Uitspraak 202207346/1/V3

202207346/1/V3.
Datum uitspraak: 16 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant],
appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-­Hertogenbosch, van 21 december 2022 in zaak nr. NL22.25419 in het geding tussen:

appellant

en

de minister van Asiel en Migratie.

Procesverloop

Bij besluit van 12 december 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid appellant in bewaring gesteld.

Bij uitspraak van 21 december 2022 heeft de rechtbank het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.

Tegen deze uitspraak heeft appellant, vertegenwoordigd door mr. F.C. Stoop, advocaat in Amsterdam, en vervolgens door mr. N. den Ouden, advocaat in Amsterdam, hoger beroep ingesteld.

De staatssecretaris heeft een nader stuk ingediend. Appellant heeft hierop gereageerd.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 februari 2026. Appellant, vertegenwoordigd door mr. N. den Ouden, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S.S.H. Orsel en mr. F. Gerritsen, zijn verschenen. De zaak is gelijktijdig behandeld met zaken nrs. 202201713/1/V3 en 202300511/1/V3.

Overwegingen

Inleiding

1.       Appellant heeft de Marokkaanse nationaliteit. De minister heeft hem in bewaring gesteld op grond van artikel 59a, eerste lid, van de Vw 2000, omdat er volgens hem een significant risico op onderduiken bestaat en omdat er concrete aanwijzingen bestaan dat appellant onder de werkingssfeer van de Dublinverordening valt. Deze aanwijzingen zijn gebaseerd op vier hits in de resultaten van een Eurodac-bevraging. Daaruit blijkt dat appellant in andere lidstaten van de EU geregistreerd staat met een asielverzoek. Meteen voorafgaand aan de inbewaringstelling van 12 december 2022 die aan deze procedure ten grondslag ligt, was appellant strafrechtelijk gedetineerd. Hij heeft tussen 14 september 2022 en 12 december 2022 op strafrechtelijke titels vastgezeten. Uit het uittreksel van de Justitiële Informatiedienst blijkt dat de politierechter van de rechtbank Rotterdam appellant op 29 september 2022 heeft veroordeeld tot drie maanden gevangenisstraf. Appellant heeft na de strafrechtelijke detentie tot 9 januari 2023 in vreemdelingenbewaring gezeten en is toen overgedragen aan de Duitse autoriteiten.

1.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de minister de inspanningsverplichting bedoeld in paragraaf A5/6.12 van de Vc 2000 heeft geschonden. Hij heeft tijdens de strafrechtelijke detentie voorbereidingshandelingen in het kader van de inspanningsverplichting verricht, maar deze waren gericht op een uitzetting naar Marokko, terwijl het voor de minister al op 3 november 2022 - na bevraging van Eurodac - duidelijk was dat er concrete aanknopingspunten bestonden voor een overdracht van appellant op grond van de Dublinverordening. De rechtbank heeft vervolgens de belangenafweging in het nadeel van appellant laten uitvallen, omdat er volgens haar voldoende zware gronden aan de maatregel ten grondslag zijn gelegd, appellant tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf voor de duur van drie maanden is veroordeeld en het niet zeker is dat de minister appellant niet in bewaring had gesteld als de inspanningsverplichting níet was geschonden.

Partijen zijn het erover eens dat de minister de inspanningsverplichting heeft geschonden, maar verschillen van mening over de gevolgen hiervan voor de rechtmatigheid van de maatregel van bewaring.

1.2.    Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

1.3.    Op deze zaak is het recht en beleid van toepassing dat gold vóór 12 juni 2026. Sinds de inwerkingtreding van het Europese Asiel- en Migratiepact staat de inspanningsverplichting in paragraaf A5/6.13 van de Vc 2000.

Belang voor de rechtspraktijk

2.       De Afdeling heeft ambtshalve vastgesteld dat er in verschillende hoger beroepen over de inspanningsverplichting op verschillende manieren door procespartijen en zittingsplaatsen van de rechtbank Den Haag wordt gedacht over het moment waarop een inspanningsverplichting ontstaat, wat daarvan de invulling moet zijn, wanneer een inspanningsverplichting is geschonden en hoe de belangen na een schending van de inspanningsverplichting worden gewogen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de bewaring.

Drie thema’s op zitting besproken

2.1.    Omwille van de rechtseenheid en duidelijkheid voor zowel de minister, vreemdelingen als de rechtspraak, heeft de Afdeling een zitting gehouden in drie zaken aan de hand van drie thema’s, één thema per zaak: (1) de inspanningsverplichting tijdens een korte strafrechtelijke detentieperiode, (2) de inspanningsverplichting tijdens een lange strafrechtelijke detentieperiode en (3) de belangenafweging na vaststelling van een schending van de inspanningsverplichting.

