Uitspraak 201003128/1/R2

201003128/1/R2.
Datum uitspraak: 15 juni 2011

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. het college van burgemeester en wethouders van Lelystad,
2. het college van burgemeester en wethouders van Almere,
appellanten,

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie),
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 23 december 2009, kenmerk PDN/2009-078, heeft de minister het besluit van 2 mei 1989, kenmerk J.89574, tot aanwijzing van het gebied Oostvaardersplassen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: de Vogelrichtlijn), gewijzigd.

Tegen dit besluit hebben het college van Lelystad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 maart 2010, en het college van Almere bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2010, beroep ingesteld. Het college van Lelystad heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 18 mei 2010. Het college van Almere heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 19 mei 2010.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

Het college van Lelystad en het college van Almere hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2011, waar het college van Lelystad, vertegenwoordigd door mr. F.W.J. van der Steen, advocaat te Hilversum, en A. van der Veen, werkzaam bij de gemeente, het college van Almere, vertegenwoordigd door mr. C.N.J. Kortmann en mr. J.C. van Oosten, beiden advocaat te Amsterdam en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. ing. H.D. Strookman, dr. ir. F.C.J.M. Roozen en S. Slots, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.

2. Overwegingen

Procedurele aspecten

2.1. Het college van Almere betoogt dat in de ‘Nota van Antwoord, Inspraakprocedure Natura 2000-gebieden’ is vermeld dat alle indieners van zienswijzen een brief ontvangen, waarin wordt ingegaan op hun individuele zienswijze en dat in afwijking van deze procedure een dergelijke brief niet is ontvangen door het college.

2.1.1. De minister stelt zich op het standpunt dat is voldaan aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het aanwijzingsbesluit is op de voorgeschreven wijze bekend gemaakt en aan de indieners van een zienswijze is een exemplaar van het besluit toegezonden. Omdat in bijlage C van het aanwijzingsbesluit op thematische wijze is ingegaan op de gebiedsspecifieke opmerkingen van de zienswijzen, heeft de minister ervan afgezien om dit ten overvloede door middel van een brief aan het college van Almere mede te delen.

2.1.2. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) is op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure verplicht niet tot het toezenden van een individuele reactie aan alle indieners van een zienswijze. Op grond van artikel 3:44, eerste lid, onder b, van de Awb geschiedt de mededeling van het besluit dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 door toezending van een exemplaar van het besluit aan degenen die over het ontwerp van het besluit zienswijzen naar voren hebben gebracht. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat met het toezenden aan het college van Almere - en andere indieners - van het vastgestelde aanwijzingsbesluit met de daarin opgenomen bijlage C waarin per thema op de ingediende zienswijzen wordt ingegaan niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 3:44, eerste lid, onder b, van de Awb. Derhalve faalt dit betoog.

Wettelijk kader

2.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.

2.3. Ingevolge artikel 2 van de Vogelrichtlijn nemen de lidstaten alle nodige maatregelen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.

2.4. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.

2.5. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de lidstaten voor de leefgebieden van de in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone.

2.6. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover van belang, wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.

2.7. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn. Ingevolge het tweede artikellid, voor zover hier van belang, bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval: a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn. Ingevolge het vierde artikellid gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.

Ingevolge artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998, zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit en voor zover thans van belang, stellen gedeputeerde staten na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor het op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstellingen wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen.

Ingevolge het derde lid van dit artikel behoren tot de inhoud van een beheerplan ten minste:

a. een beschrijving van de beoogde resultaten met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding in het aangewezen gebied mede in samenhang met het bestaande gebruik in dat gebied en, voor zover relevant voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling, daarbuiten;

b. een overzicht op hoofdlijnen van de in de door het plan bestreken periode noodzakelijke maatregelen met het oog op de onder a. bedoelde resultaten.

2.8. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, voor zover hier van belang, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.

