Ontwikkelingen in de Vreemdelingenkamer

Aan het begin van het jaar kwamen er bij de Afdeling bestuursrechtspraak vele zaken binnen over de vraag of de grensdetentie in het Justitieel Complex Schiphol (JCS) als vreemdelingenbewaring is te kenschetsen of als een gevangenisregime. De Afdeling bestuursrechtspraak en de rechtbank Amsterdam keken hier verschillend tegenaan. Dit leidde tot een stroom van hoger beroepen van de minister bij de Afdeling bestuursrechtspraak en van verzoeken om voorlopige voorziening. De aanleiding voor deze rechterlijke dialoog was de aankomst van ongebruikelijk veel asielzoekers per vliegtuig op Schiphol eind 2024. Zij zijn in het JCS in grensdetentie geplaatst in afwachting van beslissingen op hun asielaanvragen. De personeelscapaciteit van het JCS is echter niet berekend op dit grote aantal asielzoekers. Daarom werden de asielzoekers daar aan meer beperkingen onderworpen dan normaal. Zo werden zij meer uren per dag in hun cel ingesloten en mochten zij maximaal een uur per dag naar buiten. De rechtbank in Amsterdam oordeelde daarom in december 2024 dat het JCS geen zogenoemde gespecialiseerde bewaringsaccommodatie meer is in de zin van de Europese Opvangrichtlijn. Volgens de rechtbank voldeed het JCS niet aan de eisen die het Europese Hof van Justitie stelt aan zo’n bewaringsaccommodatie. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde op 29 januari 2025 dat het JCS nog altijd voldoet aan de eisen die gelden voor een gespecialiseerde bewaringsaccommodatie (ECLI:NL:RVS:2025:258). Hoewel asielzoekers langer dan normaal in hun cel werden ingesloten en korter dan normaal naar buiten mochten, bleven zij strikt gescheiden van strafrechtelijk gedetineerden. Ook verschillen de regels voor het uitvoeren van grensdetentie van die voor strafrechtelijke detentie. Daarnaast is het deel van het JCS waarin grensdetentie plaatsvindt, specifiek ingericht voor de behandeling van de asielprocedure en de bijstand die asielzoekers nodig hebben. Dat het personeel van het JCS zowel bij vreemdelingendetentie als bij strafrechtelijke detentie wordt ingezet, is naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak onvoldoende voor de conclusie dat het JCS niet langer als gespecialiseerde bewaringsaccommodatie kan worden aangemerkt. Op 26 februari 2025 oordeelde de Afdeling opnieuw in deze zin (ECLI:NL:RVS:2025:3180).

Uiteindelijk heeft de rechtbank Amsterdam over deze kwestie prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie in Luxemburg (ECLI:NL:RBDHA:2025:4570 en ECLI:NL:RBDHA:2025:4571). Daarbij gaf de rechtbank aan zich ‘ hangende deze prejudiciële verwijzing’ te voegen naar de lijn van de Afdeling bestuursrechtspraak. Daarmee kwam een voorlopig einde aan de nationale dialoog. Het woord is nu aan het Europese Hof van Justitie.

Bij de Afdeling bestuursrechtspraak kwamen ook in 2025 weer veel zaken over het Dublinsysteem voor overdracht van asielzoekers aan andere lidstaten van de EU. Bij deze overdrachten mag een lidstaat uitgaan van het naleven van de regels en grondrechten in andere lidstaten (het zogeheten interstatelijk vertrouwensbeginsel). Alleen als de situatie in de asielopvang in de andere lidstaat systeemfouten bevat mag op dat beginsel inbreuk worden gemaakt en moet de lidstaat die wil overdragen het asielverzoek toch zelf behandelen (arrest Jawo, ECLI:EU:C:2019:218). Over de vraag of er sprake is van dit soort systeemfouten moeten de rechtbanken en de Afdeling bestuursrechtspraak regelmatig een oordeel vellen. Dit komt aan op een diepgaande analyse van de feitelijke en juridische situatie in de andere lidstaat.

