Uitspraak 202205287/1/R3

202205287/1/R3.
Datum uitspraak: 12 augustus 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend in Doetinchem,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 juli 2022 in zaak nr. 21/1621 in het geding tussen onder meer:

appellant

en

de raad en het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem, de raad respectievelijk het college.

Procesverloop

Bij besluit van 3 februari 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan Hotel Doetinchem-Achterhoek Beheer B.V. voor het bouwen van een hotel op de hoek van de Kilderseweg/Europaweg in Doetinchem en het maken van een uitweg.

Bij uitspraak van 27 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 februari 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit in stand blijven.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het college en Hotel Doetinchem hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaak nrs. ECLI:NL:RVS:2026:4537, ECLI:NL:RVS:2026:4538 en ECLI:NL:RVS:2026:4539 op een zitting behandeld op 11 juni 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. T.A. Hubregtse-Disveld, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door J.R. Loet-Loetoer, A.R. Francken, mr. L. Mekour, R. Smeet en J.C. Jansen Venneboer, zijn verschenen. Verder is op de zitting Hotel Doetinchem, vertegenwoordigd door mr. L.J. Gerritsen, advocaat in Nijmegen, [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], als partij gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.

De aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een hotel is ingediend op 20 september 2017. De aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het maken van een uitweg is ingediend op 15 oktober 2019 Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Het college heeft een vergunning verleend voor het bouwen van een hotel op de hoek van de Kilderseweg/Europaweg in Doetinchem en het maken van een uitweg. [appellant] woont aan de [locatie] in Doetinchem op ongeveer 200 m afstand van de grens van het projectgebied. De vergunning ziet op de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en het aanleggen van een uitweg. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, omdat de gronden daarin een agrarische bestemming hebben waarop horeca niet is toegestaan. Om het bouwplan mogelijk te maken, heeft het college een vergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a en onder 3, van de Wabo en voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. De raad heeft op 17 december 2020 voor het plan een verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Voor de leesbaarheid van deze uitspraak zal de Afdeling hierna de raad en het college tezamen als het college weergeven.

Behoefte

Verzorgingsgebied

3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er behoefte bestaat aan het hotel. Hij voert in de eerste plaats aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in de onderzoeken die aan de omgevingsvergunning ten grondslag liggen redelijkerwijs de regio Achterhoek als verzorgingsgebied is gehanteerd. Volgens [appellant] wordt een inconsequente voorstelling van zaken gegeven. Enerzijds wordt ervan uitgegaan dat hotelgasten zich niet bewust zijn van gemeentegrenzen, maar anderzijds wordt gesteld dat Zevenaar, Duiven en Westervoort niet tot het verzorgingsgebied worden gerekend, omdat die gemeenten vanuit economisch (zakelijk) perspectief vooral georiënteerd zouden zijn op de Corop-regio Arnhem-Nijmegen.

3.1.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."

De in artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro opgenomen voorwaarden gelden ook als een omgevingsvergunning, die wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a en onder 3, van de Wabo een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht bepaalt dat in dat geval artikel 3.1.6 van het Bro van overeenkomstige toepassing is.

3.2.    Wat [appellant] in hoger beroep ter onderbouwing van deze beroepsgrond heeft aangevoerd is een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die beroepsgrond ingegaan in de overwegingen 4.6.3.1 en 4.6.3.2. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van deze grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De stelling dat de overweging van de rechtbank inconsequent is, volgt de Afdeling niet. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is in het rapport "Doetinchem; Onderzoek regionale behoefte en toetsing aan de ladder hotel Van der Valk" van adviesbureau BRO (BRO) van 15 september 2017 en de Oplegnotitie: BRO Laddertoetsing Hotel Van der Valk van BRO van 19 juni 2019 onderbouwd waarom de gemeenten Zevenaar, Duiven en Westervoort niet tot het verzorgingsgebied zijn gerekend. Dat er in de overweging van de rechtbank van uit wordt gegaan dat het zo kan zijn dat hotelgasten zich niet altijd bewust zijn van gemeentegrenzen, leidt er niet toe dat moet worden getwijfeld aan de juistheid van de afbakening van het verzorgingsgebied. De manier waarop BRO het verzorgingsgebied heeft afgebakend, kan samengaan met de aanname dat hotelgasten zich niet altijd bewust zijn van gemeentegrenzen. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank over deze beroepsgrond en in de onder 4.6.3.1 en 4.6.3.2 van de aangevallen uitspraak opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.

