Uitspraak 202102779/1/R4

202102779/1/R4.
Datum uitspraak: 1 november 2023

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellant], wonend te Ermelo, en anderen,

appellanten,

en

de raad van de gemeente Ermelo,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 3 maart 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "De Heivlinder" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.

Bij besluit van 23 november 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "De Heivlinder" opnieuw vastgesteld (hierna: het wijzigingsbesluit).

[appellant] en anderen zijn in de gelegenheid gesteld een zienswijze over dit besluit naar voren te brengen. Zij hebben dit gedaan.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] en anderen, de raad, en De Heivlinder B.V. hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2023, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door mr. A. de Vos-Kelderhuis en K. Braamskamp, zijn verschenen. Voorts is ter zitting De Heivlinder B.V., vertegenwoordigd door mr. T. Rötscheid, advocaat te Almelo, [en gemachtigden], als partij gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het wijzigingsbesluit voorziet in de herontwikkeling/uitbreiding van recreatiepark "Bospark de Heivlinder" aan de Tonnenberg in Ermelo (hierna: het recreatiepark). Onderdeel van het recreatiepark is camping "Het Keteltje". Op deze camping waren voorheen 35 standplaatsen toegelaten. De camping is gesloten in 2016 met het oog op de herontwikkeling van het terrein. Het wijzigingsbesluit voorziet in 15 nieuwe recreatiewoningen op deze locatie. Op de weide direct ten zuiden van de camping voorziet het plan in de realisatie van nog eens 15 recreatiewoningen.

2.       De raad heeft eerder, namelijk bij besluit van 1 november 2018, een bestemmingsplan voor de uitbreiding van het recreatiepark vastgesteld. De Afdeling heeft het besluit tot vaststelling van dit bestemmingsplan vernietigd bij uitspraak van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4495. De Afdeling heeft geoordeeld dat de raad dit bestemmingsplan heeft vastgesteld in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wet natuurbescherming, omdat aan het bestemmingsplan de passende beoordeling van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ten grondslag is gelegd. Daarna heeft de raad het bestemmingsplan opnieuw vastgesteld, eerst bij besluit van 3 maart 2021 en vervolgens bij besluit van 23 november 2022. Het bestemmingsplan van 3 maart 2021 voorzag in 30 nieuwe recreatiewoningen, met daarnaast bij 12 van de 30 woningen een paardenstal. In het wijzigingsbesluit zijn de paardenstallen bij de recreatiewoningen vervallen.

3.       [appellant] en anderen zijn eigenaren en/of bewoners van recreatiewoningen in Heidepark Speuld, ten zuiden van het plangebied. Zij hebben beroep ingesteld vanwege de gevolgen van de herontwikkeling/uitbreiding van het recreatiepark voor hun woon- en leefgenot.

Wijzigingsbesluit

4.       Het wijzigingsbesluit vervangt het besluit van 3 maart 2021. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is het beroep van [appellant] en anderen van rechtswege mede gericht tegen het wijzigingsbesluit.

5.       De Afdeling bespreekt eerst het beroep tegen het wijzigingsbesluit. Daarna komt het besluit van 3 maart 2021 aan de orde.

Wet- en regelgeving

6.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daar deel van uitmaakt.

Toetsingskader

7.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Beroep tegen het wijzigingsbesluit

Terinzagelegging

8.       [appellant] en anderen betogen dat de raad ten onrechte geen ontwerpplan ter inzage heeft gelegd, zodat het wijzigingsbesluit is vastgesteld in strijd met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb. Het wijzigingsbesluit is volgens hen op een groot aantal onderdelen ingrijpend gewijzigd ten opzichte van het bestemmingsplan dat is vastgesteld bij besluit van 3 maart 2021. Dit bestemmingsplan is door de voorzieningenrechter van de Afdeling geschorst bij uitspraak van 18 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1289. Mede naar aanleiding van deze uitspraak heeft de raad besloten het wijzigingsbesluit te nemen. Het wijzigingsbesluit voorziet, anders dan het bestemmingsplan van 3 maart 2021, niet in de mogelijkheid paardenstallen op te richten bij de recreatiewoningen. [appellant] en anderen stellen dat het wijzigingsbesluit daarom ziet op een ander concept dan het besluit van 3 maart 2021. Op de zitting hebben zij toegelicht dat het concept hierdoor minder bijzonder is geworden. Ook zijn aan het wijzigingsbesluit nieuwe of aangevulde onderzoeksrapporten ten grondslag gelegd, aldus [appellant] en anderen.

8.1.    Het staat vast dat zowel het wijzigingsbesluit als het besluit van 3 maart 2021 steunen op het ontwerpplan dat ten grondslag heeft gelegen aan het besluit van 1 november 2018. Het ontwerpplan heeft ter inzage gelegen vanaf 7 september 2017. De raad heeft na de vernietiging van het bij besluit van 1 november 2018 vastgestelde bestemmingsplan "De Heivlinder" niet opnieuw een ontwerpplan voor het recreatiepark ter inzage gelegd.

