Uitspraak 202401157/1/A3

202401157/1/A3.
Datum uitspraak: 30 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 januari 2024 in zaak nr. 22/6896 in het geding tussen:

[appellant]

en

de minister van Justitie en Veiligheid.

Procesverloop

Bij besluit van 5 april 2022 heeft de minister een verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) deels ingewilligd.

Bij besluit van 11 november 2022 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard.

Bij besluit van 26 juni 2023 heeft de minister het besluit van 11 november 2022 deels herroepen en aangevuld.

Bij besluit van 14 juli 2023 heeft de minister het besluit van 11 november 2022 voor een ander deel herroepen.

Bij uitspraak van 8 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 11 november 2022 ingestelde beroep en de van rechtswege ontstane beroepen tegen de besluiten van 26 juni 2023 en 14 juli 2023 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en de minister opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant].

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 23 februari 2024 heeft de minister opnieuw besloten op het bezwaar van [appellant] en dit deels gegrond verklaard.

[appellant] heeft gronden daartegen aangevoerd.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 mei 2026, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, rechtsbijstandverlener in Utrecht, en de minister vertegenwoordigd door mr. M.R. Vennegoor, vergezeld door mr. M. Dammers, zijn verschenen.

Overwegingen

1.       De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.

Inleiding

2.       Op 14 september 2021 heeft [appellant] de minister verzocht om openbaarmaking van alle informatie over de extreemrechtse accounts waar de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) in het document ‘Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland 54’ (DTN 54) naar verwijst. Daarnaast heeft [appellant] de minister verzocht om openbaarmaking van alle correspondentie die de schriftelijke beantwoording van de Kamervragen over ‘Vizier op Links’ mogelijk heeft gemaakt. Het gaat [appellant] om alle informatie hierover die onder de minister aanwezig is vanaf 1 mei 2020 tot de datum van het verzoek.

3.       Met het besluit van 5 april 2022 heeft de minister op grond van de Wob besloten op het verzoek van [appellant]. Bij het zoeken naar documenten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen, heeft de minister 13 documenten gevonden. Deze documenten heeft hij opgenomen in een inventarislijst. De minister heeft openbaarmaking geweigerd van de informatie in de documenten die buiten de reikwijdte van het verzoek valt. Daarnaast is een deel van de informatie al openbaar, dus die informatie hoeft volgens de minister niet nogmaals openbaar te worden gemaakt. Verder heeft de minister alle informatie over persoonsgegevens geweigerd ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen. Ook heeft de minister informatie geweigerd over niet publieke functionele e-mailadressen die zijn bedoeld voor intern gebruik en over operationele werkwijzen. Openbaarmaking van deze informatie kan volgens de minister leiden tot onbedoeld gebruik of misbruik daarvan. Ook heeft de minister openbaarmaking geweigerd van informatie over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Tot slot heeft de minister openbaarmaking van document A2 geheel geweigerd, omdat na toepassing van de voornoemde weigeringen, geen zelfstandig leesbare tekst meer is overgebleven.

4.       Op 1 mei 2022 is de Wob ingetrokken en de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Vanaf die dag is de Woo op het informatieverzoek van toepassing.

5.       Met het besluit van 11 november 2022 heeft de minister, nu op grond van de Woo, het bezwaar van [appellant] deels gegrond verklaard, omdat de minister ten onrechte een passage in document A5 heeft aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting. Deze informatie heeft de minister alsnog openbaar gemaakt. Ook heeft de minister een digitale minuut van een werkstroom over het beantwoorden van Kamervragen, waarnaar wordt verwezen in documenten A12 en A13, alsnog deels openbaar gemaakt. Omdat [appellant] het niet eens is met het besluit van 11 november 2022 heeft hij daartegen beroep ingesteld.

6.       Naar aanleiding van het beroepschrift van [appellant] heeft de minister op 26 juni 2023 een herstelbesluit genomen. Met dit besluit heeft de minister het besluit van 11 november 2022 herroepen, voor zover dat zag op de weigering om bepaalde passages in documenten A5, A8 en A13 openbaar te maken. Verder heeft de minister een aanvullende zoekslag uitgevoerd, waarbij nog meer documenten zijn aangetroffen. Deze documenten heeft de minister deels openbaar gemaakt. Tot slot heeft de minister een nieuwe inventarislijst opgesteld.

