De Raad als adviseur
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert regering en parlement over wetgeving en bestuur en draagt zo bij aan het behoud en de versterking van de democratische rechtstaat.
Zij adviseert over wetsvoorstellen die de regering naar de Tweede Kamer stuurt, algemene maatregelen van bestuur en initiatiefwetsvoorstellen van één of meer leden van de Tweede kamer. Daarnaast kan de Afdeling advisering op verzoek van de regering, en de Eerste en Tweede Kamer ook zogenoemde voorlichtingen geven over algemene zaken over wetgeving en bestuur. De Afdeling advisering kan ook ongevraagd advies geven aan regering en parlement.
a. Onafhankelijke adviseur in laatste instantie
De Afdeling advisering is onafhankelijk adviseur in laatste instantie. Dat betekent dat zij adviseert over wetsvoorstellen en daarbij verschillende zienswijzen, consultatiereacties en uitvoeringstoetsen betrekt. Een voorwaarde daarbij is dat de regering of de initiatiefnemers ervoor zorgen dat die informatie beschikbaar is op het moment dat een voorstel bij de Afdeling advisering aanhangig wordt gemaakt.
De Afdeling advisering komt tot haar adviezen aan de hand van een beoordelingskader. Voor alle voorstellen geldt daarmee dezelfde maatstaf. Op basis van het beoordelingskader beoordeelt de Afdeling advisering bijvoorbeeld of een wetsvoorstel daadwerkelijk een oplossing biedt voor het geschetste probleem en of een wetsvoorstel in lijn is met hoger recht en past binnen de juridische systematiek. Ook wordt bekeken of een wetsvoorstel uitvoerbaar is en of voldoende rekening is gehouden met de gevolgen van een wetsvoorstel voor de rechtspraktijk. Het beoordelingskader draagt op deze wijze niet alleen bij aan de totstandkoming van adviezen, maar geeft ook inzicht in de manier waarop de Afdeling advisering een voorstel beoordeelt. Zo werpt het beoordelingskader zijn schaduw vooruit.
b. Spoedverzoeken
Een minister kan vragen om de adviesaanvraag of het voorlichtingsverzoek met spoed te behandelen. Dit verzoek moet onderbouwd zijn. Daarbij is een zorgvuldige afweging van de noodzaak van een spoedprocedure door de minister van belang. De reden voor spoed kan zijn gelegen in de inhoud of aard van het wetsvoorstel, zoals in het geval van belastingwetgeving dat met de begroting samenhangt, die aan het begin van het nieuwe begrotingsjaar in werking moet treden. Ook kan het zijn dat maatschappelijke kwesties vragen om onmiddellijk optreden en daarmee om versnelde wetgevingsbehandeling. Op een spoedverzoek adviseert de Afdeling advisering in beginsel binnen een termijn van zes tot acht weken. De Afdeling advisering heeft in 2025 24 keer met spoed op een adviesaanvraag geadviseerd of voorlichting uitgebracht.
Een voorbeeld van een spoedadvies is het advies over de wijziging van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol in verband met de invoering van een maximumaantal vliegbewegingen om omwonenden te beschermen tegen hinder die de luchtvaart veroorzaakt (W17.25.00077/IV). Reden voor het verzoek om dit advies met spoed uit te brengen was dat de zogeheten capaciteitsdeclaratie, waarin de beschikbare capaciteit van de luchthaven voor dat slotseizoen wordt vastgelegd, binnen een maand na de adviesaanvraag moest worden vastgesteld door Schiphol. In het advies wijst de Afdeling advisering onder meer op de vereiste belangenafweging tussen de grondrechten en belangen van omwonenden en andere belangen die een rol spelen. Zij adviseert om uit te leggen hoe met het voorgestelde maximum aantal vliegtuigbewegingen een eerlijke balans tussen deze grondrechten en belangen is gevonden. Volgens de Afdeling advisering is daarnaast niet duidelijk waarom de regering is teruggekomen van haar eerdere standpunt dat er een afzonderlijke wettelijke grondslag nodig is om een maximumaantal vliegtuigbewegingen op de luchthaven te bepalen. Zij adviseert de regering om de toelichting bij het ontwerpbesluit hierop aan te vullen.
c. In het oog springend
De Afdeling advisering heeft in 2025 een aantal adviezen gewezen die in het oog springen vanwege hun bijzondere vorm of omvang. Zo heeft de Afdeling advisering een publicatie uitgebracht over onverplicht overheidshandelen bij klemmende situaties (W01.25.00121/I). Aanleiding voor de publicatie is dat de overheid regelmatig wordt geconfronteerd met niet-alledaagse, diepingrijpende situaties van groepen burgers, zoals toeslagen, Groningen, rampen zoals MH17 of de overstroming in Limburg, of ook de transgenderwetgeving. De gebruikelijke juridische kaders bieden hiervoor niet altijd een oplossing. Met een afwegingskader wil de Afdeling advisering de Rijksoverheid een aantal uitgangspunten aanreiken voor het omgaan met klemmende situaties. Het afwegingskader kan ook voor andere overheden van betekenis zijn. Tegemoetkomen kan op veel manieren en moet daarom breed worden opgevat. Erkenning van ernstig leed door de overheid moet bijdragen aan het herstel van de waardigheid van zwaar getroffen burgers. Hoe dit gebeurt is vooral afhankelijk van de context. Inzicht in de behoeften van burgers is daarbij van groot belang.
De Afdeling advisering heeft daarnaast een advies uitgebracht over de eerste aanvullingswet Wetboek van Strafvordering (W16.25.00126/II). Dit omvangrijke wetsvoorstel is een belangrijk onderdeel van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering. De Afdeling advisering merkt op dat het van belang is dat verschillende onderdelen van deze aanvullingswet zelfstandig, in onderlinge samenhang en in het licht van het Wetboek worden bezien. Dit kan bijdragen aan een completer beeld van het toekomstige Nederlandse strafproces. Daarom vraagt de Afdeling advisering in het advies aandacht voor de relatie van de verschillende onderdelen van het wetsvoorstel tot de doelstellingen van de moderniseringsoperatie, de uitvoerbaarheid en digitalisering, en de veranderende rolverdeling van actoren binnen het strafproces. Ook maakt de Afdeling advisering in diverse deeladviezen specifieke opmerkingen over de deelonderwerpen van de eerste aanvullingswet.
Verder is in 2025 ook advies uitgebracht over het ontwerpbesluit over de bescherming van de wolf (W11.25.00181/IV). Met het besluit worden regels ingevoerd voor de beoordeling van vergunningaanvragen om zogeheten ‘probleemwolven’ te doden, of wolven te vangen in ‘probleemsituaties.’ Omdat onzekerheid bestaat over een gunstige staat van instandhouding van de wolf als beschermde diersoort moet volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie in Luxemburg worden uitgegaan van een ongunstige staat van instandhouding. Tegen die achtergrond zijn de voorgestelde beoordelingsregels te ruim geformuleerd. De Europese Habitatrichtlijn biedt in dit geval alleen ruimte voor het vangen of doden van een wolf in de meest ernstige situaties. Ook adviseert de Afdeling om alleen uit te gaan van individuele vergunningen en geen gebruik te maken van zogenoemde koepelvergunningen. Daarmee zou het mogelijk worden om op voorhand vergunningen te verlenen voor het vangen of doden van wolven zonder dat duidelijk is of aan alle wettelijke vereisten is voldaan.