Geschilbeschrijving

2.9. De Oostvaardersplassen bestaan deels uit moeras en deels uit gras- en rietlanden en zijn gelegen aan de westelijke kant van Flevoland tussen Almere en Lelystad. De Oostvaardersplassen zijn sinds 1989 in het kader van de Vogelrichtlijn onder andere aangewezen als speciale beschermingszone voor een tweetal roofvogels, de blauwe kiekendief en de bruine kiekendief. In het aanwijzingsbesluit is als instandhoudingsdoelstelling opgenomen voor de bruine kiekendief het behoud van een populatie van 40 broedparen en voor de blauwe kiekendief het herstel van een populatie van 4 broedparen. Hiertegen zijn de beroepen van het college van Almere en het college van Lelystad onder meer gericht.

Inhoudelijke aspecten

Algemene bezwaren tegen het aanwijzingsbesluit

2.10. Het college van Almere voert aan dat het aanwijzingsbesluit in strijd is met de rechtszekerheid, omdat de instandhoudingsdoelstellingen niet in het aanwijzingsbesluit zelf zijn opgenomen maar slechts in de bijbehorende Nota van toelichting.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraken van 16 maart 2011 in zaak nr. 200902378/1/R2 en zaak nr. 200902381/1/R2 bevat ingevolge artikel 10a, tweede lid, van de Nbw 1998 een aanwijzingsbesluit de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Het gebruik van het woord 'bevat' in deze bepaling staat niet in de weg aan de door de minister gehanteerde systematiek, waarbij de instandhoudingsdoelstellingen worden opgenomen in de toelichting als bedoeld in artikel 10a, vierde lid, van de Nbw 1998. Hierbij is van belang dat in artikel 2, eerste lid, van het aanwijzingsbesluit wordt verwezen naar de Nota van toelichting inclusief bijlagen en een kaart, welke naar is bepaald, integraal deel uitmaken van dit besluit. Door deze bepaling vormen de Nota van toelichting met de daarin opgenomen instandhoudingsdoelstellingen voor de kwalificerende habitattypen en soorten, alsmede de bijbehorende kaart bindende onderdelen van het aanwijzingsbesluit en wordt voldaan aan artikel 10a, tweede lid, van de Nbw 1998. Het betoog slaagt niet.

2.11. Het college van Almere voert aan dat een deel van de motivering van het aanwijzingsbesluit is te vinden in achtergronddocumenten, waaronder het Natura 2000 Doelendocument, het Natura 2000 Gebiedendocument en de bijbehorende leeswijzer. Door deze verbrokkelde motivering is het aanwijzingsbesluit zelf onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd, aldus het college.

2.11.1. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het aanwijzingsbesluit in zijn algemeenheid een draagkrachtige motivering ontbeert. In paragraaf 5.3 van de Nota van toelichting alsmede in bijlage B bijhorende bij het aanwijzingsbesluit worden de geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen nader gemotiveerd. Dat de daarin opgenomen gegevens deels afkomstig zijn uit achtergronddocumenten zoals het Profielendocument of het Gebiedendocument maakt dat niet anders. Hiertoe overweegt de Afdeling dat de motivering in het aanwijzingsbesluit ook zonder raadpleging van de genoemde achtergronddocumenten zelfstandig leesbaar en begrijpelijk is, zodat in zoverre het aanwijzingsbesluit in zijn algemeenheid deugdelijk is gemotiveerd.

Aanwijzing blauwe kiekendief

2.12. Ten aanzien van het betoog van college van Lelystad dat de aanwijzing van de Oostvaardersplassen voor de blauwe kiekendief geheel dient te vervallen, omdat de ecologische omstandigheden in dit gebied sinds de aanwijzing als Vogelrichtlijngebied zijn veranderd en het gebied hierdoor minder geschikt is geworden als leefgebied voor de blauwe kiekendief, overweegt de Afdeling als volgt.