8.2.    De raad kan bij het vaststellen van een bestemmingsplan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Alleen als de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zodanig groot zijn dat een wezenlijk ander plan zou worden vastgesteld, dient de wettelijke voorbereidingsprocedure opnieuw te worden doorlopen. In relatie tot het door de Afdeling vernietigde besluit van 1 november 2018 geldt dat de raad bij het nemen van een nieuw besluit in beginsel mag terugvallen op de al gevoerde procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarin het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op de aard en ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid en het verhandelde in die eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerdere procedure en niet een nieuw ontwerpbesluit opstelt en ter inzage legt. Zie in dit verband bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2753, overweging 8.1.

8.3.    De Afdeling overweegt dat de verschillen tussen het wijzigingsbesluit en het besluit van 3 maart 2021 niet van belang zijn voor de beantwoording van de vraag of de raad opnieuw een ontwerpplan ter inzage had moeten leggen. Zoals hiervoor al is overwogen gaat het in dit verband om de relatie tussen het wijzigingsbesluit en het ontwerpplan dat ter inzage heeft gelegen in 2017. Voor zover [appellant] en anderen wijzen op het ontbreken van de paardenstallen als relevant verschil tussen het wijzigingsbesluit en het ontwerpplan uit 2017, overweegt de Afdeling dat daardoor niet een wezenlijk ander plan is vastgesteld. Ook de omstandigheid dat de raad nieuwe of aangevulde onderzoeksrapporten heeft gebruikt ter onderbouwing van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het wijzigingsbesluit maakt niet dat sprake is van een wezenlijk ander plan.

De Afdeling ziet in wat [appellant] en anderen hebben aangevuld ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad, gelet op de vernietiging van het besluit van 1 november 2018, uit een oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding opnieuw een ontwerpplan ter inzage had moeten leggen.

Het voorgaande leidt tot het oordeel dat het wijzigingsbesluit niet is vastgesteld in strijd met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb. Het betoog slaagt niet.

Stikstof

9.       [appellant] en anderen betogen dat het wijzigingsbesluit in strijd is met artikel 2.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Zij stellen dat de stikstofberekening die ten grondslag is gelegd aan het wijzigingsbesluit niet juist is, zodat significante negatieve effecten op het Natura 2000-gebied Veluwe niet kunnen worden uitgesloten. Gelet daarop had volgens hen een passende beoordeling moeten worden gemaakt. Volgens [appellant] en anderen gaat de stikstofberekening uit van een onjuiste referentiesituatie, omdat deze berekening ten onrechte uitgaat van de aanwezigheid van vier paarden in het plangebied. Volgens [appellant] en anderen wordt het zuidelijke deel van het plangebied gebruikt voor het weiden van een paard en een pony, maar dit gebruik is volgens hen niet planologisch toegelaten, gelet op de voorheen geldende bestemmingsplanregeling. Maar ook indien de raad mocht uitgaan van de aanwezigheid van 4 paarden is de emissie van deze dieren niet op de juiste wijze berekend. Verder stellen [appellant] en anderen dat de stikstofemissie en dus -depositie door de realisatiefase niet juist is berekend. Ter onderbouwing van hun betoog dat significante negatieve effecten niet zijn uitgesloten hebben [appellant] en anderen het rapport "Second opinion stikstofberekening Heivlinder te Ermelo" van NOX Advies van 14 februari 2023 (hierna: NOX-rapport) overgelegd.

9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:212), volgt uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. Onder referentiesituatie wordt de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan.

Als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie zouden kunnen leiden tot een toename van de stikstofdepositie op één of meerdere Natura 2000-gebieden, dient terzake voorafgaande aan de vaststelling van het plan een onderzoek te worden uitgevoerd. Als op grond van objectieve gegevens uit dat onderzoek (voortoets) volgt dat significante gevolgen op de betrokken gebieden niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, dient ook een passende beoordeling te worden gemaakt. Het plan mag in dat geval alleen worden vastgesteld als en nadat de raad uit de gemaakte passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.

9.2.    Volgens de raad was een passende beoordeling niet noodzakelijk, omdat uit het rapport "Bospark de Heivlinder Ermelo - onderzoek stikstof" van Tauw van 24 augustus 2022 (hierna: de voortoets) blijkt dat de stikstofdepositie door de realisatie en het gebruik van de voorziene recreatiewoningen minder is dan de depositie als gevolg van het bestaande gebruik van het plangebied: er wordt dus toepassing gegeven aan "intern salderen". Daarom zijn volgens de raad significante negatieve effecten door stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen in het Natura 2000-gebied Veluwe op voorhand uitgesloten. De vraag die voorligt is of de raad die conclusie heeft mogen trekken, gelet op de door [appellant] en anderen gestelde onjuistheden in de voortoets, dat wil zeggen de aan het plan ten grondslag gelegde AERIUS-berekening.