2.2.    In deze uitspraak gaat het over het derde thema, de belangenafweging na vaststelling van een schending van de inspanningsverplichting. Het eerste thema, over een korte strafrechtelijke detentieperiode, bespreekt de Afdeling in haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:5411. Het tweede thema, over een lange strafrechtelijke detentie, komt aan bod in de uitspraak van de Afdeling eveneens van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:5413.

Een nieuwe lijn

2.3.    De Afdeling zet in de hiervoor genoemde drie uitspraken van vandaag een nieuwe lijn over deze inspanningsverplichting uit voor de rechtspraak. De Afdeling geeft in deze uitspraak uitleg over de gevolgen van een schending van de inspanningsverplichting voor de rechtmatigheid van de bewaring aansluitend op een strafrechtelijke detentie.

Standpunten van partijen

3.       Appellant klaagt in zijn enige grief over het oordeel van de rechtbank dat aan de belangen van de minister een zwaarder gewicht toekomt en dat daarom de schending van de inspanningsverplichting niet leidt tot onrechtmatigheid van de bewaring.

3.1.    Volgens appellant heeft de minister niet alleen in strijd met zijn beleid over de inspanningsverplichting gehandeld. Ook heeft de minister gehandeld in strijd met de Unierechtelijke verplichting om de bewaring zo kort mogelijk te laten duren. Appellant wijst hierbij op artikel 28, derde lid, van de Dublinverordening. De minister heeft tijdens de strafrechtelijke detentie van appellant geen enkele voorbereidingshandeling verricht voor een overdracht aan Duitsland. Had hij dat wel gedaan, dan was de bewaring waarschijnlijk niet nodig geweest of had die korter kunnen duren, aldus appellant. De rechtbank heeft ten onrechte de duur van de schending van de inspanningsverplichting tijdens de strafrechtelijke detentie niet in het voordeel van appellant bij de belangenafweging betrokken. Ook heeft de rechtbank niet onderkend dat appellant pas op 9 januari 2023, na een afgewezen claimverzoek bij de Zweedse autoriteiten en vervolgens een ingewilligd claimverzoek bij de Duitse autoriteiten, is overgedragen aan Duitsland. De totale duur van de bewaring was te lang, temeer omdat het om een gecontroleerde overdracht op grond van de Dublinverordening ging. Appellant heeft zich bovendien niet verzet tegen een overdracht aan Duitsland, wat ook in zijn voordeel had moeten wegen. Verder heeft de rechtbank te veel gewicht toegekend aan het bestaan van de zware gronden (3a), (3b) en (3d) die de maatregel van bewaring kunnen dragen. Doordat het bestaan van deze gronden in het voordeel van de minister bij de belangenafweging wordt betrokken, wordt de inspanningsverplichting zinledig. Ook zonder een schending van de inspanningsverplichting zijn voor een rechtmatige bewaring namelijk voldoende gronden nodig om de bewaring te kunnen dragen. Tot slot heeft de rechtbank ook de strafrechtelijke veroordeling tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf ten onrechte in het nadeel van appellant bij de belangenafweging betrokken.

3.2.    De minister stelt zich op het standpunt dat het antwoord op de vraag of van het opleggen van een maatregel van bewaring kon worden afgezien, hypothetisch van aard is. Het resultaat in de hypothetische situatie dat de minister wél aan de inspanningsverplichting had voldaan, is namelijk geen omstandigheid die van belang is voor de uitkomst van de belangenafweging. De minister wijst daarvoor op een uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2131, onder 1. Op de zitting bij de Afdeling heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het risico op onttrekking, een mogelijke ongewenstverklaring, de mate van overlast door een vreemdeling, de duur van de schending van de inspanningsverplichting, de verwachtingen hoe snel een vreemdeling tijdens de bewaring kan worden uitgezet of overgedragen, en de vraag in hoeverre een vreemdeling nadeel ondervindt van een schending, relevant zijn voor de weging van de belangen. Ook de handelingen die de minister tijdens de bewaring verricht, het tijdsbestek waarin hij dat doet en een strafrechtelijke veroordeling zijn daarbij van belang. Het verschilt per zaak, maar als er een concrete verwachting is dat een uitzetting of overdracht valt te realiseren, dan moet dat bij een belangenafweging zwaar wegen in het voordeel van de minister. De minister had bij appellant de verwachting dat een overdracht alsnog snel kon worden gerealiseerd. Dat moet volgens hem in zijn voordeel wegen. Dat de overdracht pas op 9 januari 2023 heeft plaatsgevonden, houdt verband met het feit dat niet altijd is te voorzien wanneer een overdracht kan worden uitgevoerd en dat dit mede afhangt van de voorwaarden die de verantwoordelijke lidstaat stelt, aldus de minister.