In het bestreden besluit is geen wijziging aangebracht in het voorgaande besluit uit 1989 tot aanwijzing van de Oostvaardersplassen als Vogelrichtlijngebied, voor zover het de aanwijzing voor de blauwe kiekendief betreft. Tevens staat vast dat de blauwe kiekendief behoort tot de bijlage 1-soorten als bedoeld in de Vogelrichtlijn. Tevens wordt door dit college niet bestreden dat de Oostvaardersplassen voor de blauwe kiekendief nog steeds tot de vijf belangrijkste gebieden van Nederland behoort en dat voor deze roofvogelsoort wordt voldaan aan de 1%-drempelwaarde. Dit zijn beide ornithologische criteria die door de minister worden gehanteerd bij de selectie van de Vogelrichtlijngebieden, welk beleid is vastgelegd in een bijlage bij de Nota van Antwoord. Op basis van dat beleid kwalificeren de Oostvaardersplassen zich derhalve nog steeds voor aanwijzing voor de blauwe kiekendief.

Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister in de door het college van Lelystad naar voren gebrachte nieuwe feiten en omstandigheden aanleiding had moeten zien om het voorgaande besluit tot aanwijzing als Vogelrichtlijngebied op dit punt te wijzigen en de aanwijzing van de Oostvaardersplassen voor de blauwe kiekendief niet langer te continueren.

Ecologische draagkracht Oostvaardersplassen

2.13. Het college van Lelystad en het college van Almere betogen dat onvoldoende is gemotiveerd hoe de instandhoudingsdoelstellingen voor de bruine en de blauwe kiekendief zullen worden verwezenlijkt. Hiertoe voeren zij aan dat door het verdwijnen van de ontginningslandbouw en door de toename van intensieve begrazing van de Oostvaardersplassen door onder andere heckrunderen en konikpaarden, het aantal veldmuizen - de belangrijkste voedselbron voor beide roofvogelsoorten - dusdanig is afgenomen dat de Oostvaardersplassen niet langer voldoende draagkracht bezitten voor het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen in het aanwijzingsbesluit, aldus beide colleges.

2.13.1. De minister stelt zich op het standpunt dat uit artikel 10a, tweede lid, van de Nbw 1998 de verplichting voortvloeit om tot het herstel van leefgebieden over te gaan, indien soorten in een ongunstige staat van instandhouding verkeren. Het standpunt dat voor de bruine en de blauwe kiekendief de instandhoudingsdoelstellingen niet realiseerbaar zouden zijn omdat de Oostvaardersplassen daarvoor onvoldoende draagkracht zouden bezitten, deelt de minister niet.

De minister stelt zich op het standpunt dat het mogelijk is om de geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen voor de bruine en de blauwe kiekendief te realiseren, omdat beheermaatregelen getroffen kunnen worden die de muizenstand in de Oostvaardersplassen en de omgeving kunnen verhogen door bepaalde gewassen in te zaaien en specifiek maaibeheer toe te passen. Ook kan eventueel het aantal grote grazers in het gebied worden verminderd of een actiever waterpeilbeheer van het moeras binnen de Oostvaardersplassen plaatsvinden.

2.13.2. Wat betreft het ter zitting gevoerde betoog van het college van Almere dat de onduidelijkheid over de realisering van de instandhoudingsdoelstellingen mede voortvloeit uit het feit dat de concrete maatregelen voor verwezenlijking hiervan pas bij vaststelling van het beheerplan bekend zijn, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de nadere uitwerking van de instandhoudingsdoelstellingen pas in het beheerplan mag worden vastgesteld.

Zoals de Afdeling reeds heeft overwogen bij uitspraak van 5 november 2008 (zaak nr. 200802545/1) volgt noch uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan voor dit gebied gelijktijdig hadden moeten worden vastgesteld. Dat een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing eerst kan plaatsvinden na totstandkoming van het beheerplan vloeit daaruit voort dat, naar volgt uit de aangehaalde bepaling, eerst in het beheerplan de concreet te nemen instandhoudingsmaatregelen worden vastgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister in redelijkheid reeds voor de totstandkoming van het beheerplan kunnen overgaan tot aanwijzing van het onderhavige gebied.

