Uitspraak 202103735/1/R1, 202103736/1/R1, 202103737/1/R1, 202103738/1/R1 en 202103741/1/R1

202103735/1/R1, 202103736/1/R1, 202103737/1/R1, 202103738/1/R1 en 202103741/1/R1.
Datum uitspraak: 19 april 2023

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in de gedingen tussen:

Stichting InStrepitus, gevestigd te Leeuwarden,
appellante,

en

het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor kunstgrasvelden van voetbalvereniging Alphense Boys aan Sportlaan 2 te Alphen aan den Rijn (hierna: locatie 1).

Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor kunstgrasvelden van voetbalvereniging SV ARC aan Olympiaweg 6 te Alphen aan den Rijn (hierna: locatie 2).

Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor kunstgrasvelden van voetbalvereniging VV Zwammerdam aan Spoorlaan 12 te Alphen aan den Rijn (hierna: locatie 3).

Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor het kunstgrasveld van voetbalvereniging Alphia aan Sportlaan 7 te Alphen aan den Rijn (hierna: locatie 4).

Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor het kunstgrasveld van voetbalvereniging AVV Alphen aan Sportlaan 9 te Alphen aan den Rijn (hierna: locatie 5).

Bij besluit van 30 april 2021, voor zover het betrekking heeft op locatie 1, bij besluit van 6 mei 2021, voor zover het betrekking heeft op locatie 3, en bij afzonderlijke besluiten van 3 mei 2021, voor zover het betrekking heeft op de overige locaties, heeft het college de door de Stichting tegen de besluiten van 24 november 2020 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Tegen deze besluiten heeft de Stichting beroepen ingesteld. Het beroep van de Stichting, voor zover het betrekking heeft op locatie 1, is ingenomen onder zaaknummer 202103735/1/R1. Het beroep van de Stichting, voor zover het betrekking heeft op locatie 2, is ingenomen onder zaaknummer 202103736/1/R1. Het beroep van de Stichting, voor zover het betrekking heeft op locatie 3, is ingenomen onder zaaknummer 202103737/1/R1. Het beroep van de Stichting, voor zover het betrekking heeft op locatie 4, is ingenomen onder zaaknummer 202103738/1/R1. Het beroep van de Stichting, voor zover het betrekking heeft op locatie 5, is ingenomen onder zaaknummer 202103741/1/R1.

Het college heeft verweerschriften ingediend.

Het college en de Stichting hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 3 maart 2023, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door ing. W. Glaap, V.S.A. Verbeek, mr. M.P. Vogelzang en G. Weerheim, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       Op de locaties zijn sportcomplexen gevestigd met diverse voetbalvelden. De gemeente Alphen aan den Rijn is eigenaar en beheerder van deze complexen. De afzonderlijke voetbalverenigingen zijn gebruikers. De feitelijke situatie op de locaties is als volgt:

- op locatie 1 bevinden zich twee kunstgrasvelden, die recent zijn aangelegd;

- op locatie 2 bevinden zich zes kunstgrasvelden, die in 2017 en 2018 zijn aangelegd;

- op locatie 3 bevinden zich twee kunstvelden, waarvan de een enkele jaren geleden/recent is aangelegd en de ander meer dan 20 jaar geleden is gerealiseerd, thans niet meer wordt gebruikt en op korte termijn zal worden verwijderd ten behoeve van planontwikkeling;

- op locaties 4 en 5 bevindt zich op elk van beide één kunstgrasveld en voor beide locaties gezamenlijk een kunstgrasveld. Daarmee bevinden zich op deze locaties in totaal dus drie kunstgrasvelden, die in 2020 zijn aangelegd.

Alle voornoemde velden zijn voorzien van rubbergranulaat als "infill-materiaal".

2.       De Stichting heeft het college op 8 juli 2020 verzocht om handhavend op te treden wegens het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor de voornoemde velden op de locaties. Volgens haar wordt met dit gebruik artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) overtreden, omdat - kort samengevat - uit diverse onderzoeken van RIVM, STOWA en SGS INTRON volgt dat rubbergranulaatkorrels uit bodemverontreinigende stoffen bestaan, die (kunnen) uitlogen en daarmee een gevaar voor de bodem onder en rondom een kunstgrasveld vormen. De als bijlage bij de verzoeken gevoegde Q&A "Antwoorden van ir. Theo Edelman op vragen over het toepassen van rubbergranulaat in de bodem" van Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 25 april 2019, bevestigt dit. De Stichting heeft, kort gezegd, aangegeven dat het college alle denkbare maatregelen dient te nemen om (nieuwe) bodemverontreinigingen/-aantastingen te voorkomen en/of reeds veroorzaakte bodemverontreinigingen/-aantastingen en de directe gevolgen daarvan te beperken en ongedaan te maken.

