Uitspraak 202003034/1/R4

202003034/1/R4.
Datum uitspraak: 23 december 2020

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Huissen, gemeente Lingewaard,

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 april 2020 in zaken nrs. 19/1831 en 19/1267 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard.

Procesverloop

Geweigerde omgevingsvergunning

Bij besluit van 30 mei 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan gedurende een periode van vijf jaar, ten behoeve van de stalling van caravans in een deel van de kassen op het perceel [locatie] te Huissen (hierna: het perceel).

Bij besluit van 29 januari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Last onder dwangsom

Bij besluit van 3 oktober 2018 heeft het college aan [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,- gelast om de stalling van kampeermiddelen in de kassen op het perceel voor 1 april 2019 te beëindigen en beëindigd te houden, door alle kampeermiddelen (caravans, campers, vouwwagens, aanhangers, trailers, etc.) uit de kassen te verwijderen en verwijderd te houden.

Bij besluit van 12 maart 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd tot 1 juli 2019.

Aangevallen uitspraak en hoger beroep

Bij uitspraak van 30 april 2020 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 29 januari 2019 en 12 maart 2019 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij de voorlopige voorziening getroffen dat de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn wordt opgeschort tot 1 juli 2020. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot 1 oktober 2020.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. I.E. Nauta, advocaat te Deventer, en het college, vertegenwoordigd door T.J.E. Lodders LLB en ir. E. Luggenhorst, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    [appellant] is eigenaar van het perceel en exploiteert daar een glastuinbouwbedrijf. Een deel van de kassen op zijn perceel gebruikt hij voor het stallen van caravans. [appellant] is in samenwerking met de gemeente en andere partijen bezig met een transitie naar een meer rendabele bedrijfsvoering, met als doel om de kassen weer volledig te gaan gebruiken voor glastuinbouw. Tot die tijd heeft [appellant] naar eigen zeggen de inkomsten van de caravanstalling nodig om zijn bedrijf te kunnen voortzetten.

2.    Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Lingewaard" (hierna te noemen: het bestemmingsplan). In dit plan is aan het perceel de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw" toegekend, met de nadere gebiedsaanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied intensiveringsgebied".

Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.2, onderdeel d, aanhef en onder 3, van de planregels mag opslag binnen de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" niet plaatsvinden in kassen.

3.    Bij brief van 14 oktober 2013 heeft het college aan [appellant] kenbaar gemaakt met ingang van 1 juli 2013 gedurende 2 jaar de stalling van caravans te gedogen. Bij brief van 30 juni 2015 heeft het college het gedogen verlengd met een periode van 3 jaar. In beide brieven heeft het college als voorwaarden voor het gedogen onder meer gesteld dat de helft van de caravanstalling op 1 juli 2017 moet zijn beëindigd en dat de caravanstalling op 1 juli 2018 volledig moet zijn verwijderd.

Op 7 mei 2018 heeft [appellant] bij het college een tijdelijke vergunning voor een periode van 5 jaar aangevraagd voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de stalling van caravans in een deel van de kassen.

4.    Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd, omdat de stalling van caravans in de kassen volgens het college in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De gronden zijn gelegen binnen het intensiveringsgebied voor de glastuinbouw. Het gemeentelijk beleid is erop gericht om via herstructurering een intensivering van de glastuinbouw tot stand te brengen. Door het gebruik van kassen voor de stalling van caravans wordt de beoogde herstructurering en intensivering van de glastuinbouw gefrustreerd. In de periode dat het college de caravanstalling heeft gedoogd, heeft [appellant] ruim de tijd gehad om initiatieven te ontplooien om te komen tot een gebruik overeenkomstig de bestemming. Het college acht het financiële belang van [appellant] ondergeschikt aan het planologisch belang en het belang om ongewenste precedenten te voorkomen. Daarom vindt het college het niet wenselijk om het met de bestemming afwijkende gebruik met vijf jaar te verlengen.

Het college heeft aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, omdat de toezichthouder van het college bij een controle op 4 juli 2018 heeft geconstateerd dat [appellant] in strijd met het bestemmingsplan de kassen op zijn perceel nog steeds gebruikt voor het stallen van kampeermiddelen. Het college wil niet meewerken aan legalisatie van de caravanstalling en ziet ook geen andere bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om van handhaving af te zien. Het college heeft steeds duidelijk gemaakt dat de caravanstalling moet worden beëindigd en heeft geen toezeggingen gedaan dat er niet zal worden gehandhaafd. Het financiële belang van [appellant] is voor het college geen reden om de illegale situatie te laten voortbestaan.

