Uitspraak 202300511/1/V3

202300511/1/V3.
Datum uitspraak: 16 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant],
appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's­Hertogenbosch, van 19 januari 2023 in zaak nr. NL23.178 in het geding tussen:

appellant

en

de minister van Asiel en Migratie.

Procesverloop

Bij besluit van 2 januari 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid appellant in bewaring gesteld.

Bij uitspraak van 19 januari 2023 heeft de rechtbank het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.

Tegen deze uitspraak heeft appellant, vertegenwoordigd door mr. Š. Petković, advocaat in Amsterdam, hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Appellant heeft op verzoek van de Afdeling hierop gereageerd.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 februari 2026. De minister, vertegenwoordigd door mr. S.S.H. Orsel en mr. F. Gerritsen, is verschenen. De zaak is gelijktijdig behandeld met zaken nrs. 202201713/1/V3 en 202207346/1/V3.

Overwegingen

Inleiding

1.       Appellant heeft de Marokkaanse nationaliteit. De minister heeft appellant in bewaring gesteld, omdat hij geen rechtmatig verblijf heeft, er volgens de minister een risico bestaat dat appellant zich aan het toezicht zal onttrekken en hij de voorbereiding van het vertrek of uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert. Meteen voorafgaand aan de inbewaringstelling van 2 januari 2023 die aan deze procedure ten grondslag ligt, was appellant strafrechtelijk gedetineerd. Hij heeft tussen 1 september 2022 en 2 januari 2023 op strafrechtelijke titels vastgezeten. Op de zitting bij de Afdeling is gebleken dat appellant op 7 april 2023 is uitgezet.

Partijen zijn het erover eens dat de minister op grond van paragraaf A5/6.12 van de Vc 2000 een inspanningsverplichting had om te voorkomen dat appellant aansluitend op zijn strafrechtelijke detentie vreemdelingenrechtelijk in bewaring zou worden gesteld, maar verschillen van mening over het antwoord op de vraag of de minister aan zijn inspanningsverplichting heeft voldaan.

1.1.    Het beleidskader en de schriftelijke vragen die de Afdeling aan de minister heeft gesteld, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

1.2.    Op deze uitspraak is het recht en beleid van toepassing dat gold vóór 12 juni 2026. Sinds de inwerkingtreding van het Europese Asiel- en Migratiepact staat de inspanningsverplichting in paragraaf A5/6.13 van de Vc 2000.

Belang voor de rechtspraktijk

2.       De Afdeling heeft vastgesteld dat er in verschillende hoger beroepen over de inspanningsverplichting op verschillende manieren door procespartijen en zittingsplaatsen van de rechtbank Den Haag wordt gedacht over het moment waarop een inspanningsverplichting ontstaat, wat daarvan de invulling moet zijn, wanneer een inspanningsverplichting is geschonden en hoe de belangen na een schending van de inspanningsverplichting worden gewogen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de bewaring.

Drie thema’s op zitting besproken

2.1.    Omwille van de rechtseenheid en duidelijkheid voor zowel de minister, vreemdelingen als de rechtspraak, heeft de Afdeling een zitting gehouden in drie zaken aan de hand van drie thema’s, één thema per zaak: (1) de inspanningsverplichting tijdens een korte strafrechtelijke detentieperiode, (2) de inspanningsverplichting tijdens een lange strafrechtelijke detentieperiode en (3) de belangenafweging na vaststelling van een schending van de inspanningsverplichting.

2.2.    In deze uitspraak gaat het over het tweede thema, de inspanningsverplichting tijdens een lange strafrechtelijke detentieperiode. Het eerste thema over een korte strafrechtelijke detentieperiode, bespreekt de Afdeling in haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:5411. Het derde thema over de belangenafweging komt aan bod in de uitspraak van de Afdeling, eveneens van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:5412.

Een nieuwe lijn

2.3.    De inspanningsverplichting is volgens paragraaf A5/6.12 van de Vc 2000 erop gericht om te voorkomen dat vreemdelingen na hun strafrechtelijke detentie in bewaring worden gesteld.