9.3.    Over de stelling van [appellant] en anderen dat voor de referentiesituatie ten onrechte is uitgegaan van de aanwezigheid van vier paarden in het zuidelijke deel van het plangebied, overweegt de Afdeling als volgt. De raad en De Heivlinder hebben op de zitting toegelicht waarom de berekening uitgaat van de aanwezigheid van (gemiddeld) vier volwassen paarden in het plangebied. Het gaat om twee permanent aanwezige paarden van de beheerder en daarnaast is uitgegaan van de aanwezigheid van gemiddeld twee paarden van bezoekers van het recreatiepark. [appellant] en anderen hebben foto’s overgelegd waarop slechts twee paarden te zien zijn in de weide. De enkele foto’s, zonder context, geven geen aanleiding om de door de raad gegeven toelichting in twijfel te trekken. De Afdeling wijst er in dit verband op dat [appellant] en anderen in het kader van de beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan van 1 november 2018 zijn uitgegaan van de aanwezigheid van gemiddeld drie tot zes paarden op het zuidelijke perceel.

9.4.    Over de beantwoording van de vraag of het gebruik van het perceel voor het beweiden van paarden in de referentiesituatie (planologisch) was toegelaten overweegt de Afdeling dat voor het zuidelijke deel van het plangebied voorheen het bestemmingsplan "Buitengebied agrarische enclave en Speuld", vastgesteld door de raad bij besluit van 28 mei 2015, van kracht was. De gronden waren bestemd voor "Agrarisch met waarden - Natuur en landschapswaarden". Op deze gronden was het toegestaan om tegen vergoeding paarden te stallen en gelegenheid te geven om met paarden te rijden. Dat volgt uit artikel 4.1, bezien in samenhang met artikel 1.5 en 1.41, van de planregels. De Afdeling is van oordeel dat de aanwezigheid van de paarden in de weide niet in strijd was met de planregeling van het bestemmingsplan uit 2015. Dat op de gronden ook paarden van gasten van het recreatieterrein werden gehouden maakt niet dat - voor zover het die paarden betreft - sprake was van strijdig gebruik. De gestelde omstandigheid dat de paarden ook werden gebruikt voor andere, planologisch niet toegelaten, activiteiten, zoals manegeactiviteiten, doet naar het oordeel van de Afdeling geen afbreuk aan het oordeel dat de weidegronden gebruikt mochten worden voor de weidegang van de paarden. Het is daarom niet nodig om te beoordelen of op het perceel (ook) sprake was van manege-activiteiten.

9.5.    Wat hiervoor in 9.3 en 9.4 is overwogen leidt tot de tussenconclusie dat de raad voor de referentiesituatie heeft mogen uitgaan van de aanwezigheid van vier paarden in het zuidelijke deel van het plangebied.

9.6.    Voor het berekenen van de emissie van de paarden is in de voortoets aansluiting gezocht bij de emissiefactoren die zijn vastgelegd in de Regeling ammoniak en veehouderij, bijlage II, hoofdcategorie K (paarden). Voor een volwassen paard op stal geldt een vaste factor van 5,0 kg NH3 per dierplaats per jaar. Omdat de stal in het plangebied niet als zodanig is bestemd in het (vorige) bestemmingsplan, is in de voortoets uitgegaan van de permanente aanwezigheid van vier volwassen paarden in de weide, en is het gebruik van de stal buiten beschouwing gelaten. In de voortoets is uitgegaan van een 50 procent lagere ammoniakemissie per paard dan de hiervoor genoemde 5,0 kg per jaar. De raad heeft toegelicht dat het niet mogelijk is om vast te stellen wat de exacte verhouding is tussen de stalemissie en de weide-emissie van paarden. Wel staat volgens de raad vast dat de emissie in de wei lager is dan de stalemissie. Het gekozen reductiepercentage is volgens de raad een "worst-case" schatting, althans een schatting waarin een aanzienlijke "veiligheidsmarge" is verwerkt. Een indicatie dat de gehanteerde reductiefactor niet te laag is, kan volgens de raad worden gevonden in de omstandigheid dat in de Rav voor melk- en kalfkoeien voorzien is in een reductiepercentage van 5 procent als de dieren minimaal 720 uur per jaar worden beweid. Het gaat hier weliswaar om paarden, maar het is volgens de raad aannemelijk dat de weide-emissie van de paarden in ieder geval niet lager is dan 50 procent van de stalemissie.

9.7.    De Afdeling ziet gelet op de hiervoor weergegeven toelichting van de raad geen aanleiding voor het oordeel dat hij, door een "correctie" van 50 procent toe te passen op de Rav-factor voor een volwassen paard op stal, de emissie van paarden die niet op stal staan heeft overschat. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat [appellant] en anderen onvoldoende concrete aanknopingspunten hebben aangedragen waaruit zou volgen dat de raad deze inschatting niet aan het wijzigingsbesluit ten grondslag mocht leggen. Hetzelfde geldt voor het gekozen uitgangspunt van permanente aanwezigheid van vier paarden in de wei en het buiten beschouwing laten van het gebruik van de stal.