5.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van [appellant] tegen de besluiten van 29 januari 2019 en 12 maart 2019 ongegrond verklaard.

Ten aanzien van het beroep tegen het besluit van 29 januari 2019 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning mocht weigeren. Zij heeft daarbij overwogen dat [appellant] niet kan worden gevolgd in zijn betoog dat artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.2, onderdeel d, aanhef en onder 3, van de planregels van het bestemmingsplan, onverbindend is of buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de tijdelijke caravanstalling in de kassen in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft mogen achten.

Ten aanzien van het beroep tegen het besluit van 12 maart 2019 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden, omdat de caravanstalling in de kassen in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft [appellant] niet gevolgd in zijn betoog dat het college vanwege bijzondere omstandigheden had moeten afzien van handhavend optreden. Volgens de rechtbank slaagt het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel niet, omdat niet is gebleken van een uitlating of gedraging die kan worden gekwalificeerd als een toezegging dat het college niet handhavend zou optreden tegen de caravanstalling. Verder heeft de rechtbank [appellant] niet gevolgd in zijn betoog dat handhaving in dit concrete geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de door het college gestelde begunstigingstermijn niet te kort is om aan de last te kunnen voldoen. Wel heeft de rechtbank, nu daartegen bij het college geen bezwaren bestonden en ook niet is gebleken dat belangen van derden zich daartegen verzetten, de voorlopige voorziening getroffen dat de begunstigingstermijn wordt opgeschort tot 1 juli 2020.

Beoordeling van het hoger beroep

Geweigerde omgevingsvergunning

6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.2, onderdeel d, aanhef en onder 3, van de planregels van het bestemmingsplan onverbindend is of buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met artikel 3.1 van de Wro. Op grond van deze planregel is opslag in kassen verboden, terwijl opslag wel is toegestaan in andere gebouwen waarop dezelfde bestemming rust. Dit onderscheid is volgens [appellant] niet door ruimtelijke motieven gerechtvaardigd en daarom is de verbodsbepaling volgens hem in strijd met een goede ruimtelijke ordening.

6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:906), strekt de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling, waarbij onder meer is vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.

6.2.    Artikel 3.1, eerste lid, van de Wro, luidt:

"De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. […]"

6.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat artikel 3.1, eerste lid, van de Wro, niet zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Bovendien heeft de Afdeling in de uitspraak van 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1945, het betoog van [appellant] tegen de vaststelling van deze planregel in het bestemmingsplan ongegrond verklaard, en heeft de Afdeling in dat kader geoordeeld dat het stallen van caravans in kassen niet past in het provinciale en gemeentelijke beleid voor het gebied. Anders dan [appellant] ter zitting heeft aangevoerd, is in die bestemmingsplanprocedure ook beoordeeld of het onderscheid dat opslag wel in andere gebouwen, maar niet in kassen is toegestaan, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ter beoordeling stond immers of die uitzondering voor kassen redelijkerwijs strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Van een evidente strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro is dan ook geen sprake. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.2, onderdeel d, aanhef en onder 3, van de planregels van het bestemmingsplan niet onverbindend is of buiten toepassing moet worden gelaten.

Het betoog faalt.

7.    Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de caravanstalling in de kassen in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft mogen achten. [appellant] voert aan dat de herstructurering van de glastuinbouw in de Rietkamp is mislukt en dat er wordt nagedacht over een andere invulling van het gebied, zoals innovatieve teelten. Hieraan levert [appellant] een bijdrage met de teelt van waterlinzen. [appellant] heeft de caravanstalling echter voorlopig nog nodig om voldoende inkomsten te kunnen genereren. Daarom heeft hij gevraagd om een tijdelijke omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Gelet op alle omstandigheden kan deze tijdelijke afwijking volgens [appellant] redelijkerwijs niet in strijd worden geacht met een goede ruimtelijke ordening.

[appellant] wijst er bovendien op dat vanwege de stikstofproblematiek juist de uitvoering van provinciaal en gemeentelijk beleid in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Vanwege de stikstofdepositie zou voor glastuinbouwactiviteiten nu geen vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) kunnen worden verleend, aldus [appellant].

7.1.    Een omgevingsvergunning voor een activiteit die in strijd is met een bestemmingsplan kan ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.

