Uitspraak 200902378/1/R2

200902378/1/R2.
Datum uitspraak: 16 maart 2011

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellante sub 1], gevestigd te Terschelling, waarvan de vennoten zijn [vennoot A], [vennoot B] en [vennoot C], allen wonend te Terschelling,
2. de vereniging Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (hierna: de Vogelbescherming), gevestigd te Zeist,
3. de raad van de gemeente Terschelling,
4. [appellant sub 4], wonend te Den Haag,

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie),
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 26 februari 2009, kenmerk DRZO/2008-004, heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het gebied Duinen Terschelling aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: de Habitatrichtlijn), en het besluit van 7 april 2005, kenmerk DRR&R/2005/1065 II, tot aanwijzing van het gebied Duinen Terschelling als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: de Vogelrichtlijn), gewijzigd.

Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 april 2009, de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 april 2009, de Vogelbescherming bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2009 en [appellant sub 4] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2009 beroep ingesteld. De Vogelbescherming heeft haar beroep aangevuld bij brief van 9 juli 2009.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De Vogelbescherming heeft nadere stukken ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de vereniging Landelijke Vereniging tot behoud van de Waddenzee (hierna: de Waddenvereniging) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaken 200902380/1/R2, 200902381/1/R2, 200902398/1/R2, 200902443/1/R2, 200902464/1/R2 en 200902466/1/R2, ter zitting behandeld op 30 november 2010 en 1 december 2010, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [vennoot B], de raad, vertegenwoordigd door P. Mendelts, werkzaam bij Eelerwoude B.V., de Vogelbescherming, vertegenwoordigd door mr. K. Wheeler, werkzaam bij de Vogelbescherming, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot en mr. ing. H.D. Strookman, beiden werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting de Waddenvereniging en It Fryske Gea, vertegenwoordigd door A. Wouda, als partij gehoord.

2. Overwegingen

Ontvankelijkheid

Vogelbescherming

2.1. De raad heeft ter zitting betoogt dat het beroep van de Vogelbescherming niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, omdat dit beroep zich richt tegen een aantal instandhoudingsdoelstellingen en volgens de raad vormen die geen bindend onderdeel van het aanwijzingsbesluit. Hiertoe voert de raad aan dat de instandhoudingsdoelstellingen voor de kwalificerende habitattypen en soorten niet in het aanwijzingsbesluit zelf zijn opgenomen, maar in de Nota van toelichting en dat - gelet op de tekst van artikel 10a, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) - instandhoudingsdoelstellingen uitsluitend bindend zijn indien deze in het aanwijzingsbesluit zelf zijn opgenomen.

2.1.1. Ingevolge artikel 10a, tweede lid, van de Nbw 1998 bevat een aanwijzingsbesluit de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Anders dan de raad betoogt, staat gebruik van het woord 'bevat' in deze bepaling niet in de weg aan de door de minister gehanteerde systematiek, waarbij de instandhoudingsdoelstellingen worden opgenomen in de toelichting als bedoeld in artikel 10a, vierde lid, van de Nbw 1998. Hierbij is van belang dat in artikel 3, eerste lid, van het aanwijzingsbesluit wordt verwezen naar de Nota van toelichting inclusief bijlagen en een kaart. Door de verwijzing in deze bepaling vormen de Nota van toelichting met de daarin opgenomen instandhoudingsdoelstellingen voor de kwalificerende habitattypen en soorten, alsmede de bijbehorende kaart bindende onderdelen van het aanwijzingsbesluit en wordt voldaan aan artikel 10a, tweede lid, van de Nbw 1998. Gelet op het voorgaande slaagt het betoog niet.