Het betoog slaagt niet.

Harde plancapaciteit

4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bepaalde harde plancapaciteit in het verzorgingsgebied niet in aanmerking is genomen in de ladderonderbouwing. Volgens hem is het aan het college en de initiatiefnemer om dit alsnog inzichtelijk te maken. [appellant] heeft BSP verzocht om een kort onderzoek te doen naar de beschikbare harde en zachte plancapaciteit in het verzorgingsgebied en BSP komt tot de conclusie dat die er is. [appellant] vindt dat hiermee aannemelijk is gemaakt dat er harde plancapaciteit is die door het college en/of Hotel Doetinchem niet is meegenomen. De rechtbank had volgens [appellant] moeten onderkennen dat een deel van de harde plancapaciteit ten onrechte buiten beschouwing is gelaten.

4.1.    Het college en Hotel Doetinchem stellen zich op het standpunt dat BRO in de ladderonderbouwing rekening heeft gehouden met de relevante harde plancapaciteit in de regio op het moment waarop de omgevingsvergunning is verleend.

4.2.    In het rapport van BRO van 15 september 2017 en de Oplegnotitie van BRO van 19 juni 2019 is onderbouwd dat in 2023 een markruimte bestond voor 380 kamers. De harde plancapaciteit is inzichtelijk gemaakt en bedroeg op dat moment 130 kamers. Hierbij is rekening gehouden met 55 kamers in Fort Bronsbergen en 50 tot 75 kamers in Stroombroek Braamt. Verder is voor restaurant ’t Onland een vergunning verleend voor het realiseren van 40 hotelkamers en voor 8 hotelkamers in Rapenburg Lichtenvoorde. De harde plancapaciteit kwam hiermee op 178 hotelkamers.  De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de harde plancapaciteit op een onjuiste wijze is bepaald.

Het betoog slaagt niet.

Marktruimte

5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de marktruimte veel te ruim is becijferd. Uit het rapport van Bureau Ruimte & Vrije tijd volgt volgens [appellant] dat een marktruimte van 150-175 kamers bestaat.

5.1.    [appellant] voert in hoger beroep niet iets aan dat aanleiding geeft om te oordelen dat de rechtbank had moeten oordelen dat de markruimte is overschat. Voor zover [appellant] stelt dat de rechtbank een onjuiste aanname heeft gedaan over wat in het rapport van BSP staat over groepsaccommodaties, overweegt de Afdeling dat deze aanname niet dragend is geweest voor het oordeel dat de rechtbank heeft gegeven. [appellant] maakt verder niet concreet waarom de uitspraak van de rechtbank op dit punt niet kan worden gevolgd. Niet gebleken is waarom moet worden getwijfeld aan de door BRO geraamde marktruimte.

Het betoog slaagt niet.

Kwalitatieve behoefte

6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de kwalitatieve behoefte voldoende is gemotiveerd.

6.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college ook voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat er behoefte bestaat aan een specifiek hotel, als het hotel Van der Valk is. De rechtbank is gemotiveerd op deze beroepsgrond ingegaan. De Afdeling ziet geen aanleiding om daarover anders te oordelen.

Het betoog slaagt niet.

Provinciaal beleid

7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de beroepsgrond dat de ontwikkeling niet voldoet aan de Gelderse ladder voor duurzaam ruimtegebruik en daarmee in strijd is met de Omgevingsvisie Gelderland. Hierbij wijst hij erop dat bij grootschalige ontwikkelingen op grond van de Omgevingsvisie Gelderland een afweging nodig is op grond van de Gelderse ladder voor duurzaam ruimtegebruik.