Beoordeling

Beleidskader en rechtspraak

4.       De inspanningsverplichting is volgens paragraaf A5/6.12 van de Vc 2000 erop gericht om te voorkomen dat vreemdelingen na hun strafrechtelijke detentie in bewaring worden gesteld.

4.1.    In het geval dat de minister geen of onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan de inspanningsverplichting, betekent dat niet dat de maatregel van bewaring daarom al onrechtmatig is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is er dan namelijk ruimte voor een belangenafweging. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 17 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:764, onder 1, en 23 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1548, onder 2.3.

Te beoordelen belangen

4.2.    De minister heeft op de zitting in algemene zin onderkend dat de duur van een bewaring mogelijk verkort kan worden naarmate hij eerder uitvoering geeft aan zijn inspanningsverplichting. De Afdeling volgt de minister in zijn standpunt dat dit in het algemeen hypothetisch van aard is, maar dat betekent, anders dan de Afdeling eerder in haar onder 3.2 genoemde uitspraak van 14 mei 2025, onder 1, heeft geoordeeld, niet dat hieraan helemaal geen gewicht toekomt in een belangenafweging na de vaststelling dat de inspanningsverplichting in een concrete zaak is geschonden. Dat geldt temeer als een schending van de inspanningsverplichting langer heeft voortgeduurd.

4.3.    Gelet op het ingrijpende karakter van een inbewaringstelling en de beperking van het recht op vrijheid van een vreemdeling als gevolg van een maatregel van bewaring, komt de Afdeling tot het oordeel dat bij een belangenafweging zowel de duur van de schending van de inspanningsverplichting tijdens de strafrechtelijke detentie als de duur van de daaropvolgende vreemdelingenbewaring zwaar wegen. Bij de duur van de vreemdelingenbewaring is ook relevant in hoeverre en op welk moment de minister tijdens de bewaring daadwerkelijke handelingen gericht op uitzetting of overdracht heeft verricht. Bij de beoordeling van deze aspecten moet tot uiting komen in hoeverre een vreemdeling onevenredig nadeel heeft ondervonden van een schending van de inspanningsverplichting. De hiervoor genoemde aspecten moeten kenbaar worden betrokken in de belangenafweging.

4.4.    Daarnaast is er ook ruimte voor het, eveneens zwaarwegende, algemene belang van de minister bij een inbewaringstelling en de terugkeer van vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf hebben. Ook dit belang moet kenbaar worden betrokken in de belangenafweging. Aspecten van openbare orde of een eerdere strafrechtelijke veroordeling mogen geen rol spelen in het kader van de belangenafweging, tenzij hieruit afgeleid kan worden dat een risico bestaat dat een vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken of de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 28 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:177, onder 2.4. Als de minister aspecten van openbare orde of een eerdere strafrechtelijke veroordeling in het nadeel van een vreemdeling wil betrekken in de belangenafweging, dan moet hij dus motiveren waarom volgens hem hieruit een risico op onttrekking of ontwijking dan wel belemmering van de voorbereiding van het vertrek of de uitzetting volgt. Daarbij is relevant dat de maatregel van bewaring geen strafmaatregel is, maar bedoeld is voor de verwezenlijking van de doelstellingen die met de Terugkeerrichtlijn worden nagestreefd op het gebied van terugkeer. De Afdeling wijst ter vergelijking op de arresten van het Hof van Justitie van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn, ECLI:EU:C:2022:178, punt 38, en 4 september 2025, Adrar, ECLI:EU:C:2025:647, punt 50. Verder wijst de Afdeling op het standpunt van de minister in de beantwoording van de schriftelijke vragen in de andere twee zaken waarin de Afdeling vandaag uitspraak heeft gedaan, ECLI:NL:RVS:2026:5411 en ECLI:NL:RVS:2026:5413. De minister heeft in algemene zin zich in zijn reactie op het standpunt gesteld dat de vraag of een vreemdeling schuldig is bevonden aan een strafbaar feit, geen rol speelt in een belangenafweging. De hiervoor onder 3.2 genoemde uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2025 wordt daarom niet langer gevolgd, voor zover de Afdeling daarin heeft overwogen dat de rechtbank terecht de strafbare feiten in het nadeel van de vreemdeling in die zaak heeft betrokken, terwijl uit de in dat oordeel genoemde strafbare feiten niet blijkt dat daaruit een risico op onttrekking of ontwijking dan wel belemmering van de voorbereiding van het vertrek of de uitzetting volgt.