2.13.3. Ten aanzien van het gestelde gebrek aan draagkracht van de Oostvaardersplassen voor een populatie van blauwe en bruine kiekendieven, overweegt de Afdeling als volgt.

Gelet op het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, kan indien een gebied wordt aangewezen voor een kwalificerende soort - in dit geval de blauwe en de bruine kiekendief - in het aanwijzingsbesluit niet worden volstaan met een instandhoudingsdoelstelling die ertoe leidt dat de desbetreffende soort op landelijk niveau in een ongunstige staat van instandhouding blijft verkeren dan wel komt te verkeren. Uit de hiervoor aangehaalde artikelen van de Vogel- en Habitatrichtlijn volgt immers dat de lidstaat in beginsel is gehouden om alle benodigde maatregelen te treffen om kwalificerende habitattypen en soorten in een gunstige staat van instandhouding te behouden dan wel te herstellen. Nu de aanwijzing van de Oostvaardersplassen voor de bruine en de blauwe kiekendief - mede gelet op het overwogene onder 2.12. - niet onjuist is gebleken, dienen derhalve in het beheerplan maatregelen te worden opgenomen die de benodigde draagkracht van het gebied voor het realiseren van de instandhoudingsdoelstelling voor deze soorten waarborgen.

2.13.4. In de notitie van F.W.M. Vera, opgesteld op 31 maart 2011 in opdracht van het college van Almere, is vermeld dat de instandhoudingsdoelstellingen voor zowel de bruine als de blauwe kiekendief uit een ecologisch oogpunt alleen reëel zijn, indien weer dynamiek kan optreden in het waterpeil van het bekade deel van het moeras binnen de Oostvaardersplassen, waardoor dit deel van het moeras afwisselend zal droogvallen en vernatten zoals in de periode van 1987 tot 1991 geschiedde en de aantallen van kiekendieven hoger waren.

Blijkens paragraaf 9.4.1. van het door het college van Lelystad ingediende rapport van 4 maart 2011, opgesteld door Altenburg & Wymenga, is het mogelijk om het waterpeil in het moeras actief te beheren door middel van een pomp, hetgeen volgens dit rapport ook heeft plaatsvonden tot 1996.

Voorts zijn in paragraaf 10.3.1 van het rapport van Altenburg & Wymenga aanbevelingen opgenomen voor inrichting en beheer van de Oostvaardersplassen zelf en de foerageergebieden van de bruine en de blauwe kiekendief daarbuiten. In deze aanbevelingen is onder andere vermeld dat de proef in 2010 met het op een bepaalde wijze van inzaaien en maaien van het zogenoemde 'perceel Hoekman' - een perceel gelegen ten zuiden van de Oostvaardersplassen - succes had, omdat de concentratie muizen en muizenetende roofvogels daar een toename liet zien. Voorts wordt in dit rapport voor de zogenoemde 'A6-zone' - een voormalig agrarisch gebied tussen de rijksweg A6 en de Oostvaardersplassen dat sinds 2008 is ingericht als foerageergebied voor kiekendieven - aanbevolen om dit op andere wijze in te zaaien om een optimale situatie voor kiekendieven te creëren. Voor het huidige foerageergebied in de Warande - een deels bebouwd gebied aan de zuidzijde van Lelystad - wordt voorgesteld om hetzelfde beheer toe te passen als voor het 'perceel Hoekman'. Voor het westelijke deel van het Oostvaardersveld wordt in het rapport aanbevolen om het aantal grote grazers daar te laten variëren, bijvoorbeeld door delen van dit gebiedsdeel tijdelijk ontoegankelijk te maken voor grote grazers. Voorts wordt aanbevolen om het bermbeheer te extensiveren van wegen binnen een zone van 6 kilometer rondom de Oostvaardersplassen.

Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit beide rapporten dat mogelijkheden bestaan om maatregelen te treffen - bijvoorbeeld in het kader van het beheerplan - die de draagkracht van de Oostvaardersplassen voor de bruine en de blauwe kiekendief verbeteren. Het college van Almere en het college van Lelystad hebben met de overgelegde rapporten niet aannemelijk gemaakt dat behoud van de huidige populatie bruine kiekendieven en herstel van de populatie blauwe kiekendieven, zoals geformuleerd in de instandhoudingsdoelstellingen van het aanwijzingsbesluit, onmogelijk is.

Formulering instandhoudingsdoelstellingen

2.14. Het college van Almere betoogt dat de gekozen systematiek voor het formuleren van instandhoudingsdoelstellingen niet zinvol is voor een in ecologisch opzicht dynamisch gebied als de Oostvaardersplassen. De instandhoudingdoelstellingen zijn gebaseerd op inventarisaties in het verleden en vrijwel alle populaties in de Oostvaardersplassen hebben sindsdien grote veranderingen doorgemaakt, waarmee volgens het college onvoldoende rekening is gehouden in het aanwijzingsbesluit. Voor dynamische natuurgebieden als de Oostvaardersplassen is het dan ook beter om niet te kiezen voor het formuleren van doelen per soort en het hanteren van vogelaantallen, maar uit te gaan van ecosysteemeisen zoals slibhuishouding, peildynamiek, compleetheid van het ecosysteem en minimale oppervlakten.

2.14.1. De minister merkt op dat niet uitgesloten is dat het doel van de Habitat- en Vogelrichtlijn ook met een andere systematiek had kunnen worden gerealiseerd, maar stelt zich op het standpunt dat de thans gekozen aanwijzingssystematiek voldoet aan de eisen die zowel de beide richtlijnen als de Nbw 1998 hieraan stellen.

2.14.2. De Afdeling overweegt dat het betoog van het college van Almere miskent dat aan de aantallen voor soorten die worden genoemd in de instandhoudingsdoelstellingen geen bindende betekenis toekomt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2008 in zaak nr. 200802545/1) verplichten noch artikel 10a van de Nbw 1998 noch de Vogel- of de Habitatrichtlijn ertoe om de doelen voor bepaalde soorten te kwantificeren. Verder zijn de genoemde aantallen volgens het aanwijzingsbesluit geen streefaantallen, maar vormen zij slechts een indicatie voor de gewenste draagkracht van het gebied.

Met betrekking tot de algemene aanwijzingssystematiek heeft de Afdeling in de uitspraak van 16 maart 2011 in zaak nr. 200902380/1/R2 overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de door de minister gehanteerde systematiek bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau in zijn algemeenheid in strijd is met de verplichtingen die Nederland als lidstaat heeft ingevolge de Vogel- en Habitatrichtlijn.

Dat wellicht met een andere systematiek eveneens voldaan kan worden aan de verplichtingen ingevolge de Vogel- en Habitatrichtlijn maakt dit niet anders, nu deze beide richtlijnen noch de Nbw 1998 hiertoe nopen.

2.15. Het college van Almere voert aan dat de geformuleerde instandhoudingsdoelstelling voor de blauwe kiekendief geen rekening houdt met eisen van haalbaarheid en betaalbaarheid. Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2 van de Vogelrichtlijn dient bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen onder andere rekening gehouden te worden met economische eisen. Hierbij wijst het college van Almere erop dat met de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstelling voor de blauwe kiekendief vele miljoenen euro’s zijn gemoeid, zodat niet aan de eisen van haalbaarheid en betaalbaarheid is voldaan.

2.15.1. De minister stelt zich op het standpunt dat bij de verwezenlijking van de geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen ook rekening gehouden dient te worden met andere dan ornithologische vereisten, waaraan invulling is gegeven met het uitgangspunt 'haalbaar en betaalbaar'. De minister stelt dat de blauwe kiekendief in Nederland alleen nog op de Waddeneilanden en in de Oostvaardersplassen broedt. Op basis van het uitgangspunt 'haalbaar en betaalbaar' bestaan er voor de blauwe kiekendief dan ook feitelijk geen andere opties dan een herstelopgave voor de blauwe kiekendief op te nemen in het onderhavige aanwijzingsbesluit, aldus de minister.