7.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gevraagde gebruik in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 24 juni 2015 over het bestemmingsplan, past het stallen van caravans in de kassen niet in het provinciale en gemeentelijke beleid voor het gebied. Door de kassen te gebruiken voor het stallen van caravans wordt de gewenste herstructurering en intensivering van de glastuinbouw belemmerd. Ten tijde van het besluit van 29 januari 2019 was dit beleid ongewijzigd en werd de herstructurering en intensivering door het college nog steeds nagestreefd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat dit nog steeds het geval is, en dat het college geleidelijk aan positieve ontwikkelingen ziet. Zo zijn er diverse innovatieprojecten en projecten om het glastuinbouwgebied energieneutraal te maken, blijkt er bij tuinders belangstelling te zijn voor de gronden in dit gebied, zijn er gronden gekocht en bedrijven uitgebreid en heeft het college in 2017 nieuwe kasruimte vergund ter grootte van 30,3 ha. Voor zover [appellant] stelt dat de herstructurering en intensivering van de glastuinbouw is mislukt, kan hij daarin dan ook niet worden gevolgd. De omstandigheid dat de vergunning voor een tijdelijke periode van vijf jaar is aangevraagd, leidt niet tot het oordeel dat het college de caravanstalling niet in strijd heeft kunnen achten met een goede ruimtelijke ordening. Immers, gedurende die periode belemmert de caravanstalling de door het college gewenste ontwikkeling. Bovendien is niet aannemelijk geworden dat de caravanstalling slechts een tijdelijke overbrugging zal zijn, nu er geen concreet perspectief is dat het bedrijf van [appellant] binnen die periode rendabel zal zijn en de caravanstalling zal worden beëindigd.

Het college heeft bij de afweging of het gebruik al dan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening ook betrokken hoe de belangen van [appellant] zich daartoe verhouden. De door [appellant] aangevoerde omstandigheden leiden niet tot het oordeel dat het college na een afweging van de belangen de omgevingsvergunning redelijkerwijs niet had mogen weigeren. Het college heeft aan het financiële belang van [appellant] minder gewicht mogen toekennen dan aan het planologisch belang en het belang om ongewenste precedenten te voorkomen. Bovendien heeft het college [appellant] in de periode dat de caravanstalling werd gedoogd, ruim de tijd gegeven om te komen tot een rendabele bedrijfsvoering die in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De omstandigheden dat [appellant] hiervoor meer tijd nodig heeft en dat hij zijn deelname aan het waterlinzenproject naar eigen zeggen alleen kan voortzetten als hij zijn inkomsten uit de caravanstalling kan behouden, hoefden voor het college geen reden te zijn om in te stemmen met dit door het college ongewenste gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Dit klemt temeer nu er geen concreet perspectief is wanneer het bedrijf van [appellant] rendabel zal zijn en de caravanstalling zal worden beëindigd.

Het betoog van [appellant] dat de stikstofproblematiek er toe zou kunnen leiden dat voor glastuinbouwactiviteiten geen vergunning op grond van de Wnb kan worden verleend, leidt niet tot een ander oordeel. De gestelde problematiek is niet van doorslaggevend belang, nu niet enkel om die reden van het college kan worden gevergd om met het bestemmingsplan strijdig gebruik te vergunnen. Bovendien geldt ook voor andere activiteiten, zoals de caravanstalling, dat de stikstofdepositie in de weg kan staan aan het verlenen van een Wnb-vergunning.

De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren.

Het betoog faalt.

Last onder dwangsom

8.    Niet in geschil is dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.2, onderdeel d, aanhef en onder 3, van de planregels van het bestemmingsplan, zodat het college terzake handhavend kon optreden.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

9.    Gelet op de weigering van het college om een omgevingsvergunning te verlenen bestond er geen concreet zicht op legalisatie. Het besluit hiertoe is in deze uitspraak rechtmatig bevonden en is hiermee onherroepelijk komen vast te staan. In geschil is of er overige bijzondere omstandigheden waren die voor het college aanleiding hadden moeten zijn om van handhaving af te zien.

