Bevorderen rechtsontwikkeling en rechtseenheid

Om de rechtsvormende taken uit te voeren kan de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak over rechtsvragen een conclusie vragen aan een staatsraad advocaat-generaal. Daarmee kan een advies worden verkregen waarbij ook aspecten worden betrokken die niet door partijen in de procedure zijn gebracht.

Onderscheid tussen algemeen verbindend voorschrift en concretiserend besluit van algemene strekking

Op 26 februari 2025 namen staatsraden advocaat-generaal Snijders en Widdershoven een conclusie over het onderscheid tussen een algemeen verbindend voorschrift en een concretiserend besluit van algemene strekking (ECLI:NL:RVS:2025:764). Dit onderscheid is van belang voor de toegang tot de bestuursrechter. De staatsraden advocaat-generaal constateren dat kan worden vastgehouden aan de bestaande maatstaf in de jurisprudentie voor het aannemen van een concretiserend besluit van algemene strekking. Als aan die maatstaf is voldaan, moet vervolgens aan de hand van de voor- en nadelen van het aannemen van een concretiserend besluit van algemene strekking vanuit een oogpunt van een goede rechtsbescherming worden bepaald of daadwerkelijk zo’n besluit moet worden aangenomen. De conclusie gaat uitvoerig in op die voor- en nadelen en formuleert daarvoor algemene uitgangspunten. Toegepast op de concrete zaak concluderen de staatsraden advocaat-generaal dat het plaatsen van een geneesmiddel in de bijlage van de Regeling zorgverzekering een algemeen verbindend voorschrift is en geen concretiserend besluit van algemene strekking. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft nog geen uitspraak gedaan in deze zaak.

Wettelijk begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’

Op 9 juli 2025 nam staatsraad advocaat-generaal Wattel een conclusie over de betekenis van artikel 5.2, derde lid, van de Wet open overheid (Woo) (ECLI:NL:RVS:2025:3096). Hem is gevraagd het wettelijke begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ (fbb) uit te leggen en aan te geven in welke soort situaties het belang van het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad door openbaarmaking van niet tot personen herleidbare persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming. Staatsraad advocaat-generaal Wattel concludeert dat de eerste vraag per geval beantwoord moet worden. Categorisch kan volgens hem alleen gezegd worden wat niet onder ‘fbb’ valt. Ook de tweede vraag moet volgens hem per geval worden beantwoord, al zijn er situaties die hier in elk geval onder vallen. Dit staat uitgebreid in de conclusie. In deze zaak gaat het om een juridisch advies over een bestemmingsplanprocedure. Zulke adviezen zouden volgens de staatsraad advocaat-generaal categorisch kunnen worden uitgesloten van de ‘fbb-status’, maar dat strookt niet met de bedoeling van de wetgever, die een belangenafweging wenste. Niettemin blijven zulke adviezen volgens de staatsraad advocaat-generaal beschermd onder vraag 2.

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 8 oktober 2025 uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2025:4814). Zij volgt de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal over de uitleg van het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’, maar geeft een minder ruime uitleg aan de formulering dat ‘het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad’.

Belang bij een besluit tot het opleggen of weigeren van een bestuurlijke boete

Tot slot nam staatsraad advocaat-generaal Widdershoven op 10 december 2025 een conclusie over de vraag of, en zo ja, wanneer een (rechts)persoon belanghebbende kan zijn bij een besluit tot het opleggen of weigeren van een bestuurlijke boete (ECLI:NL:RVS:2025:5985). Hij concludeert dat derden belanghebbende kunnen zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van een bestuurlijke boete, mits dit is genomen naar aanleiding van hun handhavingsverzoek. Zij moeten wel voldoen aan de vereisten die artikel 1.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt. Dit geldt ook voor rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen. Dat een bestuurlijke boete een bestraffend oogmerk heeft, staat aan de belanghebbendheid van derden volgens de staatsraad advocaat-generaal niet in de weg. De zaak wordt door een grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak behandeld. Daarin zitten niet alleen rechters van de Afdeling bestuursrechtspraak, maar ook een raadsheer van de Centrale Raad van Beroep, een van het College van Beroep voor het bedrijfsleven en een van de Hoge Raad, in hun hoedanigheid van staatsraad in buitengewone dienst. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft nog geen uitspraak gedaan in deze zaak.

De wet bepaalt dat een meervoudige kamer een zaak kan verwijzen naar een grote kamer als dat wenselijk is uit oogpunt van rechtsontwikkeling of rechtseenheid.

Een grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 22 januari 2025 uitspraak gedaan in de zaak waaraan de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Snijders van 21 augustus 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3420) vooraf ging. Die conclusie ging over de gevolgen die een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan hebben voor een verplichting van het bestuur om schade aan de betrokkene te vergoeden (stap 3 van het vertrouwensbeginsel). De Afdeling bestuursrechtspraak komt in de uitspraak niet toe aan de bespreking van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal (ECLI:NL:RVS:2025:213).

Op 15 mei 2025 heeft een grote kamer van de Centrale Raad van Beroep, waaraan twee staatsraden van de Afdeling bestuursrechtspraak in hun hoedanigheid van raadsheer-plaatsvervanger deelnamen, uitspraak gedaan over de toetsing aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, bij een beroep tegen een besluit dat berust op buitenwettelijk en tegenwettelijk beleid (ECLI:NL:CRVB:2025:700).

De Commissie rechtseenheid bestuursrecht is ingesteld voor de afstemming en samenwerking tussen de hoogste rechtscolleges op het terrein van het bestuursrecht. De rechtscolleges kunnen rechtsvragen die de rechtseenheid raken voorleggen aan deze commissie. De Commissie rechtseenheid bestuursrecht heeft over 2025 een jaaroverzicht uitgebracht. Met het jaaroverzicht geeft zij inzicht in haar werkwijze en in de kwesties die in het verslagjaar in het overleg aan de orde zijn geweest. Het jaaroverzicht geeft een overzicht van de onderwerpen en rechtsvragen die in de commissie zijn besproken en van de uitspraken waarin een rechtsvraag aan de orde is die aanleiding gaf om in de commissie te bespreken. Het jaaroverzicht is gepubliceerd op de website van de Raad van State.