2.15.2. Blijkens het Doelendocument houdt de minister bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau ook rekening met andere dan ecologische criteria. In dit verband hanteert de minister het uitgangspunt 'haalbaar en betaalbaar', wat inhoudt dat ook economische overwegingen een rol mogen spelen bij het bepalen van de instandhoudingsdoelstellingen voor een bepaald Natura 2000-gebied. Zo beziet de minister in welke gebieden een eventuele herstelopgave het eenvoudigst kan worden gerealiseerd. Indien blijkt dat de som van de verschillende gebiedsdoelstellingen niet kan leiden tot realisatie van de landelijke doelstelling en derhalve niet kan leiden tot een gunstige staat van instandhouding op landelijk niveau, vindt volgens het Doelendocument een terugkoppeling plaats. Bij deze terugkoppeling wordt nogmaals de haalbaarheid van de verschillende gebiedsdoelen bezien, waarbij in dit stadium ecologische criteria doorslaggevend zijn. Alleen indien op basis van ecologische criteria blijkt dat herstel van het habitattype of de soort, gelet op de feitelijke omstandigheden, niet haalbaar is, wordt de landelijke doelstelling bijgesteld. Indien uitgaande van ecologische criteria blijkt dat herstel wel haalbaar is, vindt een herformulering van de gebiedsdoelen plaats, zodat de landelijke doelstelling en daarmee de landelijke gunstige staat van instandhouding kan worden bereikt, aldus het Doelendocument.

2.15.3. De Afdeling kan het college van Almere niet volgen in het betoog dat op basis van het uitgangspunt 'haalbaar en betaalbaar' de instandhoudingsdoelstelling voor de blauwe kiekendief verlaagd zou moeten worden vanwege de gestelde hoge kosten die met de verwezenlijking daarvan gemoeid zouden zijn.

Bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau kunnen economische overwegingen weliswaar een rol spelen, maar de toepassing van het uitgangspunt van 'haalbaar en betaalbaar' door de minister kan er echter niet toe leiden dat hiermee een gunstige staat van instandhouding op landelijk niveau niet zal worden bereikt.

Niet in geschil is dat de blauwe kiekendief behalve op de Waddeneilanden uitsluitend nog in de Oostvaardersplassen als broedvogel voorkomt. De stelling van de minister dat als gevolg van dit beperkte aantal gebieden waar de blauwe kiekendief nog broedt geen alternatieven bestaan om voor deze soort op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding te bereiken door andere Natura 2000-gebieden aan te wijzen, is door het college van Almere niet weersproken.

Nu door het college van Almere niet aannemelijk is gemaakt dat voor de blauwe kiekendief een landelijke gunstige staat van instandhouding eenvoudiger kan worden gerealiseerd in andere Natura 2000-gebieden, ziet de Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het uitgangspunt 'haalbaar en betaalbaar' onjuist heeft toegepast in het aanwijzingsbesluit voor de Oostvaardersplassen.

2.16. Verder voert het college van Almere aan dat de geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen voor de bruine en de blauwe kiekendief zijn gebaseerd op verouderde gegevens omdat deze mede zijn gebaseerd op het rapport 'Trends van vogels in het Nederlandse Natura 2000 netwerk' uit 2005, opgesteld door SOVON Vogelonderzoek Nederland en het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: het SOVON-rapport). Bij de formulering van de instandhoudingsdoelstellingen is volgens dit college ten onrechte uitgegaan van de periode 1999-2003. Indien actuele gegevens niet beschikbaar zijn, dient op zijn minst rekening te worden gehouden met het feit dat de gegevens verouderd zijn en had eventueel een inschatting moeten worden gemaakt, aldus het college van Almere.