7.       Naar aanleiding van de zitting van de rechtbank, heeft de rechtbank de minister in de gelegenheid gesteld om nader onderzoek te doen naar de aanwezigheid van stukken en om verdere informatie alsnog openbaar te maken. Als gevolg van het nadere onderzoek heeft de minister op 14 juli 2023 een aanvullend herstelbesluit genomen. Met dit besluit heeft de minister het besluit van 11 november 2022 herroepen, voor zover dat zag op de integrale weigering van document A2. Ook heeft de minister een nog ontbrekende digitale minuut van een werkstroom over het beantwoorden van Kamervragen alsnog deels openbaar gemaakt.

8.       De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, omdat de minister voor een deel van de informatie onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij deze informatie heeft geweigerd. Daartoe heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister ten onrechte informatie die is opgenomen in e-mailberichten en door de overheid opgestelde documenten heeft weggelakt met de vermelding dat de informatie reeds openbaar is. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister redelijkerwijs de namen van personen die eerder wel openbaar zijn gemaakt, heeft kunnen weigeren omdat deze personen allemaal te maken hebben gekregen met intimidatie. Maar volgens de rechtbank heeft de minister onvoldoende gemotiveerd waarom hij ook delen van informatie die niet gaan over persoonsgegevens redelijkerwijs heeft kunnen weigeren ter bescherming van het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De rechtbank heeft ook een aantal beroepsgronden van [appellant] verworpen. De rechtbank heeft namelijk geoordeeld dat de minister niet een nieuwe inventarislijst hoeft te maken met daarop ook de documenten die bij het tweede herstelbesluit openbaar zijn gemaakt.

9.       Verder heeft de rechtbank het standpunt van [appellant] dat de minister zijn verzoek te beperkt heeft opgevat niet gevolgd. Volgens de rechtbank heeft [appellant] onvoldoende concreet gemaakt dat de zoekslag van de minister onvoldoende is geweest en dat er meer documenten zouden zijn. Over de informatie die de minister heeft geweigerd met een beroep op de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo heeft de rechtbank vastgesteld dat de minister geen persoonsgegevens van ambtenaren heeft geweigerd op deze grond. De rechtbank heeft over deze geweigerde informatie geoordeeld dat de minister ten aanzien hiervan het belang van het goed functioneren van de Staat redelijkerwijs zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Over de informatie die de minister heeft geweigerd met een beroep op artikel 5.2, eerste lid, van de Woo heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister deze informatie terecht heeft aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Volgens de rechtbank heeft de minister voldoende gemotiveerd waarom het in dit geval niet mogelijk is om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Daarbij heeft de minister zich volgens de rechtbank redelijkerwijs ook op het standpunt kunnen stellen dat hij het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering vindt om informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm, omdat het niet gaat om documenten die zijn opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister voldoende heeft gemotiveerd waarom hij het niet in het belang van een goede democratische bestuursvoering vindt om (geringe) afwijkingen die ontstaan bij de interne afstemming over het beantwoorden van Kamervragen openbaar te maken.

10.     [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft daarom hoger beroep ingesteld.

Hoger beroep

Moet de minister een nieuwe inventarislijst maken?

11.     [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister niet een nieuwe inventarislijst hoeft te maken met daarop ook de documenten die bij het tweede herstelbesluit openbaar zijn gemaakt. Hij voert daartoe aan dat voor hem niet duidelijk is welke documenten niet op de inventarislijst staan vermeld, behalve de documenten die bleken te ontbreken en op een later moment alsnog deels zijn verstrekt. Dat is geen garantie dat niet nog meer documenten, die hem onbekend zijn, niet zijn verstrekt, aldus [appellant].