Op 26 maart oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak over de situatie in Cyprus (ECLI:NL:RVS:2025:1109). Nederland mag asielzoekers aan Cyprus blijven overdragen. Uit de beschikbare informatie volgde niet dat de omstandigheden in de opvangcentra van Cyprus in strijd zijn met de mensenrechten. Op Cyprus zijn er weinig plekken in opvangcentra vergeleken met het aantal asielzoekers dat daar verblijft. Asielzoekers voor wie geen plaats is in de opvangcentra, moeten zelf huisvesting vinden en kunnen daarvoor een maandelijkse financiële bijdrage aanvragen. Hoewel het voorkomt dat asielzoekers op Cyprus problemen ondervinden met het vinden van huisvesting en onder zeer slechte omstandigheden komen te leven, geeft de beschikbare informatie geen zicht op de aard van de omstandigheden waaronder asielzoekers in het algemeen zijn gehuisvest. Ook is het niet duidelijk hoe groot de groep asielzoekers is die onder zeer slechte omstandigheden leeft. Daarom kan niet de conclusie worden getrokken dat er in Cyprus structurele tekortkomingen zijn in de opvangvoorzieningen die maken dat er een reëel risico bestaat op schending van grondrechten.

Op 23 juli 2025 viel het oordeel anders uit voor België (ECLI:NL:RVS:2025:3305). In maart 2024 had de Afdeling bestuursrechtspraak nog geoordeeld dat de minister alleenstaande mannelijke asielzoekers naar België mocht terugsturen voor de behandeling van hun asielverzoek. Hoewel de situatie voor hen toen al aan de slechte kant was, meldde de minister destijds dat de Belgische autoriteiten hard werkten aan het verbeteren van de opvang. Maar uit de daarna beschikbare informatie bleek dat de beloofde verbeteringen niet tot stand zijn gekomen en dat er ook geen perspectief was op uitbreiding van de opvangcapaciteit. Daarmee is het tekort aan opvangplekken voor alleenstaande mannelijke asielzoekers volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet meer tijdelijk, maar structureel. Het was verder onduidelijk of deze groep asielzoekers terecht kan bij de nood- en daklozenopvang. Daarbij kregen de alleenstaande mannen geen toegang tot effectieve rechtsbescherming, omdat de Belgische autoriteiten rechterlijke uitspraken niet naleven en dwangsommen niet betalen. De onverschilligheid van de Belgische autoriteiten om deze tekortkomingen in de opvang en in de rechtsbescherming op te lossen, leidde de Afdeling bestuursrechtspraak in juli 2025 tot de conclusie dat in België voor deze groep asielzoekers sprake is van systeemfalen waarbij zij bij terugkeer in België niet meer in hun meest elementaire levensbehoeften kunnen voorzien. Dat is in strijd met de mensenrechten. Daarom oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de minister ten aanzien van België niet langer uit mag gaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel.

Het is algemeen bekend dat de rechtspraak in het migratierecht al langer zwaar belast is met beroepen over het niet tijdig behandelen van aanvragen wegens achterstanden bij de IND. Het gaat hier zowel om asielaanvragen als aanvragen om nareis van familie. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in 2023 prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie die gaan over de verlenging van de beslistermijn met negen maanden voor asielaanvragen (ECLI:NL:RVS:2023:4125). In de Europese Procedurerichtlijn staat namelijk dat de beslistermijn van zes maanden met negen maanden kan worden verlengd, als een ‘groot aantal’ mensen ‘tegelijk’ asielverzoeken doet, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is om binnen zes maanden daarop te beslissen. De Afdeling bestuursrechtspraak wilde van het Europese Hof weten wanneer sprake is van een ‘groot aantal’ en wat moet worden verstaan onder het begrip ‘tegelijk’.