9.8.    [appellant] en anderen betogen dat de emissie in de realisatiefase niet juist is berekend.

Het betoog dat de stikstofberekening had moeten uitgaan van een jaarlijkse emissie die een opstelsom is van de emissie van het beweiden van paarden gedurende 40 weken en de emissie door de bouwwerkzaamheden gedurende 12 weken, volgt de Afdeling niet. In de planregels zijn bepalingen opgenomen die zich ertegen verzetten dat op de gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 2" paarden of andere landbouwhuisdieren worden gestald of beweid vanaf het moment dat een aanvang wordt genomen met de bouwwerkzaamheden. De Afdeling wijst bijvoorbeeld op (de gebruiksbepaling van) artikel 3.4.3, aanhef en onder c, van de planregels. In de AERIUS-berekening zijn de emissiebronnen in de referentiesituatie en de door het plan voorziene situatie gemodelleerd. De berekende deposities (voor en na) zijn tegen elkaar afgezet en daaruit volgt dat, na de herontwikkeling, sprake zal zijn van een afname van de (jaarlijkse) depositie ten opzichte van de referentiesituatie. Wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat deze handelwijze onjuist is.

Over het betoog van [appellant] en anderen dat niet vaststaat dat (nagenoeg) uitsluitend met emissieloos materieel zal worden gebouwd, overweegt de Afdeling als volgt. De raad en De Heivlinder hebben op de zitting toegelicht dat het mogelijk is om uitsluitend elektrisch bouwmaterieel te gebruiken. Zij hebben erop gewezen dat het materieel beschikbaar is, bij andere bouwactiviteiten in Ermelo al wordt ingezet, en dat de inzet ervan niet afhankelijk is van een stroomaansluiting op de bouwlocatie. Het gaat in dit geval om de bouw van recreatiewoningen. Dat zijn gebouwen van een beperkte omvang. De inzet van zwaar materieel is daarvoor niet nodig. Alleen de aanvoer van materiaal vindt plaats met vrachtauto's. De Afdeling acht deze toelichting aannemelijk. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat het gebruik van emissieloos materieel niet is verzekerd, omdat dit niet is vastgelegd in de planregels, overweegt de Afdeling dat artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb hiervoor volstaat. Indien bij het beoordelen van de aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen zou blijken dat geen gebruik wordt gemaakt van emissieloos materieel, zal gelet op die bepaling moeten worden beoordeeld of een vergunning krachtens de Wnb is vereist voor de bouwactiviteiten.

De raad en De Heivlinder hebben bevestigd dat een aantal door [appellant] en anderen genoemde activiteiten niet is meegenomen in de stikstofberekening, in het bijzonder de uitstoot van de voertuigen van de werknemers van het bouwbedrijf. De raad heeft daarom een herberekening laten maken door Tauw. In de notitie van Tauw van 10 maart 2023 staat dat de conclusie van de voortoets, dat de emissie in de realisatie- en gebruiksfase minder bedraagt dan die in de referentiesituatie, niet verandert als de genoemde activiteiten alsnog worden betrokken bij de berekening. De Heivlinder heeft ter onderbouwing hiervan een aanvullende Aerius-berekening van 27 juli 2023 overgelegd. [appellant] en anderen hebben, mede gelet op de genoemde stukken, niet aannemelijk gemaakt dat de conclusie in de voortoets dat de door het plan voorziene situatie leidt tot een afname van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, niet juist is.

9.9.    De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat de raad heeft kunnen afzien van een passende beoordeling, omdat uit de voortoets blijkt dat significante effecten op het Natura 2000-gebied Veluwe door stikstofdepositie op voorhand zijn uitgesloten. Het betoog slaagt niet.

Diersoorten

10.     [appellant] en anderen betogen dat het wijzigingsbesluit ten onrechte geen rekening houdt met de gevolgen van de herontwikkeling voor een aantal beschermde diersoorten. Zij noemen een aantal vogelsoorten op de Ermelosche Heide, dat onderdeel is van het Natura 2000-gebied Veluwe. In het bijzonder noemen zij de nachtzwaluw, boomleeuwerik, roodborsttapuit, tapuit en de zwarte specht. Volgens [appellant] en anderen leidt de uitbreiding van De Heivlinder met recreatiewoningen - in plaats van voorheen standplaatsen - tot een toename van de recreatiedruk op de Ermelosche Heide. Daardoor neemt ook de verstoring toe van de genoemde vogelsoorten. [appellant] en anderen zijn het niet eens met de conclusie van de rapporten die ten grondslag liggen aan het wijzigingsbesluit dat de uitbreiding van de recreatiemogelijkheden geen extra recreatiedruk zal opleveren. Daarnaast stellen [appellant] en anderen dat het noordelijke deel van het plangebied - de voormalige camping - dat vanaf 2016 feitelijk niet in gebruik is, in de tussentijd mogelijk is "gekoloniseerd" door een aantal beschermde diersoorten. De realisatie en het gebruik van de 15 recreatiewoningen op deze gronden leidt tot een aantasting van het leefgebied, dat wil zeggen de (inmiddels) ter plaatse aanwezige diersoorten zullen worden verstoord.