11.1.  Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2276, vereist het zorgvuldigheidsbeginsel dat het bestuursorgaan inzichtelijk maakt welke informatie bij de besluitvorming is betrokken. De vereiste inzichtelijkheid kan weliswaar worden bereikt met het vaarvaardigen een inventarislijst, maar het bestuursorgaan is daartoe niet verplicht. De Woo kent, net als de Wob, immers geen verplichting tot het vervaardigen van documenten, zoals een inventarislijst. De Afdeling beoordeelt of de minister in dit geval voldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke informatie bij de besluiten is betrokken.

11.2.  De Afdeling is van oordeel dat de minister voldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke informatie bij de besluiten is betrokken. Uit het herstelbesluit volgt dat de minister aanleiding heeft gezien om een nadere zoekslag uit te voeren naar mogelijk ontbrekende informatie. De minister heeft bij het herstelbesluit van 26 juni 2023 een inventarislijst gemaakt. Daarop heeft de minister 33 documenten weergegeven, waaronder documenten met informatie die al openbaar is. Op de inventarislijst ontbreken twee documenten, te weten de digitale minuut die bij het besluit van 11 november 2022 deels openbaar is gemaakt en de digitale minuut die bij het besluit van 17 juli 2023 deels openbaar is gemaakt. Uit deze besluiten blijkt voldoende welke informatie de minister heeft geweigerd en waarom hij dat heeft gedaan. Gelet daarop heeft de minister voldoende inzichtelijk gemaakt welke informatie bij de besluitvorming is betrokken. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.

11.3.  Het betoog slaagt niet.

Heeft de minister alle gevraagde informatie bij het besluit betrokken?

12.     Verder betoogt [appellant] dat de minister het verzoek te beperkt heeft opgevat en dat mede daarom waarschijnlijk informatie mist. [appellant] voert hiertoe aan dat de minister zijn verzoek ten onrechte zo heeft opgevat dat het alleen gaat om informatie die een rol heeft gespeeld bij de totstandkoming van hetgeen in DTN 54 is opgenomen over extreemrechtse accounts. Hiertoe wijst [appellant] op een artikel over een individuele medewerker van de NCTV dat is gepubliceerd op een van de accounts waar de NCTV in DTN 54 naar verwijst. Volgens [appellant] heeft de NCTV kennisgenomen van dit artikel en daarop geacteerd. Nu de minister deze informatie niet bij de beantwoording van het verzoek heeft betrokken, moet [appellant] ervan uitgaan dat er informatie ontbreekt. De minister moet daarom een nieuwe zoekslag doen, aldus [appellant].

Ook voert [appellant] aan dat de minister ten onrechte niet inzichtelijk heeft gemaakt welke zoekslag is verricht. Doordat de minister dit in het geheel niet heeft gedaan, is het voor [appellant] onmogelijk om concreet te maken dat de zoekslag onvolledig is geweest.

Tot slot voert [appellant] aan dat het aannemelijk is dat er bij de NCTV opgeslagen twitterberichten zijn, die niet in de besluitvorming zijn meegenomen. Hoewel het denkbaar is dat niet alle berichten die worden gelezen ook worden opgeslagen, is niet aannemelijk dat dit ook geldt voor berichten die uiterst relevant zijn voor een lopend onderzoek en rapportage van de NCTV, aldus [appellant].

12.1.  Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan de verzoeker is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een document toch onder het bestuursorgaan berust. Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan de Afdeling niet ongeloofwaardig voorkomt, zal worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht. Zie de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1736.

12.2.  De minister heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting en tijdens de zitting van de Afdeling toegelicht hoe hij het verzoek heeft opgevat en vervolgens naar documenten heeft gezocht. Volgens de minister is niet alleen gezocht naar informatie die een rol heeft gespeeld bij de totstandkoming van hetgeen in DTN 54 is opgenomen in extreemrechtse accounts. Hij heeft gezocht naar informatie over de extreemrechtse accounts waar in DTN 54 naar wordt verwezen, maar ook naar correspondentie over de schriftelijke beantwoording van de Kamervragen over Vizier op Links. Deze zoekslag is ook uitdrukkelijk zo gedaan bij de dossierhouders, waaronder de betrokken redacteuren en analisten van dit onderdeel van DTN 54, en de relevante afdelingen van de NCTV. Daartoe is gekeken in de betreffende werkmappen en e-mailboxen. Op basis van wat [appellant] naar voren heeft gebracht, is vervolgens gezocht naar het bestaan van meer documenten. Daarbij is ook navraag gedaan over het artikel dat [appellant] noemt. Uit die navraag bleek volgens de minister evenwel dat dit artikel niet bij de NCTV berust. Bij de aanvullende zoekslag is enkel nadere informatie over de beantwoording van Kamervragen gevonden en geen andersoortige informatie over de betrokken extreemrechtse accounts die niet eerder was geïnventariseerd, aldus de minister.