4.5.    Bij het wegen van het algemene belang van de minister bij de terugkeer van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen vanuit een vreemdelingenbewaring is wel ruimte voor het risico op onttrekking, de mate waarin een vreemdeling meewerkt aan zijn of haar vertrek of de mate waarin een vreemdeling dit vertrek juist frustreert, en de mogelijkheden voor de minister om op korte termijn een terugkeer of overdracht te realiseren.

4.6.    Kort samengevat betekent dit dat bij de belangenafweging na een schending van de inspanningsverplichting in ieder geval een rol spelen:

-         De duur van de schending van de inspanningsverplichting;

-         de duur van de vreemdelingenbewaring en de mate waarin de minister daarin voortvarend handelt gericht op de uitzetting of overdracht van een vreemdeling;

-         de mogelijkheden voor de minister om op korte termijn een terugkeer of overdracht vanuit vreemdelingenbewaring te realiseren;

-         de mate waarin een vreemdeling meewerkt aan zijn vertrek of het vertrek frustreert of eerder heeft gefrustreerd.

Wat betekent dit concreet voor appellant?

4.7.    Vaststaat dat de minister geen voorbereidingshandelingen tijdens de strafrechtelijke detentie heeft getroffen, gericht op een overdracht van appellant aan Duitsland. Dit had hij in ieder geval vanaf 3 oktober 2022, het moment waarop hij bekend was met informatie uit Eurodac, wel kunnen doen. In het geval van appellant ging het om een lange strafrechtelijke detentie, namelijk een detentie die langer duurt dan dertig dagen. Ter vergelijking wijst de Afdeling op haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:5411, onder 8.9 en 8.10. Daarom had de minister in ieder geval uiterlijk op de zevende werkdag na de dag waarop de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) het overdrachtsdossier heeft ontvangen, een eerste voorbereidingshandeling gericht op een overdracht van appellant aan Duitsland moeten verrichten. Daarbij is relevant dat het overdrachtsdossier uiterlijk op de dertigste dag voor het einde van de strafrechtelijke detentie bij DT&V moet zijn. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:5413, onder 4.2.

4.8.    Omdat de minister zulke voorbereidingshandelingen niet heeft getroffen en omdat de aansluitende bewaring op de Dublingrondslag (artikel 59a van de Vw 2000) nog een geruime tijd heeft geduurd, namelijk van 12 december 2022 tot 9 januari 2023, betrekt de Afdeling dit tijdsverloop van zowel de duur van de schending als de duur van de bewaring in het nadeel van de minister bij de belangenafweging. Daar tegenover staat dat de minister een zwaarwegend belang heeft bij de uitvoering van een overdrachtsbesluit. Op de zitting heeft hij zich op het standpunt gesteld dat een overdracht snel kan worden geëffectueerd. Maar daarin is hij met het hiervoor genoemde tijdsverloop niet geslaagd. Uit een door appellant overgelegde e-mail van DT&V van 21 december 2022 blijkt dat DT&V er nog op heeft aangedrongen om de overdracht op een eerdere datum te laten plaatsvinden, maar dat de Duitse autoriteiten tussen 22 december 2022 en 6 januari 2023 niet beschikbaar waren voor overdrachten op grond van de Dublinverordening. Het had op de weg van de minister gelegen om hierop te anticiperen en, zeker gelet op de duur van de schending van de inspanningsverplichting, sneller in contact te treden met de Duitse autoriteiten. Op de zitting heeft de minister onvoldoende duidelijkheid verstrekt over de redenen waarom hij dit niet heeft gedaan of niet heeft kunnen doen. Dat de minister eerst zonder succes een claim heeft gelegd bij de Zweedse autoriteiten en vervolgens een claimverzoek bij de Duitse autoriteiten heeft ingediend, heeft tot vertraging geleid. Dit terwijl uit informatie van Eurodac van 3 november 2022 blijkt dat appellant eerst in Duitsland een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, namelijk op 13 juli 2019, en pas later twee keer in Zweden, namelijk op 8 januari 2021 en op 13 oktober 2021.