Ter onderbouwing van dit beroepsonderdeel hebben [appellant] en anderen het rapport "Ecologische contra-expertise met natuurtoetsing van bestemmingsplanwijziging Bospark De Heivlinder Ermelo" van EcoNatura van 23 februari 2023 overgelegd.

Omdat verstoring van de door [appellant] en anderen genoemde diersoorten niet kan worden uitgesloten, had er een passende beoordeling moeten worden gemaakt.

10.1.  Op de zitting is vast komen te staan dat het betoog van [appellant] en anderen over de gevolgen van de herontwikkeling van het recreatiepark voor beschermde vogels en andere dieren ziet op zowel de soorten- als de gebiedsbeschermingsregimes van de Wnb.

10.2.  Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Dit is het zogenoemde relativiteitsvereiste.

10.3.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706 over het relativiteitsvereiste, strekken de bepalingen van de Wnb tot de bescherming van een algemeen belang. Een natuurlijk persoon kan in beginsel niet in rechte opkomen voor een algemeen belang. Niet in alle gevallen behoeft echter op voorhand uitgesloten te worden geacht dat de Wnb ook bescherming biedt aan het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe woon- en leefomgeving van natuurlijke personen. De belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving kunnen zo verweven zijn met het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Bij het beoordelen of sprake is van verwevenheid wordt in de rechtspraak van de Afdeling onderscheid gemaakt tussen de bepalingen van de Wnb over soortenbescherming enerzijds en gebiedsbescherming anderzijds.

10.4.  Voor de toepassing van het relativiteitsvereiste bij een beroep op de soortenbeschermingsbepalingen van de Wnb geldt dat het antwoord op de vraag of verwevenheid kan worden aangenomen, in het bijzonder afhangt van de afstand tussen de woning van appellant en de locatie waar de gestelde overtreding van een verbodsbepaling die ziet op de bescherming van plant- en diersoorten zich voordoet. Als die afstand hemelsbreed meer dan 100 m bedraagt, wordt in beginsel geen verwevenheid aangenomen tussen het algemene belang bij de bescherming van plant- en diersoorten en het belang van een omwonende bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn directe woon- en leefomgeving. De afstand tussen de (recreatie)woningen van [appellant] en anderen en de Ermelosche Heide bedraagt meer dan 100 m. Ook het voormalige campingterrein ligt op een afstand van meer dan 100 m tot de recreatiewoningen van [appellant] en anderen. Dit betekent dat er geen verwevenheid bestaat tussen het algemeen belang dat het soortenbeschermingsregime van de Wnb beoogt te beschermen en het belang van [appellant] en anderen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving. Dit betekent dat ook als het betoog van [appellant] en anderen over de gevolgen van het wijzigingsbesluit voor de door hen genoemde beschermde diersoorten zou slagen, de Afdeling het wijzigingsbesluit vanwege het relativiteitsvereiste niet mag vernietigen. De Afdeling zal dit betoog daarom niet inhoudelijk bespreken.

10.5.  De Afdeling wijst er nog op dat de soortenbeschermingsbepalingen van de Wnb indirect van toepassing zijn op een bestemmingsplan, namelijk als een uitvoerbaarheidsaspect. Voor de toepassing van het relativiteitsvereiste maakt dit echter geen verschil.

10.6.  [appellant] en anderen betogen dat het plan leidt tot een aantasting van de wezenlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Veluwe vanwege de gevolgen van de herontwikkeling voor de diersoorten waarvoor in dit gebied instandhoudingsdoelstellingen zijn geformuleerd in het aanwijzingsbesluit. De recreatiewoningen zullen, anders dan de kampeerplaatsen, jaarrond worden gebruikt, zodat ook de verstoring zal toenemen.

10.7.  Voor het antwoord op de vraag of verwevenheid bestaat tussen het algemeen belang van gebiedsbescherming en het belang van natuurlijke personen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving, wordt in het bijzonder rekening gehouden met de afstand tussen de betrokken woningen en het Natura 2000-gebied. De afstand tussen de woningen van [appellant] en anderen tot het Natura 2000-gebied Veluwe bedraagt minder dan 200 m. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat een eventuele aantasting van het Natura 2000-gebied Veluwe raakt aan het belang van [appellant] en anderen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving. Voor zover [appellant] en anderen een beroep doen op de gebiedsbeschermingsbepalingen van de Wnb kan hen het relativiteitsvereiste daarom niet worden tegengeworpen.

