Boete bij niet behalen inburgeringsexamen is in strijd met Europees recht

Deze uitspraak gaat over een man uit Eritrea met een asielvergunning en een inburgeringsplicht. Dit betekent dat hij binnen drie jaar alle onderdelen van het inburgeringsexamen moet halen. Omdat de man het examen niet op tijd heeft gehaald, legt de staatssecretaris van Participatie en Integratie hem een boete op van € 500. Ook moet hij een lening van € 10.000 volledig terugbetalen, die hij had afgesloten voor het volgen van de lessen. Tegen deze besluiten gaat de man in bezwaar en beroep, maar hij verliest zijn zaak bij de rechtbank. Vervolgens gaat de man in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

^{(Koen Verheijden)}

Daar betoogt hij dat artikel 34 van de Europese Kwalificatierichtlijn onjuist is omgezet in de Wet inburgering 2013 die inmiddels niet meer geldt. Uit dit artikel volgt een positief recht op integratie, terwijl de hoge kosten (de boete en de terugbetalingsverplichting van de lening) de integratie juist belemmeren. De staatssecretaris had hem geen boete mogen opleggen en de lening niet mogen terugvorderen, vindt hij.

De onderliggende vraag is hier: hoe moet artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn precies worden begrepen? De Afdeling bestuursrechtspraak vroeg het Hof van Justitie in Luxemburg om uitleg. Op 4 februari 2025 kwam het Europese Hof met antwoorden op deze zogenoemde prejudiciële vragen. Het Hof benadrukt dat het voor de integratie van asielstatushouders belangrijk is dat zij de taal en de samenleving van de gastlidstaat leren kennen. Dit vergemakkelijkt ook de toegang tot de arbeidsmarkt en beroepsopleidingen. Daarom is een nationale regeling die stelt dat asielstatushouders integratieprogramma’s moeten volgen en een inburgeringsexamen met succes moeten afleggen, in beginsel verenigbaar met artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn. Maar het Hof stelt daarbij wel enkele vereisten. Zo moeten lidstaten bij het opleggen van de inburgeringsverplichting rekening houden met speciale behoeften en persoonlijke omstandigheden van asielstatushouders, en ook met specifieke integratieproblemen waarmee asielstatushouders worden geconfronteerd.

Van belang voor de zaak van de Eritreeër is dat de integratiemaatregelen uit de Kwalificatierichtlijn niet tot doel mogen hebben om asielstatushouders te bestraffen als zij moeilijkheden ondervinden bij het inburgeren. Het doel is juist: de integratie bevorderen. Een asielstatushouder die niet slaagt voor het inburgeringsexamen, moet bewijzen dat hij daarvoor ‘redelijke inspanningen’ heeft geleverd.

Het Hof in Luxemburg stelt ook dat zakken voor het inburgeringsexamen niet stelselmatig mag worden bestraft met een geldboete. Zo’n sanctie mag een lidstaat alleen in uitzonderlijke gevallen opleggen, namelijk als objectief kan worden vastgesteld dat iemand totaal niet bereid was om te integreren. Bovendien mag een geldboete nooit zo hoog zijn dat dit voor die persoon een onredelijke financiële last wordt. De bestuurlijke boete van maximaal € 1.250 die de Nederlandse staatssecretaris stelselmatig aan asielstatushouders oplegt wanneer zij het inburgeringsexamen niet op tijd behalen, noemt het Hof ‘kennelijk onevenredig’.

Tot slot keek het Europese Hof naar de kosten van de inburgeringsprogramma’s en de overheidslening. Het Hof stelt dat de verplichte integratiemaatregelen voor asielstatushouders in beginsel kosteloos moeten zijn. Het Nederlandse systeem, waarbij asielstatushouders alle kosten van inburgeringscursussen en -examens betalen, is dus in strijd met artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn. Dat asielstatushouders daarvoor een overheidslening kunnen ontvangen en de staatssecretaris deze lening kwijtscheldt als zij op tijd aan hun inburgeringsverplichting voldoen, maakt dit niet anders. Dat de asielstatushouder alle kosten moet dragen, is volgens het Hof een onredelijke last. Het doet afbreuk aan een effectieve integratie.

Wat betekent dit alles voor de zaak waarover de Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde? De staatssecretaris beroept zich op de artikel 31, eerste lid, van de Wet inburgering 2013. Daarin staat dat hij verplicht is om inburgeringsplichtigen een boete op te leggen wanneer zij onderdelen van het inburgeringsexamen niet op tijd behalen. Een stelselmatige boeteoplegging dus, wat volgens het Europese Hof niet is toegestaan. Alleen al daarom is dit artikel in de Wet inburgering 2013 in strijd met artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn. Maar ook om een andere reden is het strijdig. In de Wet inburgering staat: wie het examen niet op tijd behaalt, krijgt een boete. Het Hof had echter overwogen dat dit alleen mag in uitzonderlijke gevallen: als de inburgeringsplichtige op geen enkele manier bereid is te integreren. Ook daarom is dit wetsartikel onverbindend vanwege strijd met de Kwalificatierichtlijn. Nu de grondslag van de boete is vervallen, heeft de staatssecretaris de Eritrese man ten onrechte een boete opgelegd. Hij hoeft de boete dan ook niet te betalen.

En de terugbetaling van de lening? Het Hof had bepaald dat het Nederlandse systeem waarbij asielstatushouders (al dan niet via een lening) zelf alle kosten van inburgeringscursussen en -examens dragen, ook in strijd is met artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn. Daarmee is ook de verplichting om de lening terug te betalen in strijd met het Europese recht. Ook de lening hoeft de man dus niet terug te betalen.

Vanaf 1 januari 2022 geldt er een nieuwe Wet inburgering. In het nieuwe stelsel hoeven asielstatushouders de inburgeringscursussen en de examens niet meer zelf te betalen. Zij hoeven hiervoor dus ook geen lening af te sluiten. Wel blijft de inburgeringsplicht bestaan en kunnen asielstatushouders op verschillende momenten boetes krijgen. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van juli 2025 is dus op dat punt nog van belang voor de nu geldende Wet inburgering.

Uitspraak van 9 juli 2025: ECLI:NL:RVS:2025:3087.