2.4.    De Afdeling zet in de hiervoor genoemde drie uitspraken van vandaag een nieuwe lijn uit voor de rechtspraak. De Afdeling komt in deze uitspraak tot het oordeel dat bij een lange strafrechtelijke detentieperiode - een detentieperiode van meer dan dertig dagen - de minister acht werkdagen heeft vanaf het moment dat de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) het overdrachtsdossier heeft ontvangen om een eerste voorbereidingshandeling in het kader van de inspanningsverplichting te verrichten. De dag waarop DT&V het overdrachtsdossier ontvangt, geldt daarbij als eerste werkdag. De minister moet dus uiterlijk op de zevende werkdag na de dag waarop DT&V het overdrachtsdossier heeft ontvangen, een eerste voorbereidingshandeling verrichten. Het overdrachtsdossier moet uiterlijk op de dertigste dag voor het einde van de strafrechtelijke detentie bij DT&V zijn. De Afdeling verwijst verder naar haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:5411. Daarin is zij ingegaan op de verschillende stappen van de Ketenprocesbeschrijving VRIS van februari 2023 (Ketenprocesbeschrijving), de reactie van de minister daarop, haar oordeel in algemene zin over het ontstaan van een inspanningsverplichting en het onderscheid tussen een korte en lange strafrechtelijke detentie.

Standpunten van partijen

3.       Appellant klaagt in zijn enige grief over het oordeel van de rechtbank dat de minister voldoende inspanningen heeft verricht tijdens de strafrechtelijke detentie. Uit het uittreksel van de Justitiële Documentatie blijkt dat de aan appellant opgelegde straf op 30 november 2022 onherroepelijk is geworden. Naar het oordeel van de rechtbank was de einddatum van de strafrechtelijke detentie op dat moment voor de minister bekend en heeft hij met het vertrekgesprek van 6 december 2022 en de aanvraag voor een laissez-passer (lp-aanvraag) van 9 december 2022 in voldoende mate uitvoering gegeven aan de inspanningsverplichting. Maar volgens appellant had de minister al eerder tijdens de strafrechtelijke detentie voorbereidingshandelingen kunnen verrichten. Dat de strafrechtelijke veroordeling toen nog niet onherroepelijk was, maakt dat volgens hem niet anders.

3.1.    In de schriftelijke uiteenzetting heeft de minister toegelicht dat de politierechter van de rechtbank in Zutphen appellant op 14 september 2022 heeft veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van twee maanden en een schadevergoedingsmaatregel van € 500,00. Appellant is op 26 september 2022 tegen dit vonnis in hoger beroep gegaan. Appellant heeft deze gevangenisstraf na aftrek van voorarrest tussen 30 november 2022 en 6 december 2022 uitgezeten. Aansluitend op deze gevangenisstraf moest appellant nog gevangenisstraffen voor twee andere strafbare feiten uitzitten, waardoor de einddatum van de strafrechtelijke detentie op 2 januari 2023 is vastgesteld. Uit een selectieadvies van Vreemdelingen in de Strafrechtketen (VRIS) blijkt dat deze einddatum van de strafrechtelijke detentie op 28 oktober 2022 bekend was, waarna appellant op 15 november 2022 is overgeplaatst vanuit de Penitentiaire Inrichting (PI) in Vught naar de VRIS-locatie in Ter Apel.