12.3.  De Afdeling ziet geen reden om te twijfelen aan de toelichting van de minister over hoe hij het verzoek heeft opgevat en hoe is gezocht naar de gevraagde informatie. De mededeling van de minister dat verder geen informatie over het gevraagde onderwerp onder hem berust, komt de Afdeling dan ook niet ongeloofwaardig voor. Het is daarom aan [appellant] om aannemelijk te maken dat er toch nog meer documenten onder de minister berusten. De Afdeling is van oordeel dat hij daarin niet is geslaagd. [appellant] heeft zijn stellingen dat het genoemde artikel toch onder de NCTV berust en dat er meer twitterberichten zouden zijn opgeslagen bij de NCTV immers niet met concrete gegevens onderbouwd.

12.4.  Het betoog slaagt niet.

Het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen

13.     Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister op goede gronden delen van de informatie heeft geweigerd met een beroep op artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. Hij voert daartoe aan dat document A2 geen informatie kan bevatten die het functioneren van de Staat of andere overheden in gevaar zou kunnen brengen, omdat het gaat om een twitterbericht dat voor eenieder met toegang tot twitter zichtbaar is of was. Ook voert [appellant] aan dat de minister in de documenten A8, A12 en A13 ten onrechte informatie heeft geweigerd op deze grond. Tot slot voert [appellant] aan dat de minister ten onrechte niet aannemelijk heeft gemaakt dat met het openbaar maken van deze informatie het goed functioneren van de Staat in het gedrang komt, terwijl de wetgever dit volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze uitzonderingsgrond wel heeft vereist.

12.1.  Voor de beantwoording van de vraag of de minister openbaarmaking van informatie op goede gronden heeft geweigerd op grond van een van de uitzonderingen van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo, toetst de bestuursrechter zonder terughoudendheid of het door het bestuursorgaan gestelde andere belang dan het algemeen belang bij openbaarmaking zich voordoet. Een bestuursorgaan heeft bij de te maken afweging tussen het algemeen belang bij openbaarmaking en het door de uitzonderingsgrond beschermde belang beoordelingsruimte, waardoor de bestuursrechter de afweging van een bestuursorgaan terughoudend toetst. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het bestuursorgaan zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang. Het uitgangspunt van de Woo dat er een recht op toegang tot informatie bestaat, moet in deze afweging zwaar wegen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6388.

13.2.  De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennisgenomen van de vertrouwelijk overgelegde documenten. De Afdeling stelt vast dat de minister in documenten A2, A8, A12 en A13 en met een beroep op artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo, e-mailadressen die uitsluitend zijn bedoeld voor intern gebruik heeft geweigerd. De Afdeling is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, zich hier voordoet. Openbaarmaking van deze e-mailadressen zou immers kunnen leiden tot onbedoeld gebruik of misbruik daarvan. De minister heeft het belang van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo redelijkerwijs zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Openbaarmaking van deze e-mailadressen kan ernstig nadeel toebrengen aan het functioneren van de organisatie aan wie het e-mailadres toebehoort.