Het Hof van Justitie heeft op 8 mei 2025 antwoord gegeven op deze vragen (ECLI:EU:C:2025:326). Het heeft daarbij geoordeeld dat verlenging van de beslistermijn alleen mag als het aantal asielverzoeken in een kort tijdsbestek aanzienlijk toeneemt ten opzichte van het gebruikelijke en voorzienbare patroon in een lidstaat. Verlenging is niet mogelijk als sprake is van een geleidelijke toename van het aantal asielverzoeken over een lange periode. Personeelsgebrek of bestaande achterstand in de behandeling van dossiers rechtvaardigen de verlenging van de termijn evenmin. Het is vervolgens aan de Afdeling bestuursrechtspraak om hierover einduitspraak te doen: wat betekent dit voor de Nederlandse situatie? Ook over latere periodes van verlenging spelen vergelijkbare vragen bij het Hof en de Afdeling bestuursrechtspraak.

Ook bij nareisaanvragen kampt de IND met achterstanden. Het aantal nareisaanvragen is in de afgelopen jaren steeds verder toegenomen. In 2021 was het aantal nareisaanvragen 13.980 en in 2024 is dit aantal gestegen tot 30.850. Ook is het percentage nareisaanvragen waarop de minister binnen de wettelijke beslistermijn beslist, de afgelopen jaren fors afgenomen. Zo besliste de minister in 2021 in 71% van de gevallen op tijd, terwijl in 2024 dit nog maar 7% was. Veel beroepen over het niet tijdig behandelen van nareisaanvragen werden daarom door de rechtbanken gegrond verklaard, waarbij een nieuwe beslistermijn met een dwangsom werd opgelegd. Om de achterstand in te lopen, heeft de minister maatregelen getroffen. Hij heeft de besliscapaciteit voor nareisaanvragen uitgebreid en werkte vanaf begin 2024 bij het behandelen van nareisaanvragen volgens de zogenoemde ‘fifo’-aanpak. Deze aanpak houdt in dat de minister de nareisaanvragen in principe op volgorde van binnenkomst behandelt. Met deze aanpak wil hij de nareisprocedure efficiënter en beter voorspelbaar maken, zodat iemand die een nareisaanvraag indient, beter weet waar hij of zij aan toe is. De minister vindt daarom dat de bestuursrechter bij het bepalen van een beslistermijn en het vaststellen van de hoogte van de dwangsom rekening moet houden met de ‘fifo’-aanpak, als niet op tijd wordt beslist op nareisaanvragen. Dit was onderwerp van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 21 mei 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2337). De Afdeling bestuursrechtspraak geeft in haar uitspraak aan dat zij ziet dat de minister met de ‘fifo’-aanpak zich inspant om efficiënter te beslissen in nareiszaken en vindt deze aanpak dan ook een goed uitgangspunt. Ook begrijpt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de minister pas na lange tijd toekomt aan de inhoudelijke behandeling van nareisaanvragen door de toegenomen instroom van aanvragen ten opzichte van de beschikbare besliscapaciteit en daardoor in veel gevallen niet binnen de wettelijke beslistermijn kan beslissen. Maar deze aanpak mag naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak niet ten koste gaan van de individuele rechtsbescherming van de aanvrager. De wettelijke beslistermijnen zijn al lange tijd bekend en in principe ook lang genoeg om op een individuele nareisaanvraag te beslissen. De zelfgekozen ‘fifo’‑aanpak betekent daarom niet dat de minister zich niet meer hoeft te houden aan een beslistermijn die de bestuursrechter hem oplegt als hij de wettelijke termijn overschrijdt. De Afdeling bestuursrechtspraak vindt het ook van belang dat een lange scheiding van gezinsleden een negatief effect heeft op het recht op familie- en gezinsleven en het recht van kinderen op bescherming. Dat zijn rechten op grond van Europese verdragen. Daarom oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de ‘fifo’‑aanpak van de minister op zichzelf geen aanleiding geeft voor een langere beslistermijn of een lagere dwangsom.