De inspanningsverplichting bestond volgens de minister pas vanaf 30 november 2022, het moment waarop de hiervoor genoemde veroordeling onherroepelijk is geworden. Op de zitting bij de Afdeling is hij van dit standpunt teruggekomen en heeft hij onder verwijzing naar het hiervoor genoemde selectieadvies en een daarin opgenomen registratiekaart gesteld dat hij al op 28 oktober 2022 bekend kon zijn met de einddatum van de strafrechtelijke detentie van appellant op 2 januari 2023. Maar DT&V kon volgens hem pas overgaan tot het verrichten van uitzettingshandelingen in het kader van de inspanningsverplichting op het moment dat het overdrachtsdossier bij deze dienst lag. De Afdeling Vreemdelingenpolitie, Migratiecriminaliteit en Mensenhandel (AVMM; voorheen: Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel) heeft dit overdrachtsdossier op 1 december 2022 naar DT&V gestuurd. Vanaf dat moment heeft de minister voorbereidingshandelingen verricht, gericht op het voorkomen van een aansluitende inbewaringstelling. Dat deze handelingen op een eerder moment, vanaf 28 oktober 2022, hadden kunnen plaatsvinden, betekent volgens hem niet dat de inspanningsverplichting is geschonden. De vraag of aan de inspanningsverplichting is voldaan, moet niet in samenhang beoordeeld worden met het voortvarend handelen tijdens een vreemdelingenrechtelijke bewaring. Hij wijst daarbij op twee uitspraken van de Afdeling van 22 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG9516, en 12 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ5552. Bovendien liep er volgens hem al een eerdere lp-aanvraag op basis waarvan appellant op 2 februari 2017 in persoon is gepresenteerd bij de diplomatieke vertegenwoordiging van Marokko in Nederland. Deze lp-aanvraag is door DT&V nooit ingetrokken of afgesloten en liep dus ook nog in de periode tussen 28 oktober 2022 en 1 december 2022.

Beoordeling

4.       De Afdeling verwijst in de eerste plaats naar haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:5411. In die uitspraak heeft de Afdeling onder 8.7 overwogen dat de datum van het vonnis geldt als startmoment waarop de minister via de ketenpartners in de migratieketen bekend is, of bekend geacht wordt te zijn, met de einddatum van een strafrechtelijke detentie.

4.1.    Zoals uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:5411, onder 6.5, volgt, moet het overdrachtsdossier uiterlijk dertig dagen vóór de einddatum van de strafrechtelijke detentie bij DT&V zijn. Dit staat beschreven in D.1 van de Ketenprocesbeschrijving. De minister heeft weliswaar een inspanningsverplichting vanaf het moment dat hij bekend is of geacht wordt te zijn met de einddatum van de strafrechtelijke detentie. Maar anders dan in die uitspraak, is de Afdeling in gevallen waarin een lange strafrechtelijke detentie aan de orde is, zoals in deze zaak, van oordeel dat de inspanningsverplichting niet zinledig mag worden als een vreemdeling nog geruime tijd een gevangenisstraf moet uitzitten. De Afdeling wijst op haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:5411, onder 6.9.

4.2.    Omdat het overdrachtsdossier uiterlijk op de dertigste dag voor het einde van de strafrechtelijke detentie bij DT&V moet zijn, moet de minister uiterlijk op de zevende werkdag na de dag waarop DT&V het overdrachtsdossier heeft ontvangen, een eerste voorbereidingshandeling verrichten. Daarbij moet de minister steeds rekening houden met de relevante feiten en omstandigheden van het geval. Deze invulling van de inspanningsverplichting vanaf de ontvangst van het overdrachtsdossier door DT&V en uiterlijk vanaf de dertigste dag voor de einddatum van de detentie, is bedoeld om rechtseenheid en rechtszekerheid voor de rechtspraak en partijen te creëren.

Wat betekent dit concreet voor appellant?

4.3.    De einddatum van de strafrechtelijke detentie van appellant was 2 januari 2023. AVMM heeft het overdrachtsdossier op 1 december 2022 aan DT&V verzonden. Dat betekent dat het overdrachtsdossier nog voor de dertigste dag voor het einde van de strafrechtelijke detentie bij DT&V was. Uit het dossier blijkt dat DT&V vervolgens op 6 december 2022 en 22 december 2022 een vertrekgesprek met appellant heeft gehouden. Ook is er op 9 december 2022 een nieuwe lp-aanvraag ingediend. Uit de schriftelijke uiteenzetting van de minister blijkt dat de minister op 22 december 2022 naar aanleiding van deze lp-aanvraag schriftelijk heeft gerappelleerd. De minister heeft met het eerste vertrekgesprek op 6 december 2022, en zeker ook in het licht van de overige voorbereidingshandelingen, voldaan aan zijn inspanningsverplichting. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de minister de inspanningsverplichting niet heeft geschonden.

4.4.    De grief slaagt niet.

4.5.    Uit de uitspraak van de Afdeling van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:5411, onder 8.2, volgt dat de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van rechtspraak van het Hof van Justitie. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 13 en 14, 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, en 24 maart 2026, Remling, ECLI:EU:C:2026:243, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.