13.3.  De minister heeft met een beroep op artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo ook informatie geweigerd die afkomstig is van organisaties die niet behoren tot de NCTV, waaronder e-mailadressen. Ingevolge artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a, van het Organisatiebesluit Ministerie van Justitie en Veiligheid (Organisatiebesluit) heeft de NCTV tot taak het verhogen van de weerbaarheid tegen dreigingen en risico’s, het beschermen van de nationale veiligheidsbelangen en het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting, door het coördineren van de samenhang en effectiviteit van het beleid en de door overheidsorganisaties te nemen maatregelen in het kader van terrorismebestrijding en de bescherming van nationale veiligheid, alsook door het anderszins identificeren van dreigingen en risico’s voor de nationale veiligheidsbelangen en het versterken van de bescherming van die belangen. Hiertoe verricht de NCTV in het bijzonder activiteiten die zijn gericht op onder meer het bevorderen van de identificatie van dreigingen en risico’s op het gebied van terrorisme en nationale veiligheid. De tot de NCTV behorende portefeuille Cybersecurity, Weerbaarheid Statelijke Dreigingen en Analyse Nationale Veiligheid heeft volgens artikel 53 van het Organisatiebesluit onder meer als taak het in samenwerking en in overleg met andere partijen binnen en buiten de NCTV verrichten en aanleveren van analyses van dreigingen en risico’s ten behoeve van de werkzaamheden van de NCTV.

13.4.  De Afdeling acht het aannemelijk dat openbaarmaking van de verzochte documenten, die betrekking hebben op operationele informatie, ertoe leidt dat het goed functioneren van de NCTV in het gedrang komt. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, zich hier voordoet. Hiertoe is van belang dat, als nationale en internationale informatieleveranciers niet langer ervan kunnen uitgaan dat hun informatie in vertrouwen met de NCTV kan worden gedeeld, aannemelijk is dat zij zich terughoudender zullen opstellen. De NCTV is zelf geen inlichtingendienst en hij is afhankelijk van informatie van externe informatieleveranciers. Deze informatie en de relatie met de informatieleveranciers is dan ook van groot belang voor de NCTV en het uitvoeren van zijn taken. Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister redelijkerwijs het belang van het goed functioneren van de NCTV zwaarder heeft kunnen laten wegen het belang van openbaarmaking van de desbetreffende informatie. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:666.

13.5.  Het betoog slaagt niet.

Persoonlijke beleidsopvattingen

14.     Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister op juiste gronden openbaarmaking van informatie heeft geweigerd met een beroep op artikel 5.2 van de Woo. Daartoe voert hij aan dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5.2 van de Woo volgt dat dit artikel er niet voor is bedoeld om de beleidsopvattingen te beschermen, maar alleen de personen die deze opvattingen hebben geuit. Volgens [appellant] functioneren de betrokken medewerkers van de NCTV allemaal in volstrekte anonimiteit, zodat er geen enkel risico bestaat dat zij persoonlijk gekoppeld kunnen worden aan hun beleidsopvattingen. De minister had deze opvattingen daarom in niet tot personen herleidbare vorm openbaar moeten maken. Dit geldt ook voor concept-antwoorden op Kamervragen, aldus [appellant].

14.1.  Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

14.2.  Op grond van artikel 5.2, tweede lid, van de Woo, kan het bestuursorgaan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

Bij de toepassing van het tweede lid heeft het bestuursorgaan beslisruimte en moet het een belangenafweging maken.

14.3.  Volgens onder de Wob gedane vaste rechtspraak van de Afdeling dient een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. In zaken waarin niet de Wob, maar de Woo van toepassing is, moet er bij toepassing van deze rechtspraak rekening mee worden gehouden dat artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, een extra volzin bevat ten opzichte van artikel 11, eerste lid van de Wob, onder meer om te voorkomen dat onnodig wordt geweigerd een document in zijn geheel openbaar te maken (zie Kamerstukken II, 2013‑2014, 33 328, nr. 9, blz. 50). Zie de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3870.

14.4.  De Afdeling is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat document A8 is opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat dit document persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Document A8 betreft een mailwisseling met daarin de vraag of de NCTV een bijdrage kan leveren aan het beantwoorden van Kamervragen. De geweigerde passage wijkt geheel af van de definitieve antwoorden op de Kamervragen. Voor zover concepten afwijken van het definitief kunnen deze afwijkingen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2424.

14.5.  Over het betoog van [appellant] dat de minister de persoonlijke beleidsopvattingen ook in niet tot personen herleidbare vorm had kunnen verstrekken, overweegt de Afdeling als volgt.