[appellante sub 1]

2.2. De minister betoogt dat [appellante sub 1] in haar beroepschrift zich enkel richt tegen de aanwijzing van een gebiedsdeel dat plaatselijk bekend staat als [appellante sub 1]boschjes. Dit terrein was in het ontwerp-aanwijzingsbesluit reeds aangewezen en [appellante sub 1] heeft in de ingediende zienswijze hiertegen destijds geen bezwaren geuit. Nu [appellante sub 1] haar bezwaren tegen de aanwijzing van [appellante sub 1]boschjes pas in beroep voor het eerst naar voren brengt dient het beroep niet-ontvankelijk verklaart te worden, aldus de minister.

2.2.1. Niet langer is in geschil dat de begrenzing van het gebied ter hoogte van [appellante sub 1]boschjes ten opzichte van het ontwerp-aanwijzingsbesluit niet gewijzigd is vastgesteld. Het beroep van [appellante sub 1] dient, mede gelet op het verhandelde ter zitting, echter te worden opgevat als zijnde gericht tegen de vastgestelde begrenzing van het gebied voor zover die langs haar gronden loopt. Volgens [appellante sub 1] zal de vastgestelde begrenzing mogelijk een belemmering vormen voor haar bedrijfsvoering. Nu [appellante sub 1] dit onderdeel van het aanwijzingsbesluit reeds in haar zienswijze heeft bestreden, bestaat geen aanleiding om het beroep van [appellante sub 1] niet-ontvankelijk te verklaren.

De raad

2.3. De minister betoogt dat het beroep van de raad niet-ontvankelijk verklaard dient te worden voor zover dit is gericht tegen de aanwijzing als Natura 2000-gebied van een kampeerterrein van Staatsbosbeheer ten noorden van het zwembad op West-Terschelling. Hiertoe voert de minister aan dat de uitbreiding van de begrenzing van het gebied ter hoogte van het kampeerterrein reeds in het ontwerp-aanwijzingsbesluit was opgenomen en ongewijzigd is vastgesteld. De raad had aanwijzing van dit gebiedsdeel derhalve reeds in de zienswijze moeten aanvoeren, aldus de minister.

2.3.1. Ingevolge artikel 11, eerste en tweede lid, van de Nbw 1998, gelezen in samenhang met de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), wordt het ontwerp van het te nemen besluit ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen over het ontwerp naar voren worden gebracht.

Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Nbw 1998, gelezen in samenhang met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende slechts beroep worden ingesteld tegen een besluit tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied, voor zover dit beroep onderdelen van een aanwijzingsbesluit betreft die de belanghebbende in een tegen het ontwerp-aanwijzingsbesluit naar voren gebrachte zienswijze heeft bestreden.

Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij ter zake geen zienswijze naar voren heeft gebracht.

2.3.2. Het beroep van de raad, voor zover gericht tegen de aanwijzing van het desbetreffende kampeerterrein van Staatsbosbeheer, steunt niet op een bij de minister naar voren gebrachte zienswijze.

De minister stelt zich terecht op het standpunt dat een besluit tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied, voor zover het gaat om de toepassing van artikel 6:13 van de Awb, zelfstandige besluitonderdelen kan bevatten. De Afdeling is van oordeel dat gebiedsdelen van een aangewezen gebied die in geografisch opzicht in voldoende mate van elkaar zijn te onderscheiden dienen te worden aangemerkt als zelfstandige besluitonderdelen.

Nu het desbetreffende kampeerterrein van Staatsbosbeheer zich in geografisch opzicht in voldoende mate onderscheidt van andere omliggende aangewezen gebiedsdelen, moet dit gebiedsdeel worden aangemerkt als een zelfstandig besluitonderdeel. Niet in geschil is dat de aanwijzing van het bewuste kampeerterrein als Natura 2000-gebied niet is gewijzigd ten opzichte van het ontwerp-aanwijzingsbesluit. Artikel 6:13 van de Awb staat dan ook in de weg aan de ontvankelijkheid van het beroep voor zover daarin voor het eerst dit besluitonderdeel wordt bestreden. Voorts heeft de raad geen omstandigheden aangevoerd waarom hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij ter zake geen zienswijze naar voren heeft gebracht.