2.16.1. De minister merkt op dat het SOVON-rapport is gebruikt om instandhoudingsdoelstellingen toe te voegen aan het oorspronkelijke besluit tot aanwijzing van de Oostvaardersplassen als Vogelrichtlijngebied in 1989. De minister stelt zich op het standpunt dat voor het formuleren van instandhoudingsdoelstellingen over een lange periode de gegevens van ontwikkeling van de vogelstand benodigd zijn, waarbij de actuele toestand slechts in beperkte mate van belang is. De instandhoudingsdoelstellingen worden gebaseerd op de langjarige ontwikkelingen en de ecologische draagkracht van een gebied. Meestal is dat het vastgestelde aantal broedparen over een interval van enkele jaren, de zogenoemde 'historische potentie'. Zowel in het geval van de bruine kiekendief als de blauwe kiekendief is de instandhoudingsdoelstelling in het aanwijzingsbesluit gebaseerd op de periode 1999-2003.

2.16.2. Blijkens het aanwijzingsbesluit is bij de vaststelling hiervan vooral gebruik gemaakt van het Natura 2000 Doelendocument uit juni 2006, dat mede is gebaseerd op het SOVON-rapport, en het Natura 2000 Profielendocument van 1 september 2008. In het Doelendocument is vermeld dat voor broedvogels de staat van instandhouding mede wordt bepaald op grond van de historische potentie van het gebied. Meestal is dat het maximale aantal vastgestelde paren over een interval van enkele jaren gedurende de periode 1980-2003. Niet in geschil is dat voor het bepalen van de instandhoudingsdoelstellingen voor beide vogelsoorten is uitgegaan van de periode 1999-2003. Blijkens het SOVON-rapport bedroeg in die periode in de Oostvaardersplassen de gemiddelde populatie van bruine kiekendieven 44 broedparen en de gemiddelde populatie van blauwe kiekendieven 4 broedparen.

2.16.3. Ten aanzien van het betoog dat geen rekening is gehouden met actuele telgegevens die dateren van na de maatgevende periode 1999-2003, overweegt de Afdeling dat de telgegevens van recente jaren met betrekking tot de aantallen broedparen van de bruine en de blauwe kiekendief in de Oostvaardersplassen blijkens de overgelegde rapporten van beide colleges niet substantieel afwijken van de telgegevens over de periode 1999-2003 in het SOVON-rapport.

In eerdergenoemde notitie van 31 maart 2011, opgesteld door F.W.M. Vera, is met betrekking tot de bruine kiekendief vermeld dat pas sinds 1996 sprake is van een situatie in de Oostvaardersplassen zoals die tot op dit moment voortduurt. Blijkens figuur 1 in die notitie bestond de populatie van bruine kiekendieven in 1996 ongeveer uit 40 broedparen en schommelde die broedpopulatie tot 2007 tussen ongeveer 40 en 50 broedparen. In de notitie van Vera is ten aanzien van de blauwe kiekendief vermeld dat in 2007 tot en met 2009 sprake was van 2 broedparen en in 2010 van 3 broedparen. In het rapport 'Foeragerende kiekendieven in en rondom de Oostvaardersplassen' van Altenburg & Wymenga ecologisch onderzoek B.V. van 4 maart 2011, onder andere opgesteld in opdracht van beide colleges, zijn vergelijkbare cijfers vermeld. Blijkens tabel 9-1 bestond in de periode 2004-2010 de populatie van bruine kiekendieven uit 42 tot 54 broedparen en de populatie blauwe kiekendieven uit 2 tot 3 broedparen in de Oostvaardersplassen.

Nu de telgegevens van recente broedseizoenen niet wezenlijk afwijken van het gemiddelde in de periode 1999-2003 bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen voor de bruine en de blauwe kiekendief de minister zich niet heeft kunnen baseren op de periode 1999-2003 binnen het langjarige gemiddelde van de periode 1980-2003 van het SOVON-rapport.

