Recht op de toekomst. Rechtvaardigheid over de grenzen van generaties heen
Politiek-bestuurlijke keuzes die vandaag worden gemaakt en mede hun vertaling vinden in wet- en regelgeving, hebben gevolgen voor de toekomst en dus voor toekomstige generaties. Die kunnen daar nu nog geen invloed op uitoefenen. Het kan gaan om ingrijpende besluitvorming over klimaat, milieu, biodiversiteit, woon- en leefomgeving, zorg, sociale zekerheid en pensioenen, democratie en rechtsstaat, en zelfs over oorlog en vrede. Volgende generaties zullen zich geconfronteerd zien met keuzes waarvan de voedingsbodem is gelegd in het hier en nu.1
Mens, maatschappij en instituties zijn naar hun aard mede gericht op betekenisvol voortbestaan en het doorgeven van wat dierbaar en beschermwaardig wordt gevonden. Dat lukt vaak heel goed en kan zelfs worden gezien als een kenmerk van de moderne samenleving. Die is gericht op vooruitgang en toekomst en wordt geschraagd door pijlers van technologie, economie, politiek en instituties. Deze pijlers geven het toekomstverhaal gestalte en hebben welvaart, welzijn en stabiliteit verzekerd. Dit was met name zichtbaar in de eerste drie decennia na de Tweede Wereldoorlog. Na een terugval in de jaren zeventig en tachtig was in de daaropvolgende jaren weer een revitalisering van het vooruitgangsdenken merkbaar onder invloed van het einde van de Koude Oorlog.2 Na de millenniumwisseling zijn geleidelijk de maatschappelijke, ecologische en demografische kosten van de vooruitgang doorgedrongen in het publieke bewustzijn.3 Kwetsbaarheden kwamen meer aan het licht en het geloof in onvermijdelijke en voortdurende vooruitgang zwakte af. Dit had ook gevolgen voor het vertrouwen in de berekenbaarheid en ‘maakbaarheid’ van de samenleving.
In eerdere beschouwingen is de Raad van State ingegaan op diverse kwetsbaarheden en de daarmee samenhangende verantwoordelijkheden van overheid en politieke actoren.4In dat kader wordt in de beschouwing van dit jaar aandacht gevraagd voor intergenerationele rechtvaardigheid, ofwel het beginsel dat huidige generaties een verantwoordelijkheid hebben om hulpbronnen, leefbaarheid en economische stabiliteit eerlijk te delen met toekomstige generaties en te voorkomen dat de lasten daarvan onevenredig op hen en op hun nakomelingen worden afgewenteld.
Twee voorvragen zijn in dit verband relevant. De eerste is of en zo ja, waarom de belangen van toekomstige generaties moeten worden gewaarborgd in de keuzes van het heden.5 Zoals aangegeven hebben besluiten en regelgeving van vandaag potentieel grote impact voor volgende generaties die daarover niet mee kunnen beslissen, maar er wel schade van kunnen ondervinden. In essentie mag een verantwoordelijkheid worden aangenomen van besluitvormers van nu om voor die generaties ruimte over te laten om in de toekomst zelf verantwoorde keuzes te maken over de inrichting van hun samenleving. Die ruimte veronderstelt onder meer dat eindige voorraden (zoals grondstoffen, publieke financiën, ouderdomsvoorzieningen) niet zijn uitgeput en de democratische rechtsstaat vitaal en werkbaar wordt overgedragen. Wie nu verantwoordelijkheid draagt, moet die naar beste vermogen en naar beste inzicht aanwenden ten behoeve van toekomstige generaties.
Een tweede voorvraag is hoe het komt dat de belangen van de volgende generaties vaak onvoldoende worden meegewogen in de besluitvorming van vandaag. Politiek-bestuurlijke instituties zijn niet altijd voldoende toegerust om toekomstige uitdagingen in kaart te brengen en het hoofd te bieden. De blik op de toekomst wordt bovendien veelal ernstig beperkt door een overheersend beheersmatige benadering, eerder gesloten en gedetermineerd dan open en onbepaald.6 Onze oriëntatie is sterk gericht op huidige belangen, onze belangen.7 Mensen beschikken ondanks goede intenties niet altijd over een adequaat evaluatief vermogen om na te denken over het lot van degenen die na hen komen. Kiezers én politici hebben daarenboven de op zichzelf begrijpelijke neiging te kiezen voor beleid dat de huidige generatie ten goede komt. Er is, kortom, sprake van een zekere ‘tirannie van het hedendaagse’.8
De aandrang om zich overwegend te richten op het hedendaagse is niet alleen begrijpelijk, maar kan onder omstandigheden ook legitiem zijn, als de noden van vandaag groot en urgent zijn. Een verbinding van actuele vraagstukken met belangen voor de lange termijn levert niet zelden ingewikkelde dilemma’s op. Het is een grote opgave om publieke waarden en politieke idealen die vandaag maar ook in de toekomst van belang zijn, van een langjarige solide basis te voorzien. Een goed voorbeeld hiervan is de noodzaak van een anticyclisch begrotingsbeleid dat voor de toekomst voldoende zekerheid biedt, maar vaak onder druk komt te staan van de wens om actuele maatschappelijke problemen met extra financiële middelen te bestrijden.9 Hier komt de paradox naar voren dat langetermijnbeleid vaak belangrijk wordt gevonden, maar toch niet urgent of eenvoudig genoeg om daadwerkelijk te realiseren.
De kernvraag voor de borging van de belangen van volgende generaties is: wat gebeurt er momenteel al om deze belangen een plek te geven in het hier en nu en is dat voldoende? Hoe kunnen deze belangen verantwoord worden meegewogen in huidige politieke en bestuurlijke besluitvorming en wat is ervoor nodig om die weging ook in zekere mate institutioneel te verzekeren? Dit vraagt ten minste om verantwoordelijkheidsbesef, langetermijndenken en -verbeelding. In zekere zin ligt dit al besloten in de grondwettelijke opdracht van de Staten-Generaal om het gehele volk te vertegenwoordigen, dus ook wie nog geen stem heeft. Men zal zich structureel rekenschap moeten geven van niet alleen het ‘hier en nu’, maar ook van het ‘later en elders’ en volwaardig rekening moeten houden met de mogelijke kosten- of verlieskant van de vooruitgang. Dit raakt aan de kern van de democratische rechtsstaat die de belangen en rechten van burgers moet beschermen en waar mogelijk bevorderen. Hoe kan de democratische rechtsstaat beter worden toegerust opdat het langetermijnperspectief voor toekomstige generaties structureel onderdeel vormt van het politieke debat en van de bestuurlijke en staatskundige instituties? In de praktijk doen zich al goede voorbeelden daarvan voor en worden tal van relevante suggesties gedaan.