Het beroep van de raad, voor zover dat is gericht tegen de aanwijzing van het kampeerterrein van Staatsbosbeheer, is niet-ontvankelijk.

Wettelijk kader

2.4. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Ingevolge het tweede lid van dit artikel bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:

a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn of

b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.

Ingevolge het derde lid van dit artikel kan de instandhoudingsdoelstelling, bedoeld in het tweede lid, mede betrekking hebben op doelstellingen ten aanzien van het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied, anders dan vereist ingevolge de richtlijnen, bedoeld in het tweede lid.

Ingevolge het vierde lid van dit artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.

Ingevolge artikel 19a, eerste lid, eerste volzin, van de Nbw 1998, voor zover thans van belang, stellen gedeputeerde staten na overleg met de eigenaar, gebruiker en andere belanghebbenden, voor het op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen.

Ingevolge het derde lid van dit artikel behoren tot de inhoud van een beheerplan ten minste:

a. een beschrijving van de beoogde resultaten met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding in het aangewezen gebied mede in samenhang met het bestaande gebruik in dat gebied en, voor zover relevant voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling, daarbuiten;

b. een overzicht op hoofdlijnen van de in de door het plan bestreken periode noodzakelijke maatregelen met het oog op de onder a. bedoelde resultaten.

2.5. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, voor zover hier van belang, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling voor dat gebied.

2.6. Ingevolge artikel 31, eerste lid, voor zover hier van belang, kent, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een besluit, genomen krachtens hoofdstuk III van de Nbw 1998, schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, het orgaan dat dat besluit heeft genomen of geacht wordt te hebben genomen, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.

2.7. Ingevolge artikel 1, aanhef en onderdeel i, van de Habitatrichtlijn wordt de staat van instandhouding van een soort als "gunstig" beschouwd wanneer uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.

2.8. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover van belang, wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.

Het beroep van de Vogelbescherming

2.9. Voor zover de Vogelbescherming zich in het beroepschrift richt tegen de algemene systematiek die door de minister is gehanteerd bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen, verwijst de Afdeling kortheidshalve naar hetgeen is overwogen onder 2.10. en verder van de uitspraak van heden in zaak nr. 200902380/1/R2.

Uit die uitspraak volgt dat de minister bij het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen voor een gebied de landelijke staat van instandhouding van een habitattype of soort als uitgangspunt mag nemen en dat niet zonder meer geldt dat indien een soort of habitattype landelijk in een ongunstige staat van instandhouding verkeert voor ieder gebied dat voor deze soort of dit habitattype is aangewezen een verbeteropgave dient te worden geformuleerd.

Voorts is in die uitspraak geoordeeld dat het streven naar een gunstige staat van instandhouding niet de verplichting met zich brengt om de te formuleren instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied te baseren op het handhaven van populaties van soorten in een omvang zoals die bestonden op het moment waarop uitvoering had moeten zijn gegeven aan de op grond van de Vogelrichtlijn geldende verplichtingen.

Tevens is in die uitspraak geoordeeld dat de wijze waarop de minister bij het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau het begrip 'haalbaar en betaalbaar' hanteert niet in strijd is met de Vogel- en Habitatrichtlijn.

2.10. Wat betreft het betoog van de Vogelbescherming dat ten onrechte geen termijn voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstelling is opgenomen in het aanwijzingsbesluit voor de blauwe kiekendief, de strandplevier, de velduil, het paapje en de tapuit, waarvan de populaties sterk afnemen, verwijst de Afdeling naar het overwogene onder 2.14.2., eveneens in de uitspraak van heden in zaak nr. 200902380/1/R2. Hieruit volgt dat de minister heeft kunnen afzien van het verbinden van termijnen aan de vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen.