10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep op het vertrouwensbeginsel ongegrond heeft verklaard. Volgens [appellant] zijn er wel degelijk toezeggingen en/of gedragingen geweest die bij hem het vertrouwen hebben gewekt dat er niet, althans niet tijdens de transitie, handhavend zal worden opgetreden tegen het stallen van de caravans in de kassen. Zoals de voorzieningenrechter van de Afdeling in de uitspraak van 22 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2887) over twee vergelijkbare zaken heeft overwogen, heeft het college in het verleden een duidelijke link gelegd tussen niet handhavend optreden en hoopgevende ontwikkelingen op een doorstart. Volgens [appellant] is het college deze link blijven leggen. Verder stelt [appellant] dat hij uit verschillende overleggen met ambtenaren en met de wethouders Peren en Sluiter kon afleiden dat er tegen een teler die deelneemt aan de transitie, gedurende die transitie niet handhavend zal worden opgetreden tegen het stallen van caravans. Bovendien neemt [appellant] op verzoek van de gemeente deel aan het waterlinzenproject en heeft [appellant] herhaaldelijk aan de wethouders Peren en Sluiter laten weten dat hij zijn deelname aan dit project alleen kan voortzetten als hij zijn inkomsten uit de caravanstalling kan behouden. [appellant] heeft dit inzichtelijk gemaakt in een bedrijfsplan dat hij aan wethouder Peren heeft voorgelegd. Wethouder Peren heeft bij [appellant] de verwachting gewekt dat hij bij wethouder Sluiter zou proberen te bewerkstelligen dat handhaving zou worden uitgesteld.

10.1.     Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.

10.2.    De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat niet is gebleken van een toezegging, uitlating of gedraging waaruit [appellant] redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college niet, of in ieder geval niet gedurende de transitieperiode, handhavend zou optreden tegen het stallen van de caravans in de kassen. Voor zover [appellant] door zijn contacten met de wethouders en ambtenaren van de gemeente de indruk heeft gehad dat er zou worden afgezien van handhaving, is dat onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Die indruk is immers niet gebaseerd op een toezegging, uitlating of gedraging, terwijl het college in de brieven van 14 oktober 2013 en 30 juni 2015 aan [appellant] wel kenbaar had gemaakt na 1 juli 2018 te zullen gaan handhaven en het college dit traject nadien ook daadwerkelijk heeft ingezet. Het college heeft immers op 19 juli 2018 het voornemen kenbaar gemaakt om [appellant] een last onder dwangsom op te leggen en heeft bij besluit van 3 oktober 2018 de last onder dwangsom aan [appellant] opgelegd. Uit de door [appellant] genoemde contacten is niet concreet gebleken dat een van de wethouders heeft toegezegd dat de aangekondigde of op dat moment al in gang gezette handhavingsprocedure tegen [appellant] niet zal worden doorgezet. [appellant] lijkt zich met name te beroepen op de uitlatingen die door wethouders zijn gedaan tijdens gesprekken op 16 maart 2018 en 19 december 2018, alsmede op de omstandigheid dat de wethouders ervan op de hoogte waren dat [appellant] zijn deelname aan het waterlinzenproject naar eigen zeggen alleen kan voortzetten met behoud van de inkomsten uit de caravanstalling.

[appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat in het gesprek dat hij op 16 maart 2018 samen met andere telers met twee wethouders heeft gehad, een toezegging is gedaan. Volgens een door andere telers opgestelde en ondertekende verklaring van 15 augustus 2018 zou in het gesprek op 16 maart 2018 door de wethouders zijn aangegeven dat telers die niet tekenden voor de transitie met de gemeente, handhaving zou wachten. De Afdeling overweegt dat [appellant] uit de gestelde uitlating niet á contrario redenerend een toezegging heeft mogen afleiden dat er niet handhavend zou worden opgetreden tegen de telers die wel tekenden voor de transitie. Dit klemt te meer nu uit de gestelde uitlating geenszins blijkt dat ten aanzien van [appellant] is teruggekomen op de aanzegging dat vanaf 1 juli 2018 handhavend zal worden opgetreden.

Evenmin heeft [appellant] aannemelijk gemaakt dat een toezegging is gedaan tijdens het gesprek dat hij op 19 december 2018 samen met andere telers met een wethouder heeft gehad. Op dat moment had het college al bij besluit van 3 oktober 2018 aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Volgens [appellant] zou de wethouder in dat gesprek de opmerking hebben gemaakt dat initiatieven en inspanningen van telers, gericht op het vinden van alternatieven voor de caravanstalling, tot vijf-voor-twaalf een rol kunnen spelen bij het toepassen van het handhavingsbeleid. Voor zover de wethouder deze opmerking heeft gemaakt had [appellant] er redelijkerwijs niet uit kunnen afleiden dat het tegen hem reeds ingezette handhavingstraject zou worden beëindigd.