10.8.  De raad heeft aan de hand van de notitie "Update second opinion natuurtoetsing De Heivlinder" van bureau Waardenburg van 12 november 2020 toegelicht dat verstoring van de Veluwe door recreatie in de gehanteerde beoordelingssystematiek (Natuureffectenboekhouding; NEB) wordt gerelateerd aan het aantal groepen (3 of meer personen) dat per uur in de omgeving (tot ongeveer 2,5 km afstand) van het betreffende recreatiepark de natuur in gaat. Voor bedrijven met de omvang van het recreatiepark is dat zowel in de oude als de nieuwe situatie in het NEB gesteld op 1. Omdat het aantal groepen recreanten per uur volgens de methodiek van het NEB niet verandert, zal volgens dezelfde methodiek de verstoring als gevolg van de veranderingen in de verblijfsrecreatie ook niet veranderen. Volgens de notitie is er geen reden om aan te nemen dat als gevolg van de vervanging van 35 kampeerplaatsen door 30 recreatiewoningen bezoekers op een geheel andere wijze gebruik gaan maken van de recreatieve mogelijkheden in de omgeving. Het plan leidt weliswaar tot een hogere bezettingsraad op jaarbasis, maar ook in de toekomstige situatie zal hoofdzakelijk sprake zijn van kleine groepen recreanten die dezelfde (fiets)paden gebruiken als in de bestaande situatie, aldus de raad.

10.9.  De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] en anderen naar voren hebben gebracht geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet tot de conclusie heeft kunnen komen dat significante effecten op de Veluwe door recreatiedruk zijn uitgesloten. Het betoog slaagt niet.

Omgevingsverordening Gelderland

11.     [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met artikel 2.56 van de Omgevingsverordening Gelderland. Het plangebied maakt deel uit van het Nationaal Landschap Veluwe. In artikel 2.56 van de Omgevingsverordening is vastgelegd dat een bestemmingsplan voor gronden binnen een Nationaal Landschap niet mag voorzien in bestemmingen die de kernkwaliteiten ervan aantasten. Het zuidelijke deel van het plangebied is ingericht voor kleinschalige landbouw. De openheid van het landschap en het bestaande verkavelingspatroon worden tenietgedaan door de bouw van recreatiewoningen op deze gronden. Dit tast de kernkwaliteiten van het landschap aan, aldus [appellant] en anderen.

11.1.  Op grond van artikel 2.56 van de Omgevingsverordening mag het bestemmingsplan de kernkwaliteiten van een Nationaal Landschap niet aantasten. In de bijlage Kernkwaliteiten Nationale Landschappen bij de verordening staat welke kernkwaliteiten van toepassing zijn op de verschillende gebieden. De Heivlinder ligt in het deelgebied "Agrarische enclave" van de Veluwe. De kernkwaliteiten die voor dit deelgebied worden genoemd zijn afwisseling van grootschalig bos en kleinschalige, open landbouwgronden (mozaïek); waardevolle open essen; esdorpen met eigen bedrijvigheid (dorpsensemble); intensieve veehouderijbedrijven; tamelijk natuurlijk beekdal met bijzondere laaglandbeek. In de toelichting bij het bestemmingsplan heeft de raad uiteengezet waarom de kernkwaliteiten van het gebied niet worden aangetast door de herontwikkeling van het recreatiepark. De raad stelt dat er weliswaar recreatiewoningen zullen worden gebouwd op de bestaande paardenweide in het zuidelijke deel van het plangebied, maar dat de recreatiewoningen door een houtsingel aan het zicht zullen worden onttrokken. Het plangebied gaat daardoor volgens de raad visueel min of meer op in het bos. De grote akker direct ten oosten van het plangebied verandert niet. Hierdoor blijft de verkaveling en de afwisseling van bos en kleinschalige open landbouwgronden volgens de raad in stand. Gelet op deze motivering is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het wijzigingsbesluit de kernkwaliteiten van het gebied niet aantast, zodat geen sprake is van strijd met artikel 2.56 van de Omgevingsverordening. Het betoog slaagt niet.

Ladder voor duurzame verstedelijking

12.     [appellant] en anderen betogen dat het wijzigingsbesluit in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Zij stellen dat het verrichte onderzoek naar de behoefte aan de voorziene  recreatiewoningen niet deugdelijk is, en dat niet inzichtelijk is gemaakt waarom geen gebruik kan worden gemaakt van al bestaande recreatieparken als alternatieve mogelijkheid om te voorzien in een eventuele behoefte.

12.1.  Niet in geschil is dat de realisatie van dertig nieuwe recreatiewoningen een nieuwe stedelijke ontwikkeling is en dat in ieder geval een deel van het plangebied buiten bestaand stedelijk gebied ligt. De vraag die voorligt is of deze ontwikkeling voorziet in een behoefte en zo ja, of in die behoefte kan worden voorzien op een locatie die geheel binnen bestaand stedelijk gebied ligt. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak over de ladder voor duurzame verstedelijking van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, verplicht artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro het betrokken bestuursorgaan om in de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling te beschrijven. Deze verplichting geldt voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen binnen en buiten het bestaand stedelijk gebied. In de beschrijving dient inzichtelijk te worden gemaakt dat het plan niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in het verzorgingsgebied van de voorziene ontwikkeling zal leiden.