Het beroep van de raad voor het overige

Aanwijzing bermen

2.11. De raad betoogt dat de bermen langs een aantal wegen op Terschelling ten onrechte niet vallen onder de exclaveringsclausule in het besluit. Dit betreft de bermen van de Longway, Heereweg, Molenweg en Oosterender Badweg. De bermen zijn nodig voor het onderhoud en het beheer van de wegen en worden deels gebruikt als leidingenstrook.

2.11.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de bermen langs wegen vallen onder het begrip 'verhardingen' en daarmee op grond van de exclaveringsclausule geen deel uitmaken van het gebied, tenzij hiervan in paragraaf 3.3 van het besluit wordt afgeweken. In paragraaf 3.3 is een uitzondering gemaakt en zijn de bermen van de vier reeds genoemde wegen aangewezen als Natura 2000-gebied, omdat de kwalificerende habitattypen langs die wegen doorlopen tot aan de wegkant. Dat de bermen nodig zijn voor beheer en onderhoud kan volgens de minister bij het aanwijzen van het gebied geen rol spelen, maar dit bestaande gebruik kan eventueel in de procedure met betrekking tot het beheerplan aan de orde worden gesteld. Dat de bermen deels gebruikt worden als leidingenstrook betekent volgens de minister niet dat deze per definitie ongeschikt zijn voor soorten of habitattypen en daarom zijn deze niet geëxclaveerd. Dat het habitattype 'grijze duinen' in de bermen langs de desbetreffende wegen voorkomt is niet onlogisch, omdat dit habitattype goed gedijt bij menselijke activiteit want dit helpt voorkomen dat dit habitattype dichtgroeit, aldus de minister.

2.11.2. In paragraaf 3.4 het aanwijzingsbesluit is de navolgende algemene exclaveringsclausule opgenomen: "Bestaande bebouwing, erven, tuinen, verhardingen en hoofdspoorwegen maken geen deel uit van het aangewezen gebied, tenzij daarvan in paragraaf 3.3 wordt afgeweken."

Blijkens paragraaf 3.4 van het aanwijzingsbesluit worden als gevolg van de toepassing van de exclaveringsclausule in beginsel de bermen of zijkanten van een weg niet tot het aangewezen gebied gerekend. In paragraaf 3.3. van het aanwijzingsbesluit is echter vermeld dat de exclaveringsclausule niet van toepassing is op de bermen van de Longway, Heereweg, Molenweg en Oosterender Badweg. De bermen langs de vier desbetreffende wegen behoren derhalve tot het gebied Duinen Terschelling.

Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: Europese Unie) kunnen bij een aanwijzingsbesluit als het onderhavige uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, punten 16 en 25, (www.curia.europa.eu).

Het enkele feit dat in de bermen van eerdergenoemde wegen ondergrondse leidingen aanwezig zijn, behoeft op zichzelf geen belemmering te vormen voor de ontwikkeling en instandhouding van habitattypen ter plaatse. Nu de raad niet heeft bestreden dat in de bermen van de desbetreffende wegen het kwalificerende habitattype 'grijze duinen' (H2130) voorkomt en de raad niet aannemelijk heeft gemaakt dat de instandhouding van dit habitattype in deze bermen als gevolg van menselijke activiteiten niet mogelijk zal zijn, is aan de begrenzing een ecologisch criterium ten grondslag gelegd. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat deze bermen geëxclaveerd hadden moeten worden van het aangewezen gebied.

Voor zover het betoog van de raad is ingegeven vanuit de gedachte dat de aanwijzing van de bermen als Natura 2000-gebied leidt tot een vergunningplicht voor werkzaamheden aan de leidingen, merkt de Afdeling op dat in het nog vast te stellen beheerplan dergelijke activiteiten, al dan niet onder nadere voorwaarden, mogelijk kunnen worden uitgezonderd van de vergunningplicht ingevolge artikel 19d van de Nbw 1998.

