Rechtsstaat

Veel democratisch tot stand gekomen verdragen en regelingen binnen het Europese Unierecht noodzaken er al toe om rekening te houden met langetermijneffecten mede ten behoeve van volgende generaties. In de preambule van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie wordt nadrukkelijk gesteld dat “het genot van deze rechten … verantwoordelijkheden en plichten [meebrengt] jegens de medemens, de mensengemeenschap en de toekomstige generaties”. Het Verdrag van de Europese Unie bepaalt in artikel 3, lid 3, dat de Unie ”de solidariteit tussen generaties” bevordert. Deze noodzaak kan ook worden afgeleid uit het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Specifiek komt de noodzaak tot uitdrukking in klimaat- en milieuregelingen zoals bijvoorbeeld de Europese Habitatrichtlijn, het VN-Klimaatverdrag¹¹ en het Verdrag van Aarhus.¹² In verdragen over andere beleidsterreinen is ook een zorg- of waarborgplicht opgenomen.

Zo heeft het Verdrag van Granada als doel de bescherming van architectonisch erfgoed.¹³ Dit verdrag kent onder meer de verplichting om wettelijke beschermingsregelingen te treffen en te zorgen voor passende structuren voor informatie, overleg en samenwerking tussen overheden, culturele instellingen, verenigingen en publiek. De concrete afweging van de in het verdrag opgenomen beginselen met andere belangen wordt overgelaten aan nationale wet- en regelgeving. In ons land zijn dit de Erfgoedwet en de Omgevingswet. Andere erfgoedverdragen die Nederland heeft geratificeerd zijn de Europese Culturele Conventie van Parijs,¹⁴ dat een kader biedt voor Europese samenwerking met het oog op de instandhouding van gemeenschappelijk erfgoed; het verdrag van Malta,¹⁵ dat behoud en bescherming beoogt van het archeologisch erfgoed als bron van Europa’s collectieve geheugen; het Europees Landschapsverdrag van Florence,¹⁶ dat streeft naar bescherming van het natuurlijke, rurale en urbane landschap van identiteitsbepalende betekenis ervan en het Verdrag van Faro,¹⁷ dat de sociale waarde van erfgoed voor de samenleving benadrukt. Dit laatste verdrag heeft Nederland in 2024 ondertekend, de ratificatie is nu in voorbereiding.

Naast verdragen bestaan er ook zachtere afspraken en verklaringen die leidraden en handvatten bieden voor de bescherming van toekomstige generaties. In de informele Beginselen van Maastricht over mensenrechten voor toekomstige generaties zijn in 2023 de bestaande mensenrechten ‘vertaald’ naar het belang en de betekenis voor toekomstige generaties.¹⁸ Gewezen kan ook worden op de Declaration on future generations die werd vastgesteld op de VN-Toekomsttop van 2024.¹⁹

In dit soort verdragen en beginselverklaringen gaat het er gewoonlijk om dat de overheid mensenrechten, waaronder het recht op een gezond leefmilieu, moet respecteren, beschermen en bevorderen, ook voor toekomstige generaties. Er kunnen ook drie andere typen verplichtingen worden onderscheiden.²⁰ Deze zijn ontwikkeld met het oog op een gezonde leefomgeving, maar kunnen evenzeer van toepassing worden geacht of als inspirerend referentiekader dienen voor andere beleidssectoren waar belangen van toekomstige generaties aan de orde zijn.

In de eerste plaats materiële verplichtingen, zoals het opstellen van normen in regelgeving en beleid, en het toezicht op en de handhaving van zulke normen. In dit kader kan worden gewezen op de artikelen 2 en 8 van het EVRM. Het verbod op discriminatie kan ook een rol spelen, zoals blijkt uit de recente Greenpeace/Bonaire-uitspraak van de rechtbank Den Haag.

In de tweede plaats bestaan er diverse procedurele verplichtingen om rechten daadwerkelijk te kunnen realiseren. Bijvoorbeeld de verplichting tot impact assessments, informatie, rechtsbescherming en participatie.