Conclusie

5.       De Afdeling ziet ook ambtshalve geen reden om de bewaring onrechtmatig te achten. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank met verbetering van gronden. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, en mr. V.V. Essenburg en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Nouta, griffier.

w.g. Van Breda
voorzitter

w.g. Nouta
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2026

922

BIJLAGE

Vreemdelingencirculaire 2000

A5. Vrijheidsbeperkende en vrijheidsontnemende maatregelen

[…]

6.12. Het overbrengen en ophouden na strafrechtelijke detentie

Het moet worden voorkomen dat vreemdelingen na hun strafrechtelijke detentie in bewaring worden gesteld. Als een vreemdeling na zijn strafrechtelijke detentie in bewaring gesteld moet worden omdat feitelijk vertrek aansluitend aan de strafrechtelijke detentie niet mogelijk is, deelt de ambtenaar belast met grensbewaking of met het toezicht op vreemdelingen aan de vreemdeling tijdens de strafrechtelijke detentie mee dat hij bij beëindiging van zijn strafrechtelijke detentie op grond van artikel 50, derde lid, dan wel artikel 50a, eerste lid, Vw naar een plaats bestemd voor verhoor wordt overgebracht. Hier wordt de vreemdeling geïnformeerd over de verdere te volgen procedure. Deze mededeling wordt, met gebruikmaking van model M122, aan de vreemdeling uitgereikt. Aan de directeur van de inrichting waarin de vreemdeling zich bevindt moet een afschrift van model M122 worden gestuurd. De ambtenaar moet ook van de toepassing van dit artikel proces-verbaal (zie model M105-A) opmaken.

Vraagstelling aan de minister in zaak nr. 202300511/1/V3

De Afdeling heeft verschillende hoger beroepen in behandeling over de inspanningsverplichting van de minister van Asiel en Migratie tijdens de strafrechtelijke detentie voorafgaand aan een inbewaringstelling.

Naar aanleiding van die hoger beroepen heeft de Afdeling vragen over de wijze waarop de minister uitvoering geeft aan het beleid in paragraaf A5/6.12 van de Vc 2000.

ALGEMENE VRAGEN:

In algemene zin verzoekt de Afdeling onderstaande vragen te beantwoorden.

Vragen over het vaststellen van een inspanningsverplichting

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de inspanningsverplichting pas ontstaat op het moment dat de minister bekend is met de datum van het ontslag van een vreemdeling uit strafrechtelijke detentie. De Afdeling wijst op haar uitspraken van 2 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9731, onder 4.1, en 5 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:17, onder 1.1.

De Afdeling stelt vast dat in zaken waarin een rechtsvraag over de inspanningsverplichting speelt, met regelmaat de relevante contextinformatie over het moment waarop een inspanningsverplichting ontstaat, ontbreekt. In de kern gaat het daarbij om een onherroepelijke einddatum van strafrechtelijke detentie, het moment waarop die einddatum (definitief) vastgesteld kon worden in de strafrechtketen en het moment waarop de migratieketen daarmee bekend is geraakt.

1.       Kunt u toelichten hoe de informatieoverdracht tussen de strafrecht- en migratieketen verloopt? De Afdeling heeft ambtshalve kennisgenomen van een rapport hierover van de Inspectie Justitie en Veiligheid, "Een onderzoek naar informatieoverdracht tussen ketenpartners", van september 2021, en verzoekt u de inhoud daarvan te betrekken in uw reactie en die reactie toe te spitsen op een inspanningsverplichting.

2.       Wanneer wordt de migratieketen op de hoogte gesteld van informatie die noodzakelijk is voor de vaststelling van een inspanningsverplichting? Concreet gaat het dan om informatie waaruit een einddatum van strafrechtelijke detentie blijkt en waaruit blijkt dat de veroordeling onherroepelijk is. In de hoofdconclusie van het onder 1 genoemde rapport (p. 14) concludeert de Inspectie Justitie en Veiligheid dat de organisaties die betrokken zijn bij het VRIS-proces in de meeste gevallen tijdig beschikken over de informatie die zij in dit kader nodig hebben. Deelt u die conclusie? En zo ja, kan daaruit afgeleid worden dat een document van de strafrechtketen met daarin een einddatum van strafrechtelijke detentie met u wordt gedeeld op de dag waarop dat document is opgemaakt? Zo niet, waarom gebeurt dat niet en/of is dat niet mogelijk?