12.2.  De raad heeft bij het voorbereiden van het wijzigingsbesluit het eerdere behoefteonderzoek van oktober 2020 geactualiseerd. Dat onderzoek lag ten grondslag aan het bestemmingsplan van 3 maart 2021, waarin was voorzien in paardenstallen bij een deel van de recreatiewoningen. De resultaten van het geactualiseerde onderzoek zijn vastgelegd in het rapport "Onderzoeksrapportage Behoefte onderzoek Bospark de Heivlinder", van Bureau voor Ruimte & Vrije Tijd, van oktober 2021. In dit rapport staat dat de Noord-Veluwe 93.973 slaapplaatsen herbergt. De Heivlinder wenst 150 extra slaapplaatsen te realiseren. Dat is een beperkte toename van het aantal slaapplaatsen van 0,2% op de Noord-Veluwe. Cijfers over toerisme in het algemeen en op de Veluwe in het bijzonder wijzen erop dat de vraag naar verblijfsrecreatie toeneemt. Landelijk wordt jaarlijks ongeveer 5 procent groei van het aantal overnachtingen gemeld, en de gemeente Ermelo noteerde zelfs 17,5 procent groei in de periode 2016-2018, aldus het rapport. Gelet op de bevindingen van het verrichte onderzoek heeft de raad geconcludeerd dat er behoefte is aan de voorziene 30 recreatiewoningen, althans dat een geringe uitbreiding van de capaciteit niet zal leiden tot een toename van de leegstand.

[appellant] en anderen bestrijden de conclusie van de raad dat er een behoefte is aan extra recreatiewoningen in Ermelo en omgeving. Zij hebben in dit verband gewezen op het document "Feitenboek Ermelo-Harderwijk-Zeewolde" van Berenschot van 16 september 2020 waarin staat dat de bezetting op bungalowparken in de omgeving van Ermelo terugloopt. In reactie hierop heeft de raad gesteld dat in datzelfde document staat dat de teruglopende bezetting het gevolg is van het niet aantrekkelijk zijn van het bestaande aanbod en dat dit kan worden opgelost door het verhogen van de kwaliteit van de verblijfsrecreatie. Dat is in wezen ook wat met het plan volgens de raad wordt beoogd.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad inzichtelijk heeft gemaakt dat er een behoefte is aan de voorziene 30 recreatiewoningen. Het betoog slaagt niet.

12.3.  Over de vraag of in de behoefte kan worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied, staat in het rapport "Behoefteonderzoek Bospark de Heivlinder" dat als de 30 nieuwe eenheden op een andere locatie gerealiseerd worden, extra kosten gemaakt moeten worden. Gedacht kan worden aan investeringen voor de (gemeenschappelijke) voorzieningen op de alternatieve locatie. Als het doel is om de exploitatiemogelijkheden van De Heivlinder te vergroten, door de exploitatiekosten te verdelen over meer eenheden, wordt dat doel niet behaald als twee locaties geëxploiteerd moeten worden. Het resultaat kan zijn dat twee parken op termijn niet aan de hoge kwaliteitsstandaard kunnen voldoen en daarmee beide een minder goed toekomstperspectief zullen hebben, zo volgt uit het Behoefteonderzoek.

De raad heeft toegelicht dat de locatie van De Heivlinder aantrekkelijk is voor de doelgroep van recreanten, en daarom geschikt voor de geplande ontwikkeling. Volgens de raad zijn de al bestaande recreatieparken in de omgeving daarvoor niet of in mindere mate geschikt, hetzij omdat daar geen ruimte is voor uitbreiding, hetzij omdat een uitbreiding in het luxere segment daar commercieel gezien beduidend minder kans van slagen heeft.

Over de verwijzing van appellanten naar een aantal (voormalige) recreatieterreinen die getransformeerd (zullen) worden voor woningbouw, overweegt de Afdeling dat de raad terecht heeft gesteld dat dit geen geschikte alternatieve locaties zijn. Deze locaties zijn immers niet beschikbaar voor een uitbreiding van de recreatiefunctie.

Wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er binnen bestaand stedelijk gebied geen geschikte locaties beschikbaar zijn waar de recreatiewoningen kunnen worden gerealiseerd. Het betoog slaagt niet.

12.4.  De raad heeft zich gelet op het voorgaande terecht op het standpunt gesteld dat het wijzigingsbesluit niet in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Het betoog slaagt niet.

Geurhinder en milieueffectbeoordeling

13.     [appellant] en anderen hebben ter zitting het betoog over de geurhinder ingetrokken. Verder hebben zij toegelicht dat het betoog over de milieueffectrapportage niet is gericht tegen het wijzigingsbesluit, maar alleen tegen het besluit van 3 maart 2021. Gelet hierop behoeven deze betogen geen bespreking.

Conclusie

14.     Gelet op het voorgaande is het beroep tegen het wijzigingsbesluit ongegrond.

Besluit van 3 maart 2021

15.     Omdat het wijzigingsbesluit in stand blijft en dit besluit het besluit van 3 maart 2021 geheel vervangt, hebben [appellant] en anderen geen belang bij een beoordeling van het beroep tegen het besluit van 3 maart 2021. Dat beroep is daarom niet-ontvankelijk.