Voorts is ook omtrent de deelname van [appellant] aan het waterlinzenproject niet gebleken van een toezegging, uitlating of gedraging waaruit [appellant] redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college niet, of in ieder geval niet gedurende de transitieperiode, handhavend zou optreden tegen het stallen van de caravans in de kassen. De omstandigheid dat de wethouders ervan op de hoogte waren dat [appellant] zijn deelname aan het project naar eigen zeggen alleen kan voortzetten indien hij zijn inkomsten uit de caravanstalling kan behouden, betekent niet dat zij hebben ingestemd met de caravanstalling als financiering voor die deelname. Het was de eigen keuze en verantwoordelijkheid van [appellant] om aan dit project deel te nemen. Vanuit de gemeente is zijn deelname aan het project wellicht aangemoedigd, maar er is geen enkele aanwijzing dat de gemeente daarbij al dan niet stilzwijgend heeft ingestemd met het behoud van zijn inkomsten uit de caravanstalling. De verwachting die wethouder Peren bij [appellant] heeft gewekt dat hij bij wethouder Sluiter zou proberen te bewerkstelligen dat handhaving zou worden uitgesteld, kan niet worden gelijkgesteld aan een toezegging dat er niet handhavend zal worden opgetreden. Er was dus geen aanleiding voor [appellant] om te veronderstellen dat er vanwege zijn deelname aan het waterlinzenproject niet (meer) handhavend zou worden optreden tegen de caravanstalling.

De rechtbank heeft derhalve terecht het beroep op het vertrouwensbeginsel ongegrond verklaard.

Het betoog faalt.

11.    Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhaving in dit geval niet onevenredig is. [appellant] voert aan dat er wordt gehandhaafd om uitvoering te geven aan provinciaal en gemeentelijk beleid om de glastuinbouw in de Rietkamp te intensiveren. Volgens [appellant] is het echter tot nu toe niet gelukt om de Rietkamp te herstructureren en zou dit belang daarom minder zwaar moeten wegen in relatie tot de belangen van [appellant] en het algemeen maatschappelijk belang dat is gediend bij het slagen van het waterlinzenproject. Handhaving leidt er toe dat [appellant] geen inkomsten meer zal hebben, waardoor hij zijn deelname aan het waterlinzenproject zal moeten beëindigen en zijn glastuinbouwbedrijf naar alle verwachting failliet zal gaan. Daarom zal handhaving volgens [appellant] ook niet leiden tot de gewenste intensivering van de glastuinbouw. In het verleden heeft het college wel aanleiding gezien om te gedogen. [appellant] vindt het niet evenredig dat het college handhavend optreedt juist nu [appellant] heeft geïnvesteerd in het waterlinzenproject. Dit klemt te meer omdat, gelet op recente ontwikkelingen, niet zeker is of de Rietkamp wel een glastuinbouwintensiveringsgebied zal blijven. Bovendien is een herstructurering volgens [appellant] op dit moment niet uitvoerbaar vanwege de stikstofproblematiek. Volgens [appellant] heeft de rechtbank deze actuele ontwikkelingen onvoldoende laten meewegen in de beoordeling.

11.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat handhaving van het college tegen de caravanstalling van [appellant] in dit geval niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het college heeft steeds in het handhavingsbeleid het bestrijden van illegale caravanstallingen als prioriteit benoemd. De Afdeling acht van belang dat de caravanstalling geen overtreding van geringe aard of ernst betreft en dat ook niet aannemelijk is dat de overtreding nog slechts van korte duur zal zijn, nu concreet perspectief ontbreekt wanneer sprake zal zijn van een rendabele bedrijfsvoering in overeenstemming met het bestemmingsplan. Zoals blijkt uit hetgeen in 7.2 is overwogen, is er geen grond voor het oordeel dat het college geen zwaarwegend belang meer zou hebben bij handhaving en doet de stikstofproblematiek niet af aan dat belang. Voor zover zich na het besluit van 12 maart 2019 ontwikkelingen hebben voorgedaan, heeft het college deze niet bij het besluit kunnen betrekken, zodat de rechtbank deze ook terecht niet bij de beoordeling van het besluit heeft betrokken.