2.17. Voorts betoogt het college van Almere dat, indien wordt uitgegaan van de gegevens in het SOVON-rapport, de instandhoudingsdoelstelling voor zowel de bruine als de blauwe kiekendief niet juist zijn vastgesteld. Ten aanzien van de bruine kiekendief is volgens het college onvoldoende gemotiveerd dat een behouddoelstelling is geformuleerd, terwijl de populatie van deze soort afneemt in de Oostvaardersplassen. Daarnaast is de herstelopgave die is geformuleerd voor de blauwe kiekendief niet in overeenstemming met de passage in het aanwijzingsbesluit dat een herstelopgave wordt geformuleerd als de potentiële draagkracht van het gebied nog niet is bereikt, aldus het college.

2.17.1. De minister stelt zich op het standpunt dat ten aanzien van de bruine kiekendief geen sprake is van een dalende trend. Voor deze vogelsoort is de trend sinds 1994 stabiel en daarom is in overeenstemming met de landelijke doelstelling een behoudopgave geformuleerd voor de Oostvaardersplassen. Wat betreft de blauwe kiekendief stelt de minister zich op het standpunt dat wel sprake is van een dalende trend, maar dat een leefgebied voor 4 broedparen haalbaar is, gelet op de aantallen die in het verleden aanwezig waren in de Oostvaardersplassen.

2.17.2. In het aanwijzingsbesluit is voor de bruine kiekendief (A081) als instandhoudingsdoelstelling het behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied opgenomen, met een draagkracht voor een populatie van ten minste 40 broedparen.

Uit de bladzijden 28 en 29 van het SOVON-rapport blijkt dat de populatie van bruine kiekendieven op landelijk niveau sinds 1981 is gestegen en dat vanaf halverwege de jaren '90 van de vorige eeuw de populatie van deze roofvogelsoort stabiel is. Blijkens het Natura 2000 Doelendocument verkeert de populatie bruine kiekendieven op landelijk niveau in een gunstige staat van instandhouding, hetgeen door het college van Almere niet wordt bestreden. Voorts blijkt uit bladzijde 219 van het SOVON-rapport inderdaad dat in de Oostvaardersplassen de populatie bruine kiekendieven in de jaren '80 van de vorige eeuw in sommige jaren uit meer dan 60 broedparen bestond en daarmee groter was dan in latere jaren en in zoverre sprake is van een dalende trend, maar uit het SOVON-rapport blijkt eveneens dat in de Oostvaardersplassen de populatie bruine kiekendieven zich vanaf de jaren '90 van de vorige eeuw heeft gestabiliseerd rond de 40 broedparen.

Gelet op de landelijke gunstige staat van instandhouding heeft de minister in redelijkheid kunnen volstaan met een behouddoelstelling voor de bruine kiekendief in het onderhavige aanwijzingsbesluit.

2.17.3. In het aanwijzingsbesluit is voor de blauwe kiekendief (A082) als instandhoudingsdoelstelling de uitbreiding en/of verbetering van de kwaliteit van het leefgebied opgenomen, met een draagkracht voor een populatie van ten minste 4 broedparen.

Blijkens het Natura 2000 Doelendocument verkeert de populatie blauwe kiekendieven op landelijk niveau in een zeer ongunstige staat van instandhouding. Dat voor de blauwe kiekendief een verbeteropgave is opgenomen in het aanwijzingsbesluit voor de Oostvaardersplassen draagt bij aan de landelijke doelstelling en daarmee aan het bereiken van een gunstige staat van instandhouding voor deze roofvogelsoort. Niet valt in te zien waarom de minister niet in redelijkheid een verbeteropgave voor de blauwe kiekendief heeft kunnen opnemen in het aanwijzingsbesluit.

Voor zover het college van Almere betoogt dat ten onrechte een verbeteropgave is geformuleerd voor de blauwe kiekendief omdat de Oostvaardersplassen daarvoor in potentie onvoldoende draagkracht bezitten, verwijst de Afdeling naar hetgeen hiervoor onder 2.13.4. is overwogen.

Conclusie

2.18. In hetgeen het college van Lelystad en het college van Almere hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of vastgesteld in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.

Proceskosten

2.19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, ambtenaar van staat.

w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Vreugdenhil
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2011

571.