en ziekte van zowel procespartijen als van eigen medewerkers en staatsraden. Ten opzichte van 2020 is meer gebruikgemaakt van de mogelijkheid om via een videoverbinding deel te nemen aan een rechtszitting. Aan de videozitting zijn zowel voor- en nadelen verbonden. De mogelijkheid om via een videoverbinding deel te nemen voorziet in een blijvende behoefte, zoveel is duidelijk. Dit rechtvaardigt een permanente wettelijke grondslag.