Aanwijzing bospercelen

2.12. De raad voert aan dat het terrein rondom de basisschool en de volkshogeschool in Hoorn ten onrechte is aangewezen. Het terrein met aangeplant naaldbos wordt intensief gebruikt door scholieren, bewoners en toeristen en heeft weinig betekenis voor de instandhouding van het gebied. Dit terrein dient volgens de raad derhalve buiten de begrenzing van het gebied te worden gehouden.

2.12.1. De minister stelt zich op het standpunt dat dit terrein is aangewezen vanwege het voorkomen van de habitattypen 'grijze duinen' (H2130) en 'beboste duinen' (H2180). In dit gebied komt ook naaldbos voor, maar dit wordt door Staatsbosbeheer omgevormd naar meer natuurlijk loofbos. Op dit terrein is volgens de minister sprake van een gunstige of herstelbare kwaliteit van de aanwezige habitattypen, mede gelet op het feit dat het terrein naast een aaneengesloten duingebied ligt dat reeds is aangewezen. Met het gestelde intensieve gebruik van het terrein kan bij de begrenzing van het gebied geen rekening gehouden worden, waarbij de minister opmerkt dat het habitattype 'grijze duinen' (H2130) mede aanwezig is vanwege menselijke activiteiten op het terrein.

2.12.2. Blijkens de kaart behorende bij het aanwijzingsbesluit maken de terreinen waarop de gebouwen van de basisschool en de volkshogeschool staan, geen onderdeel uit van het aangewezen gebied. De bospercelen daar omheen maken wel deel uit van het als Habitatrichtlijngebied aangewezen Hoornsebos. Deze bospercelen zijn aangewezen voor het habitattype 'beboste duinen van het Atlantische, continentale en boreale gebied' (verkorte naam: duinbossen, H2180) en het habitattype 'vastgelegde kustduinen met kruidvegetatie' (grijze duinen, H2130). Blijkens de instandhoudingsdoelstellingen in het aanwijzingsbesluit wordt voor beide habitattypen naar een uitbreiding van de oppervlakte gestreefd.

De raad heeft niet weersproken dat beide habitattypen aanwezig zijn op de bewuste bospercelen. Gelet op het feit dat aannemelijk is dat het resterende deel van deze bospercelen zich kan ontwikkelen tot deze habitattypen, alsmede de omstandigheid dat de raad niet aannemelijk heeft gemaakt dat de instandhouding van deze habitattypen op de desbetreffende bospercelen als gevolg van menselijke activiteiten niet mogelijk zal zijn, heeft de minster zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aanwijzing van de desbetreffende bospercelen waarin de habitattypen 'duinbossen' (H2180) en 'grijze duinen' (H2130) in betekenende mate voorkomen, noodzakelijk is voor het verwezenlijken van de instandhoudingsdoelstellingen voor deze habitattypen.

Het beroep van [appellante sub 1]

2.13. [appellante sub 1] betoogt dat aanwijzing van het gebied, dat grenst aan de gronden waarop zij een camping exploiteert, mogelijk leidt tot beperking van de bestaande bedrijfsvoering en onzekerheid creëert over de toekomstmogelijkheden van het bedrijf. Verder betoogt [appellante sub 1] dat de camping, inclusief een bufferzone van 300 tot 500 meter rondom de camping, door middel van aanpassing van de exclaveringsclausule uitgezonderd zou moeten worden van het aangewezen gebied. Daarnaast voert [appellante sub 1] aan dat het aanwijzingsbesluit ten onrechte niet voorziet in een regeling voor nadeelcompensatie of schadevergoeding.

2.13.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de bedrijfsontwikkeling of eventuele uitbreiding van het recreatieterrein geen overwegingen van ecologische aard zijn, die derhalve niet van invloed kunnen zijn op het aanwijzingsbesluit. Mogelijke schade als gevolg van de aanwijzing kan volgens de minister in onderhavige procedure niet aan de orde worden gesteld en hierbij verwijst de minister naar de schadevergoedingsregeling van artikel 31 van de Nbw 1998.