4.9.    Anders dan de rechtbank, komt de Afdeling op grond van de overwegingen onder 4.7 en 4.8 tot het eindoordeel dat de ernst van de schending van de inspanningsverplichting in dit geval maakt dat het belang van appellant prevaleert boven het belang van de minister bij een bewaring gericht op het kunnen overdragen van appellant. Als gevolg daarvan is de maatregel van bewaring vanaf het begin onrechtmatig.

4.10.  De grief slaagt.

4.11.  In deze zaak zijn geen vragen aan de orde over de uitleg of de geldigheid van een bepaling van Unierecht (arrest van het Hof van 24 maart 2026, Remling, ECLI:EU:C:2026:243, punten 24 en 31).

Conclusie

5.       Omdat de maatregel van bewaring vanaf het begin onrechtmatig is, bestaat voor ambtshalve toetsing geen aanleiding. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Het beroep is alsnog gegrond. Omdat de maatregel van bewaring al is opgeheven, is een bevel tot opheffing niet nodig. Appellant heeft wel recht op schadevergoeding (artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000). Deze vergoeding wordt daarom aan appellant toegekend. De minister moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch, van 21 december 2022 in zaak nr. NL22.25419;

III.      verklaart het beroep gegrond;

IV.      kent aan appellant een vergoeding toe van € 2.900,00 over de periode van 12 december 2022 tot en met 9 januari 2023, ten laste van de Staat der Nederlanden, te betalen door de griffier van de Raad van State;

V.       veroordeelt de minister van Asiel en Migratie tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.736,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, en mr. V.V. Essenburg en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Nouta, griffier.

w.g. Van Breda
voorzitter

w.g. Nouta
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2026

922

BIJLAGE

Dublinverordening

Artikel 28

[…]

3. De bewaring duurt zo kort mogelijk en niet langer dan de tijd die redelijkerwijs nodig is om de vereiste administratieve procedures zorgvuldig af te ronden totdat de overdracht uit hoofde van deze verordening is uitgevoerd.

[…]

Vreemdelingenwet 2000

Artikel 59a

1. Onze Minister kan vreemdelingen op wie de Dublinverordening van toepassing is, met het oog op de overdracht aan een verantwoordelijke lidstaat in bewaring stellen met inachtneming van artikel 28 van de Dublinverordening.

[…]

Artikel 106

1. Indien de rechtbank de opheffing van een maatregel strekkende tot vrijheidsontneming of -beperking beveelt, dan wel de vrijheidsontneming of -beperking reeds voor de behandeling van het verzoek om opheffing van die maatregel wordt opgeheven, kan zij aan de vreemdeling een vergoeding ten laste van de Staat toekennen. Onder schade is begrepen het nadeel dat niet in vermogensschade bestaat. De artikelen 90 en 93 van het Wetboek van Strafvordering zijn van overeenkomstige toepassing. Indien de vreemdeling na het indienen van zijn verzoek is overleden, geschiedt de toekenning ten behoeve van zijn erfgenamen.

2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing, indien de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de opheffing van de maatregel strekkende tot vrijheidsontneming of -beperking beveelt.

Vreemdelingencirculaire 2000

A5. Vrijheidsbeperkende en vrijheidsontnemende maatregelen

[…]

6.12. Het overbrengen en ophouden na strafrechtelijke detentie

Het moet worden voorkomen dat vreemdelingen na hun strafrechtelijke detentie in bewaring worden gesteld. Als een vreemdeling na zijn strafrechtelijke detentie in bewaring gesteld moet worden omdat feitelijk vertrek aansluitend aan de strafrechtelijke detentie niet mogelijk is, deelt de ambtenaar belast met grensbewaking of met het toezicht op vreemdelingen aan de vreemdeling tijdens de strafrechtelijke detentie mee dat hij bij beëindiging van zijn strafrechtelijke detentie op grond van artikel 50, derde lid, dan wel artikel 50a, eerste lid, Vw naar een plaats bestemd voor verhoor wordt overgebracht. Hier wordt de vreemdeling geïnformeerd over de verdere te volgen procedure. Deze mededeling wordt, met gebruikmaking van model M122, aan de vreemdeling uitgereikt. Aan de directeur van de inrichting waarin de vreemdeling zich bevindt moet een afschrift van model M122 worden gestuurd. De ambtenaar moet ook van de toepassing van dit artikel proces-verbaal (zie model M105-A) opmaken.