7.1.    Uit de Omgevingsvisie Gelderland volgt dat de ladder voor duurzame verstedelijking in het Bro als juridische basis geldt voor de Gelderse ladder voor duurzaam ruimtegebruik en dat daarom geen regeling is opgenomen in de Omgevingsverordening Gelderland, die gold op het moment van de vaststelling van het plan. Hieruit volgt dat de Gelderse ladder voor duurzaam ruimtegebruik niet is bedoeld om een ruimere uitleg te geven dan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Gelet hierop behoorde de rechtbank niet inhoudelijk in te gaan op de beroepsgrond dat de ontwikkeling niet voldoet aan de Gelderse ladder voor duurzaam ruimtegebruik. Zie in vergelijkbare zin overweging 19.3 van de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:497.

Het betoog slaagt niet.

Structuurvisie Doetinchem 2035 en het groenstructuurplan

8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ontwikkeling niet in strijd is met de Structuurvisie Doetinchem 2035 en het groenstructuurplan.

8.1.    Voor de beroepsgrond van [appellant] over de Structuurvisie Doetinchem 2035 en het groenstructuurplan verwijst de Afdeling kortheidshalve naar de overwegingen van de rechtbank. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingaan. De Afdeling ziet geen aanleiding daar anders over te oordelen.

Strijd Gebiedsuitwerking?

9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ontwikkeling niet in strijd is met de Gebiedsuitwerking. [appellant] wijst op het daarin opgenomen uitgangspunt van 80 tot 140 bedden. De rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat sprake is van een hard uitgangspunt, gelet op het gebied waarbinnen de ontwikkeling wordt gerealiseerd.

10.     De Afdeling overweegt dat uit de uitspraak van de rechtbank blijkt dat de rechtbank ervan uit is gegaan dat voldoende aannemelijk is dat het uitgangspunt van 80 tot 140 bedden abusievelijk in de Gebiedsuitwerking is opgenomen. De rechtbank licht dit ook toe in overweging 7.3 door te overwegen dat op basis van de onderliggende stukken voor de raad altijd duidelijk moet zijn geweest dat het ging om een hotel met 102 kamers. De rechtbank is naar het oordeel van de Afdeling gemotiveerd op deze beroepsgrond ingegaan. De Afdeling ziet geen aanleiding daarover anders te oordelen.

Het betoog slaagt niet.

Woon- en leefklimaat

11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank de gevolgen van de bouw van het hotel voor zijn woon- en leefklimaat heeft onderschat, alleen al omdat de rechtbank tot het oordeel is gekomen dat de omgevingsvergunning voor bouwen niet in strijd is met de Structuurvisie, het Groenstructuurplan en de Gebiedsuitwerking.

11.1.  Zoals hiervoor is gebleken, volgt de Afdeling de betogen van [appellant] over strijd met de Structuurvisie, het Groenstructuurplan en de Gebiedsuitwerking niet. Dit betekent dat deze betogen ook niet kunnen leiden tot het oordeel dat de rechtbank de gevolgen van de bouw van het hotel voor het woon- en leefklimaat van [appellant] heeft onderschat.

Het betoog slaagt niet.

12.     [appellant] vreest voor geluidsoverlast. Hij betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat onvoldoende waarborgen zijn geboden om geluidsoverlast als gevolg van het parkeerterrein, zoals dichtslaande portieren en stemgeluid, te voorkomen. Ook betoogt hij dat deze geluidsniveaus ten onrechte zijn getoetst aan het maximale geluidsniveau.

12.1.  Wat [appellant] in hoger beroep ter onderbouwing van deze beroepsgrond heeft aangevoerd, is een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op deze beroepsgrond ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank over deze beroepsgrond en in de onder 8.4.2 van de aangevallen uitspraak opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.

13.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de cumulatieve geluidsbelasting door de verbreding van de Europaweg.

13.1.  In het beroepschrift dat namens [appellant] bij de rechtbank is ingediend staan beroepsgronden over geluid. In de beroepschriften staat echter niets over cumulatieve geluidsbelasting of dat daartoe te herleiden is. Daarom heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien hierover een oordeel te geven.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

14.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.

Proceskosten

15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.

w.g. Borman
voorzitter

w.g. Priem
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2026

646