14.6.  [appellant] voert terecht aan dat artikel 5.2 van de Woo er niet voor is bedoeld om de beleidsopvattingen te beschermen, maar alleen de personen die deze opvattingen hebben geuit. Dit was onder de Wob niet anders, zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5.2 van de Woo (Kamerstukken I 2020-2021, 33 328, N, p. 107): "Uit de totstandkoming van de Wob blijkt dat het de bedoeling van de wetgever was dat persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar zouden worden gemaakt, tenzij een belangenafweging tot een andere conclusie zou leiden. Beoogd werd de ambtenaar te beschermen, terwijl de inhoud van de opvattingen zo veel mogelijk openbaar zouden moeten zijn." Verder volgt uit dezelfde geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5.2 van de Woo (p. 108) dat dit artikel primair hetzelfde doel heeft en het bestuursorgaan ook de ruimte geeft om een belangenafweging te maken ten opzichte van het al dan niet anoniem verstrekken van de persoonlijke beleidsopvattingen. Die afweging heeft de minister in dit geval ook gemaakt. Over deze belangenafweging oordeelt de Afdeling dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat het hier gaat om gevoelige persoonlijke duidingen van een ambtenaar van de NCTV aan een ambtenaar van een ministerie. Openbaarmaking van deze informatie, ook in geanonimiseerde vorm, zou de vrije gedachtenuitwisselingen tussen ambtenaren in de toekomst kunnen verhinderen of bemoeilijken. De minister heeft het daarom niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering mogen achten om deze informatie openbaar te maken.

14.7.  Het betoog slaagt niet.

Conclusie over het hoger beroep

15.     Het hoger beroep is ongegrond.

Beroep van rechtswege

16.     Met het besluit van 23 februari 2024 heeft de minister, ter uitvoering van de opdracht van de rechtbank, opnieuw op het bezwaar van [appellant] besloten. De minister heeft het bezwaar deels gegrond verklaard, omdat de geciteerde delen van kranten en socialemediaberichten in documenten A3 en A22 tot en met A25 onterecht niet openbaar zijn gemaakt vanwege het feit dat zij reeds openbaar waren. Openbaarmaking van het twitterbericht in document A2 heeft de minister echter nog steeds geweigerd omdat het belang van openbaarmaking volgens hem niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.

17.     [appellant] is het niet eens met het besluit van 23 februari 2024 en heeft daarom gronden daartegen aangevoerd. Hij betoogt dat de minister ten onrechte de namen en andere persoonsgegevens die in de geciteerde kranten en socialemediaberichten zijn genoemd met een beroep op artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo heeft geweigerd. [appellant] voert daartoe aan dat deze informatie al openbaar is en volgens hem is het vaste rechtspraak van de Afdeling dat reeds openbare informatie niet op inhoudelijke gronden mag worden geweigerd. Ook voert [appellant] aan dat de enkele aanname dat betrokkenen risico’s lopen bij herhaalde openbaarmaking van hun namen onvoldoende is om deze informatie te weigeren. Bovendien heeft de minister niet alleen namen van personen die bedreigd zijn geweigerd, maar ook de namen van journalisten, advocaten, wetenschappers en hoogleraren. Openbaarmaking van deze namen leidt niet tot een aanzienlijke toename van de kans op herhaling van intimidatie, aldus [appellant].

17.1.  Zoals volgt uit wat is overwogen onder 12.1, beoordeelt de Afdeling of de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het belang van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo zich voordoet en of de minister zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het door deze uitzonderingsgrond beschermde belang.

17.2.  Voor zover [appellant] betoogt dat de informatie al openbaar is, overweegt de Afdeling als volgt. Informatie uit kranten- en nieuwsberichten is naar zijn aard openbaar, ook als deze in de praktijk niet kunnen worden geraadpleegd. De minister kan deze informatie niet meer openbaar maken en hoeft dit daarom niet nogmaals te doen. De Afdeling komt daarom in zoverre niet toe aan wat [appellant] hierover heeft aangevoerd. Zie de uitspraken van de Afdeling van 18 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9793, en 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4776.