Proceskosten

16.     De raad heeft het wijzigingsbesluit genomen naar aanleiding van het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van 3 maart 2021. De Afdeling ziet daarom aanleiding de raad te veroordelen tot betaling van de proceskosten van [appellant] en anderen.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Ermelo van 3 maart 2021 niet-ontvankelijk;

II.       verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Ermelo van 23 november 2022 ongegrond;

III.      veroordeelt de raad van de gemeente Ermelo tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.317,14 ,  met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; van dit bedrag is € 2.092,50 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 1.224,64 aan de gemaakte deskundigenkosten; dit laatste bedrag moet worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting;

IV.     gelast dat de raad van de gemeente Ermelo aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.

w.g. Van Ravels
voorzitter

w.g. Sparreboom
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2023

739-860

Bijlage

Wet natuurbescherming

Artikel 2.7, eerste lid

Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.

Artikel 2.8

1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.

3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

4. In afwijking van het derde lid kan, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen, het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:

a. er zijn geen alternatieve oplossingen;

b. het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en

c .de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.

5. Ingeval het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, significante gevolgen kan hebben voor een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort in een Natura 2000-gebied, geldt, in afwijking van het vierde lid, onderdeel b, de voorwaarde dat het plan, onderscheidenlijk het project nodig is vanwege:

a. argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten, of

b. andere dwingende redenen van openbaar belang, na advies van de Europese Commissie.

6. Een advies van de Europese Commissie als bedoeld in het vijfde lid, onderdeel b, wordt door Onze Minister gevraagd. Het bestuursorgaan, onderscheidenlijk gedeputeerde staten doen daartoe een verzoek aan Onze Minister.

7. Compenserende maatregelen als bedoeld in het vierde lid, onderdeel c, maken onderdeel uit van het plan. De verplichting om compenserende maatregelen te treffen maakt onderdeel uit van de vergunning voor het project, bedoeld in het eerste lid, tenzij die verplichting volgt uit het programma, bedoeld in artikel 1.13a, tweede lid. Het bestuursorgaan dat het plan vaststelt meldt, onderscheidenlijk gedeputeerde staten melden de compenserende maatregelen aan Onze Minister, die de Europese Commissie van de maatregelen op de hoogte stelt.

8. Ingeval een compenserende maatregel voorziet in de ontwikkeling of verbetering van leefgebieden voor vogels, natuurlijke habitats of habitats voor soorten buiten een Natura 2000-gebied, draagt Onze Minister ervoor zorg dat deze leefgebieden of habitats een Natura 2000-gebied, of een onderdeel van een Natura 2000-gebied worden.

Besluit ruimtelijke ordening

Artikel 3.1.6, tweede lid

De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.

Omgevingsverordening Gelderland

geconsolideerde versie van 1 februari 2022

Artikel 2.56

1. Een bestemmingsplan voor gronden binnen een Nationaal landschap maar buiten de Groene ontwikkelingszone, het Gelders natuurnetwerk en de Nieuwe Hollandse Waterlinie, maakt ten opzichte van het op 17 oktober 2014 geldende bestemmingsplan alleen bestemmingen mogelijk die de kernkwaliteiten van een Nationaal Landschap, bedoeld in bijlage Kernkwaliteiten Nationale Landschappen, niet aantasten.

2. In afwijking van het eerste lid zijn activiteiten die deze kernkwaliteiten aantasten alleen mogelijk als:

a. er geen reële alternatieven zijn;

b. er sprake is van redenen van groot openbaar belang;

c. compenserende maatregelen plaatsvinden ter waarborging van de kernkwaliteiten van de Nationale Landschappen zoals vastgelegd in bijlage Kernkwaliteiten Nationale Landschappen.

Bestemmingsplan "Buitengebied agrarische enclave en Speuld"

Artikel 1 Begrippen

In deze regels wordt verstaan onder:

(…)

1.5 agrarisch bedrijven:

bedrijven gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren waaronder mede een paardenhouderij is te verstaan;

(…)

1.41 paardenhouderij:

een gebruiksgerichte, dienstverlenende paardenhouderij, waarbij het doel is het stallen van paarden en/of pony’s dan wel het geven van gelegenheid om met paarden en/of pony’s binnen en/of buiten het betreffende perceel te rijden en het daaruit trekken van inkomsten. Manege-activiteiten zijn geen onderdeel van een paardenhouderij;

(…)

1.33 manege-activiteiten:

bedrijfsactiviteiten met een publieksgericht karakter, die zijn gericht op het paardrijles geven, de verhuur van paarden of het organiseren van wedstrijden en/of andere hippische evenementen;

(…)

Artikel 4 Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden

4.1 Bestemmingsomschrijving

De voor ‘Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. agrarische bedrijven met één bijbehorende bedrijfswoning

(…)