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft zich tot slot in 2025 moeten buigen over twee – verschillende – vraagstukken rond de behandeling van asielaanvragen van minderjarigen.

Op 20 augustus 2025 deed de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak over de zogeheten ’leeftijdsschouw’ (ECLI:NL:RVS:2025:3801). In deze zaak gaat het om een Eritrese man die zei dat hij minderjarig was toen hij zijn asielaanvraag indiende. De minister twijfelt echter over de leeftijd die de man had opgegeven en heeft nader onderzoek gedaan. Daaruit bleek dat de man in Italië staat geregistreerd als meerderjarige. De minister is vervolgens hiervan uitgegaan. De man was het hier niet mee eens. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt dat de leeftijdsschouw zoals deze nu wordt toegepast zorgvuldig is en dat dit een bruikbaar middel is om een inschatting te maken van iemands leeftijd als daarover twijfel is. Daarbij is van belang dat medewerkers van de Dienst Identificatie en Screening Asielzoekers (DISA) en de IND een opleiding krijgen van externe deskundigen uit verschillende disciplines waarbij aandacht is voor aspecten als taalgebruik, houding, gedrag en fysiek voorkomen. De DISA en de IND houden bovendien rekening met de eventuele minderjarigheid van de persoon die zij schouwen door onder meer de wijze van het stellen van vragen aan te passen tijdens de leeftijdsschouw. De conclusies van de leeftijdsschouw moeten wel goed worden gemotiveerd in een verslag. Als de leeftijdsschouw niet tot een duidelijke conclusie leidt of iemand meerder- of minderjarig is, dan moet de minister ervan uitgaan dat de asielzoeker minderjarig is, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.

In drie uitspraken van eveneens 20 augustus 2025 oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak over de vraag of en zo ja hoe, minderjarigen moeten worden gehoord in asiel- en Dublinprocedures (ECLI:NL:RVS:2025:3899, ECLI:NL:RVS:2025:3900 en ECLI:NL:RVS:2025:3901). Deze uitspraken gaan niet over alleenstaande minderjarigen, maar over kinderen die met (een deel van) hun gezin reizen. Hun ouders zijn gehoord door de minister, de kinderen niet. De Afdeling bestuursrechtspraak is van oordeel dat uit het EU-Handvest en het Kinderrechtenverdrag geen absolute verplichting volgt om begeleide kinderen tussen de twaalf en vijftien altijd te horen. Maar de minister moet kinderen die in staat zijn hun mening te vormen wel altijd in de gelegenheid stellen om dit vrijelijk te doen over alles wat hen aangaat. De minister moet kinderen een daadwerkelijke en effectieve mogelijkheid bieden om hun mening vrijelijk te uiten. Op dit moment moeten kinderen de minister vragen om gehoord te worden, maar daarmee is niet gewaarborgd dat kinderen tussen twaalf en vijftien van deze mogelijkheid op de hoogte zijn. De minister moet zijn beleid op dit punt dus aanpassen. Als een kind tussen de twaalf en de vijftien jaar aangeeft dat het gehoord wil worden, mag de minister daarvan afwijken, maar alleen in bijzondere gevallen en alleen als de belangen van het kind het rechtvaardigen dat het niet zelf wordt gehoord. Volgens de minister is het vaak niet zinnig om begeleide minderjarigen te horen, maar dat mag naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak bij deze belangenafweging geen rol spelen.

In één uitspraak waren alleen kinderen onder de twaalf jaar betrokken. De Afdeling bestuursrechtspraak stelt vast dat de minister kinderen onder de twaalf jaar standaard niet hoort, maar daarvoor geen motivering geeft of beleid heeft vastgesteld. Op dit punt moet de minister beleid vaststellen of zijn besluitvorming nader motiveren, omdat ook kinderen onder de twaalf jaar die in staat zijn hun mening te vormen in de gelegenheid moeten worden gesteld om deze vrijelijk te uiten.