In de derde plaats zijn er diverse verplichtingen die als belangrijke randvoorwaarden kunnen worden beschouwd om het ‘recht op de toekomst’ gestalte te kunnen geven. Hierbij kan worden gedacht aan de noodzaak van internationale samenwerking, de bescherming van de vrijheden van meningsuiting en demonstratie, de bevordering van onderwijs en in het algemeen de noodzaak van de bewustwording van de opgaven van volgende generaties.

Het belang van (rechtvaardigheid voor) toekomstige generaties vindt soms verankering in nationale constituties, waaronder zeer oude.³² Sinds de jaren zestig van de vorige eeuw is het aantal landen met zo’n verwijzing flink toegenomen. Landen waarvan de grondwet in aanzienlijke mate rechtswaarborgen biedt voor of verwijst naar toekomstige generaties zijn bijvoorbeeld België, Duitsland, Portugal, Noorwegen en Japan. In liefst 41% van de constituties wereldwijd (81 uit 196) kan een verwijzing naar toekomstige generaties worden aangetroffen.³³ Vanzelfsprekend bestaan tussen deze constituties grote verschillen, maar een trend van verankering van (bescherming van) de belangen van volgende generaties lijkt zichtbaar. Vroegere verwijzingen naar toekomstige generaties hadden veelal betrekking op de traditionele liberale waarden van vrijheid, rechtvaardigheid en orde. De laatste decennia worden toekomstige generaties in constituties steeds vaker in verband gebracht met concrete rechten en statelijke verplichtingen.³⁴ Deze ontwikkeling loopt parallel aan de verwijzingen in al genoemde internationale verdragen.

De Nederlandse Grondwet kent geen expliciete verwijzing. Over de waarde van opname van een grondwettelijke bepaling die expliciet bescherming biedt aan toekomstige generaties en hun belangen bestaat nog nauwelijks discussie.³⁵ Verankering is niet ondenkbaar gelet op de ontwikkeling van het internationale recht, maar ontmoet mogelijk ook bezwaren. Die hangen mede samen met bestaande opvattingen over het (sobere) karakter van onze Grondwet en de al dan niet uitgekristalliseerde consensus over de wenselijkheid van zo’n grondwetswijziging. Dient een bepaling vooral een symbolisch doel of beoogt die een juridisch-normatieve meerwaarde te creëren?³⁶ Ook zou duidelijk moeten worden of een constitutionele verankering ziet op de belangen van volgende generaties of dat aan deze generaties zelfs rechten worden toegekend. Een constitutionele verankering van intergenerationele rechtvaardigheid verdient daarnaast diepgaande doordenking vanwege de reikwijdte daarvan. Deze is niet per se beperkt tot alleen klimaatverandering of duurzame omgang met de natuurlijke leefomgeving.³⁷

Mede gelet op de zware en langdurige wijzigingsprocedure is een rechtstreekse verankering in onze Grondwet niet op afzienbare termijn te verwachten. Meer indirect hebben de toekomstige generaties wel hun betekenis in de werking van de sociale grondrechten in de Grondwet. De overheidszorg moet zich krachtens de Grondwet uitstrekken tot onder andere de bestaanszekerheid van de bevolking en de spreiding van welvaart (artikel 20, lid 1), de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu (artikel 21), voldoende werkgelegenheid (artikel 22) en onderwijs (artikel 23). Niet duidelijk is altijd waartoe de inspanningsverplichtingen van de overheid op deze terreinen precies moeten leiden. Wel is helder dat de verplichtingen om te ‘bevorderen’ en ‘zorg dragen voor’ niet in hun tegendeel mogen komen te verkeren, dat wil zeggen belemmeren, verwaarlozen of veronachtzamen. In het algemeen kan het behulpzaam zijn als de wetgever kenbaar invulling geeft aan de grondwettelijke opdracht om sociale grondrechten te realiseren,³⁸ bijvoorbeeld door in toelichtingen bij relevante wetsvoorstellen de in het geding zijnde sociale grondrechten ten minste te benoemen.