2.13.2. Uit de hiervoor onder 2.11.2. aangehaalde jurisprudentie van het Hof volgt dat bij de begrenzing van een gebied uitsluitend rekening gehouden dient te worden met ecologische criteria. De minister heeft derhalve bij de vaststelling van de begrenzing van het gebied terecht eventuele negatieve gevolgen voor de bedrijfsvoering van [appellante sub 1] niet betrokken bij de uitbreiding van het aangewezen gebied.

Niet in geschil is dat het bestaande kampeerterrein van [appellante sub 1] niet binnen het aangewezen gebied ligt, zodat het kampeerterrein daarvan niet behoeft te worden uitgezonderd door middel van aanpassing van de exclaveringsclausule in het aanwijzingsbesluit. Wat betreft een eventuele bufferzone overweegt de Afdeling dat een begrenzing waarbij een vaste afstand tot inritten, wegen of bebouwing - in dit geval een kampeerterrein - wordt aangehouden onverenigbaar is met het uitgangspunt dat bij de vaststelling van de begrenzing uitsluitend rekening mag worden gehouden met ecologische criteria, omdat niet in algemene zin ten behoeve van de in het gebied gelegen inritten, wegen of bebouwing kan worden vastgesteld in hoeverre de binnen die afstand gelegen gronden naar ecologische maatstaven al dan niet tot het aan te wijzen gebied moeten worden gerekend. Hieruit volgt dat in het aanwijzingsbesluit terecht geen bufferzone is aangehouden rondom het kampeerterrein van [appellante sub 1] bij de vaststelling van de begrenzing van het aangewezen gebied.

Voor zover [appellante sub 1] betoogt dat de aanwijzing mogelijk leidt tot bedrijfsschade, overweegt de Afdeling dat artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998, een regeling bevat voor vergoeding van door belanghebbenden geleden schade als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van die wet. Artikel 10a maakt deel uit van dat hoofdstuk, zodat eventuele schade als gevolg van het aanwijzingsbesluit valt onder het bereik van de in artikel 31 opgenomen schadevergoedingsregeling. Vergoeding van schade kan in onderhavige procedure echter niet aan de orde worden gesteld.

Het beroep van [appellant sub 4]

Begrenzing

2.14. [appellant sub 4] betoogt dat de percelen, kadastraal bekend Terschelling, sectie E, nr. 1171 en nr. 1172, ten onrechte zijn aangewezen. Hiertoe voert hij aan dat de begrenzing op perceel nr. 1171 langs een niet bestaand pad is gelegd en dat op deze percelen geen habitattypen aanwezig zijn die niet ook elders op Terschelling voorkomen. Gezien de relatief kleine omvang van deze percelen in verhouding tot het totale aangewezen gebied, heeft het buiten de begrenzing houden van deze percelen volgens [appellant sub 4] geen gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het aangewezen gebied.

2.14.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de gehanteerde begrenzing op perceel nr. 1171 in overeenstemming is met de begrenzing van het eerder aangewezen Vogelrichtlijngebied. Bij de begrenzing op dit perceel is een topografische lijn gevolgd, namelijk een pad. Dit pad is op een luchtfoto uit 2005 nog duidelijk aanwezig. Mogelijk is het pad sindsdien enigszins verschoven dan wel niet meer als zodanig herkenbaar in het veld, maar dat geeft volgens de minister geen reden tot aanpassing van de begrenzing.