Verder overweegt de Afdeling dat het college in het besluit kenbaar bij de afweging heeft betrokken dat [appellant] financieel afhankelijk is van de inkomsten uit de caravanstalling en dat hij die inkomsten nodig heeft om te kunnen werken aan een transitie naar een rendabele bedrijfsvoering. Het college is eerder aan deze belangen tegemoet gekomen door lange tijd niet handhavend op te treden en het strijdig gebruik gedurende vijf jaar te gedogen. In de gedoogbeslissingen van 14 oktober 2013 en 30 juni 2015 heeft het college duidelijk aangegeven dat de caravanstalling uiterlijk 1 juli 2018 moest zijn beëindigd. De Afdeling acht de overweging van het college in het besluit van 12 maart 2019 dat "de rek er een keer uit is", niet onredelijk. De omstandigheid dat [appellant] heeft geïnvesteerd in het waterlinzenproject en dat hij zijn deelname aan dit project naar eigen zeggen alleen kan voortzetten indien hij zijn inkomsten uit de caravanstalling kan behouden, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals hiervoor in 10.2 is overwogen, is niet gebleken van een toezegging, uitlating of gedraging waaruit [appellant] redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college na 1 juli 2018 niet handhavend zou optreden. Bovendien is niet aannemelijk geworden dat [appellant] niet op een andere wijze inkomsten kan genereren om zijn deelname aan het project te kunnen voortzetten. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de financiële gevolgen die handhaving voor [appellant] zal hebben, geen grond zijn voor het oordeel dat het college moest afzien van handhavend optreden.

Het betoog faalt.

12.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door het college gestelde begunstigingstermijn niet te kort is om aan de last te kunnen voldoen. [appellant] vreest dat klanten niet op korte termijn een alternatieve stalling voor hun caravans zullen kunnen vinden, zodat, zeker nu in de coronacrisis, naar verwachting niet alle caravans op tijd zullen zijn verwijderd uit de stalling. [appellant] vindt de opschorting van de begunstigingstermijn door de rechtbank tot 1 juli 2020 ook onvoldoende en zou graag zien dat de begunstigingstermijn wordt opgeschort tot en met

31 december 2020.

12.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de begunstigingstermijn die het college aan de last onder dwangsom heeft verbonden, niet ontoereikend is om aan de last te kunnen voldoen. In het besluit van 3 oktober 2018 heeft het college aan de last een begunstigingstermijn verbonden tot 1 april 2019. Bij besluit van 12 maart 2019 heeft het college het besluit van 3 oktober 2018 in zoverre herroepen en bepaald dat een begunstigingstermijn wordt verleend tot 1 juli 2019. De rechtbank heeft de begunstigingstermijn opgeschort tot 1 juli 2020. Niet is aannemelijk geworden dat er omstandigheden waren op grond waarvan [appellant] redelijkerwijs niet binnen die termijnen aan de last kon voldoen. Voor de lengte van de begunstigingstermijn is slechts relevant of het mogelijk is de caravans binnen die termijn uit de stalling te laten verwijderen, en niet of de eigenaren van de caravans binnen die termijn ook een alternatieve stalling kunnen vinden voor de caravans. Niet is aannemelijk dat er geen enkele locatie beschikbaar is waar de caravans, eventueel tijdelijk, kunnen worden gestald.

Het betoog faalt.

Besluit van 9 juni 2020

13.    Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot 1 oktober 2020. Op grond van artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, wordt dit besluit van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

Bij uitspraak van 2 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1514, heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat de begunstigingstermijn wordt verlengd totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep. Een eventueel belang van [appellant] bij een beroep tegen het besluit van 9 juni 2020 is met het treffen van die voorlopige voorziening komen te vervallen, zodat dit besluit geen onderwerp is van dit geding.

Slotoverwegingen

14.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

15.    De ongegrondverklaring van het hoger beroep heeft tot gevolg dat de begunstigingstermijn, die als gevolg van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 2 juli 2020 was verlengd totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep, verstrijkt en dat [appellant] onmiddellijk een dwangsom heeft verbeurd. Ter voorkoming van dit gevolg zal de Afdeling daarom met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bepalen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak. Ter zitting heeft [appellant] aangegeven dat een termijn van zes maanden voldoende is om aan de last te kunnen voldoen en heeft het college met die termijn ingestemd. Niet is gebleken dat de belangen van derden zich tegen die termijn verzetten.

Het voorgaande betekent dat [appellant] aan de opgelegde last onder dwangsom moet voldoen binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak, en dat hij daarna een dwangsom van € 30.000,- ineens verbeurt indien hij niet binnen die termijn aan de last heeft voldaan.

16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;

II.    treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard van 3 oktober 2018, waarin aan [appellant] een last onder dwangsom is opgelegd, wordt verlengd tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2020

418-929.