17.3.  Voor zover de minister heeft geweigerd om informatie openbaar te maken uit geciteerde socialemediaberichten die niet of niet meer voor eenieder toegankelijk zijn, overweegt de Afdeling als volgt. Openbaarmaking van namen en andere persoonsgegevens, die niet zijn aan te merken als persoonsgegevens in de zin van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woo, raakt aan het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken natuurlijke personen. De minister heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat dit belang zich voordoet. Gelet op de context waarin deze gegevens zijn gepubliceerd, namelijk dat zij zijn gepubliceerd in het kader van doxing-activiteiten van extreemrechtse accounts, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de kans op herhaling van de intimidatie aanzienlijk toeneemt als de informatie openbaar wordt gemaakt in de zin van de Woo en de namen van de betrokken personen expliciet worden benoemd in correspondentie van de NCTV in het kader van het onderzoek naar bepaalde fenomenen. De minister heeft zich daarom redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat openbaarmaking van deze informatie niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken natuurlijke personen.

17.4.  Het betoog slaagt niet.

18.     Het beroep tegen het besluit 24 februari 2024 is ongegrond.

Conclusie

19.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen. Het beroep tegen het besluit van 24 februari 2024 is ook ongegrond.

20.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Overschrijding redelijke termijn

21.     [appellant] verzoekt op grond van artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden om een schadevergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn.

21.1.  In zaken als deze, die uit twee rechterlijke instanties bestaan, is de redelijke termijn in beginsel overschreden als de totale duur van de procedure langer is dan vier jaar. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt deze termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De minister heeft het bezwaarschrift van [appellant] ontvangen op 18 mei 2022. Dat betekent dat op het moment van deze uitspraak de redelijke termijn is overschreden met 4 maanden en één week. Deze overschrijding is geheel toe te rekenen aan de Afdeling.

21.2.  De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe.

22.     De Staat moet de proceskosten vergoeden van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;

II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 24 februari 2024 ongegrond;

III.      veroordeelt de Staat (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellant] van € 500,00;

IV.     veroordeelt de Staat (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G.L. Soetens, griffier.

w.g. Borman
voorzitter

w.g. Soetens
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2026

1072

BIJLAGE

Wet open overheid

Artikel 2.1. Begripsbepalingen

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

document: een door een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, opgemaakt of ontvangen schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van dat orgaan, die persoon of dat college;

milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;

Onze Minister: Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;

publieke informatie: informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid.

Artikel 4.1. Verzoek

1.       Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.

[…]

Artikel 5.1. Uitzonderingen

[…]

2.       Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

[…]

d.       de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

e.       de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

[…]

i.        het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

Artikel 5.2. Persoonlijke beleidsopvattingen

1.       In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

2.       Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

[…]

Organisatiebesluit Ministerie van Justitie en Veiligheid

Artikel 50

1.       De Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) heeft tot taak het verhogen van de weerbaarheid tegen dreigingen en risico’s, het beschermen van de nationale veiligheidsbelangen en het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting, door het coördineren van de samenhang en effectiviteit van het beleid en de door overheidsorganisaties te nemen maatregelen in het kader van terrorismebestrijding en de bescherming van nationale veiligheid, alsook door het anderszins identificeren van dreigingen en risico’s voor de nationale veiligheidsbelangen en het versterken van de bescherming van die belangen. Hiertoe verricht de NCTV in het bijzonder activiteiten die zijn gericht op:

a.       het signaleren, analyseren en duiden van trends en fenomenen, alsook het bevorderen van de identificatie van dreigingen en risico’s op het gebied van terrorisme en nationale veiligheid;

Artikel 53

1.       De portefeuille Cybersecurity, Weerbaarheid Statelijke Dreigingen en Analyse Nationale Veiligheid heeft de volgende taken:

a.       het coördineren, ontwikkelen, implementeren, uitvoeren, evalueren van en communiceren over het beleid en de maatregelen inzake dreigingen van statelijke actoren, waaronder het coördineren van de aanpak van casuïstiek op het terrein van statelijke dreigingen;

[…]