2.14.2. Zoals hiervoor meermaals is overwogen, dient bij de begrenzing uitsluitend rekening gehouden te worden met ecologische criteria. Door [appellant sub 4] wordt niet bestreden dat op de percelen nr. 1171 en nr. 1172 kwalificerende habitattypen voorkomen. De stelling dat deze habitattypen ook in ruime mate op andere delen van Terschelling voorkomen staat - wat hiervan ook zij - er niet aan in de weg dat deze percelen eveneens worden aangewezen. Hierbij is van belang dat [appellant sub 4] niet heeft onderbouwd dat de kwalificerende habitattypen, waaronder 'grijze duinen' (H2130), 'duinheiden met kraaihei' (H2140) en 'kruipwilgstruwelen' (H2170) niet in stand gehouden kunnen worden op deze percelen, zodat deze percelen een bijdrage aan de instandhoudingsdoelstellingen leveren. Dat deze bijdrage mogelijk relatief bescheiden van omvang is gezien de oppervlakte van beide percelen, doet daar niet aan af aangezien de Vogel- en Habitatrichtlijn geen aanknopingspunt bieden voor een dergelijke uitzondering op de verplichting tot aanwijzing van gebieden.

Nu aan de vaststelde begrenzing een ecologisch criterium ten grondslag is gelegd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de begrenzing van het aangewezen gebied ter hoogte van perceel 1171 onjuist is vastgesteld.

Bufferzones

2.15. Voor zover [appellant sub 4] betoogt dat bufferzones - vaste afstanden tot de grens van het aangewezen gebied - dienen te worden aangehouden variërend van 15 tot 50 meter langs de Molenweg en zijn inrit en rondom perceel nr. 1171, verwijst de Afdeling naar hetgeen hiervoor onder 2.13.2. is overwogen met betrekking tot bufferzones.

Hieruit volgt dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het aanhouden van een bufferzone langs de Molenweg en de inrit van [appellant sub 4] en rondom perceel nr. 1171 niet mogelijk is bij de vaststelling van de begrenzing van het gebied.

Exclaveringsclausule

2.16. Tot slot voert [appellant sub 4] aan dat de Molenweg en de inrit naar zijn perceel buiten het aangewezen gebied dienen te worden gehouden en dat de exclaveringsclausule in het aanwijzingsbesluit hiertoe aangepast dient te worden, omdat onduidelijk is of zijn inrit is verhard op een wijze die voldoet aan het begrip 'verharding' dat is opgenomen in de exclaveringsclausule.

2.16.1. Blijkens paragraaf 3.4 van het aanwijzingsbesluit wordt bij de toepassing van de exclaveringsclausule de volgende definitie van 'verhardingen' gebruikt: "Verhardingen kunnen bijvoorbeeld zijn: wegen, pleinen, parkeervoorzieningen, erfverhardingen en steenglooiingen. Wegen betreffen alle voor het gemotoriseerd verkeer in gebruik zijnde kunstmatig verharde wegen met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden of bermen of zijkanten."

Naar het oordeel van de Afdeling is in het aanwijzingsbesluit voldoende duidelijk omschreven wat onder het begrip 'verhardingen' wordt verstaan bij de bepaling van de begrenzing van het gebied. [appellant sub 4] heeft niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze de hierboven aangehaalde definitie tekortschiet bij het bepalen of de inrit naar perceel nr. 1171 onder de exclaveringsclausule van het aanwijzingsbesluit valt. Indien deze inrit op enigerlei wijze kunstmatig is verhard, is deze geëxclaveerd van het aangewezen gebied. In hetgeen [appellant sub 4] op dit punt heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de definitie van het begrip 'verhardingen' aanpassing behoeft.

Conclusie

2.17. In hetgeen de Vogelbescherming, de raad voor het overige, [appellante sub 1] en [appellant sub 4] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of vastgesteld in strijd met het recht. De beroepen zijn voor het overige dan wel geheel ongegrond.

Proceskosten

2.18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep van de raad van de gemeente Terschelling niet-ontvankelijk voor zover dit is gericht tegen de aanwijzing als Natura 2000-gebied van een kampeerterrein van Staatsbosbeheer op West-Terschelling;

II. verklaart het beroep van de raad van de gemeente Terschelling voor het overige en de beroepen van [appellante sub 1], de vereniging Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels en [appellant sub 4] geheel ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, ambtenaar van staat.

w.g. Van Buuren w.g. Vreugdenhil
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2011

12-571.