3.       Kunt u toelichten welke informatie voor u relevant is voor de vaststelling dat er een inspanningsverplichting geldt? Heeft u daarvoor bijvoorbeeld een registratiekaart van de Dienst Justitiële Inrichtingen nodig, of baseert u zich ook op andere informatie, en zo ja, welke?

4.       In sommige zaken wordt verwezen naar een M122-formulier (mededeling toepassing artikel 50, derde lid, dan wel artikel 50a, eerste lid, van de Vw 2000). Daaruit blijkt slechts dat een vreemdeling na ontslag uit (voorlopige) hechtenis zal worden overgebracht naar een plaats voor verhoor in het kader van vreemdelingenrechtelijke bevoegdheden. In hoeverre is het M122-formulier relevant voor de vaststelling van een inspanningsverplichting?

5.       De Afdeling verzoekt u ook in te gaan op een eventuele periode van inverzekering-/inbewaringstelling en voorlopige hechtenis en het instellen van een rechtsmiddel tegen een strafrechtelijke veroordeling. Tijdens een periode van inverzekering-/inbewaringstelling dan wel voorlopige hechtenis is niet op voorhand bekend of, en zo ja wanneer, een vreemdeling in vrijheid wordt gesteld of mogelijk aansluitend een vrijheidsontnemende straf moet ondergaan. Daarnaast kan het instellen van een strafrechtelijk rechtsmiddel door een vreemdeling of het Openbaar Ministerie gevolgen hebben voor de duur van de voorlopige hechtenis of, na strafrechtelijke veroordeling, een beoogde ontslagdatum. Wat betekent dit voor de vraag of er een inspanningsverplichting geldt?

Vragen over de uitvoering van de inspanningsverplichting

6.       Kunt u nadere informatie verstrekken over de wijze waarop u uitvoering geeft aan het beleid in paragraaf A5/6.12 van de Vc 2000 en eventuele nadere afspraken die u daarover heeft gemaakt?

7.       Kunt u een overzicht geven van handelingen die u in het algemeen verricht om tijdens een strafrechtelijke detentie uitvoering te geven aan een inspanningsverplichting?

8.       De Afdeling verzoekt u bij de vragen onder 6 en 7 ook in te gaan op een (mogelijk) verschil tussen vreemdelingen die langdurig strafrechtelijk zijn gedetineerd en vreemdelingen die een relatief korte strafrechtelijke detentie ondergaan. Op welke wijze geeft u invulling aan een inspanningsverplichting voor beide categorieën vreemdelingen? Heeft u daarover (interne) afspraken gemaakt en zo ja, welke?

Vragen over een mogelijke schending van de inspanningsverplichting

In het geval dat de minister geen of onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan een inspanningsverplichting, betekent dat niet dat de maatregel van bewaring daarom al onrechtmatig is. Er is namelijk ruimte voor een belangenafweging. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 23 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1548, onder 2.3, en 17 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:764, onder 1.

9.       Kunt u toelichten welke afwegingen voor u relevant zijn bij de vraag of een schending van de inspanningsverplichting gevolgen moet hebben voor de rechtmatigheid van een bewaring?

ZAAKSGERELATEERDE VRAGEN:

De Afdeling verzoekt u om een schriftelijke uiteenzetting te geven en daarin de relevante aspecten uit de hiervoor genoemde vragen te betrekken.

Concreet betekent dit dat de Afdeling u onder meer verzoekt om in de schriftelijke uiteenzettingen per hoger beroep te betrekken of, en zo ja wanneer, er sprake was van een onherroepelijke einddatum van strafrechtelijke detentie, het moment waarop die einddatum (definitief) in de strafrechtketen is vastgesteld, het moment waarop de minister met die vaststelling bekend is geraakt en welke invulling u aan een eventuele inspanningsverplichting heeft gegeven.