3.       Naar aanleiding van de handhavingsverzoeken hebben door inspecteurs van de Omgevingsdienst Midden-Holland op 10 september 2020 en 15 oktober 2020 controles van de kunstgrasvelden op de locaties plaatsgevonden. Hierbij is gecontroleerd op naleving van de in het zorgplichtdocument 2020, dat is vastgesteld door de Werkgroep Zorgplicht van de Branchevereniging Sport en Cultuurtechniek, (hierna: zorgplichtdocument 2020) opgenomen aanbevelingen voor het milieuverantwoord toepassen van materialen bij de aanleg, het onderhoud en de renovatie van kunstgrasvelden. Tijdens de controles is geconstateerd dat niet of onvoldoende wordt voldaan aan de in het zorgplichtdocument 2020 opgenomen (gebruiks)maatregelen. Zo zijn niet op alle locaties optimaal functionerende kantplanken langs de velden geplaatst, of effectieve opvangroosters gerealiseerd dan wel liggen er rubberkorrels naast de velden en nabij de straatkolk(en). De bevindingen van de controles zijn opgenomen in het bezoekrapport van 23 oktober 2020.

4.       Het college heeft bij afzonderlijke besluiten van 24 november 2020 de handhavingsverzoeken van de Stichting afgewezen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat niet alle maatregelen uit het zorgplichtdocument 2020 waren genomen die redelijkerwijs wel konden worden gevergd teneinde verontreiniging te voorkomen, zodat in zoverre sprake is van overtreding van artikel 13 van de Wbb. Het college heeft echter besloten de gemeente, gelet op het gemeentelijk handhavingsbeleid dat is vastgelegd in de Nota Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving voor gemeentelijke milieutaken 2019-2022, waarin staat dat de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS versie 1.7, vastgesteld in 2014) de basis vormt voor bestuursrechtelijk optreden bij geconstateerde overtredingen, in het handhavingstraject eerst waarschuwingen te geven om de noodzakelijke maatregelen uit het zorgplichtdocument 2020 te treffen.

5.       Bij brieven van 23 november 2020 dan wel 24 november 2020 heeft het college ten aanzien van deze constateringen aan de eigenaar en beheerder van de kunstgrasvelden, de gemeente, waarschuwingen gegeven. Hierbij is opdracht gegeven om de aanbevelingen uit het zorgplichtdocument 2020 zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen drie maanden, op te volgen teneinde te voldoen aan de in artikel 13 van de Wbb opgenomen preventieve zorgplicht. Ook is de gemeente in de voornoemde waarschuwingsbrieven erop gewezen dat bij renovatie dan wel verwijdering van de kunstgrasvelden met rubbergranulaat als "infill-materiaal" de bodemgesteldheid onderzocht zal moeten worden op met name het zinkgehalte, ook naast de velden.

6.       Het college heeft bij besluit van 30 april 2021, voor zover het betrekking heeft op locatie 1, bij besluit van 6 mei 2021, voor zover het betrekking heeft op locatie 3, en bij afzonderlijke besluiten van 3 mei 2021, voor zover het betrekking heeft op de overige locaties, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) de bezwaren van de Stichting tegen de afzonderlijke besluiten van 24 november 2020 - die strekken tot afwijzing van de verzoeken om handhaving - ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college - kort gezegd - ten grondslag gelegd dat het, gelet op het gemeentelijk handhavingsbeleid, de gemeente geen lasten heeft opgelegd, maar waarschuwingen heeft gegeven.

De Stichting kan zich niet met deze besluiten verenigen.

Behandeling door enkelvoudige kamer

7.       De Stichting betoogt dat deze zaken zich niet lenen voor behandeling door een enkelvoudige kamer. Zij heeft erop gewezen dat het gaat om de beoordeling en beslissing inzake geschillen over (rechts)vragen, die eerder zijn uitgemond in onder meer de uitspraak van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2944. Volgens de Stichting kan deze uitspraak, in een zaak die behandeld is door een meervoudige kamer, evenwel niet als algemeen kader dienen voor zogenoemde vervolgzaken als de onderhavige. Daarover stelt zij dat er in de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2022 misslagen staan. Ter onderbouwing wijst de Stichting op het deskundigenrapport "Milieukundige analyse van de eerste uitspraken van de RvS inzake rubbergranulaat" van Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 11 februari 2023, (hierna: het Edelman-rapport van 11 februari 2023) waarin - kort gezegd - staat dat de werking van drainage anders moet worden begrepen, de productcertificaten van rubbergranulaat geen inzicht geven in de zich daarin bevindende stoffen, de bodem onder een kunstgrasveld niet verontreinigd mag worden en zink in beginsel niet als gidsstof fungeert bij het vaststellen van een verontreiniging uit rubbergranulaat. Voor behandeling door een meervoudige kamer bestaat volgens haar temeer aanleiding, nu deze zaken en de andere zaken die op dezelfde zitting zijn behandeld naast een inhoudelijke beoordeling een beoordeling van een complex vraagstuk vergen en zaken betreffen met een grote maatschappelijke invloed.

7.1.    Artikel 8:10a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:

"1. De zaken die bij een andere bestuursrechter dan de rechtbank aanhangig worden gemaakt, worden in behandeling genomen door een meervoudige kamer.

2. Indien een zaak naar het oordeel van de meervoudige kamer geschikt is voor verdere behandeling door één rechter, kan zij deze verwijzen naar een enkelvoudige kamer.

3. Indien een zaak naar het oordeel van de enkelvoudige kamer ongeschikt is voor behandeling door één rechter, verwijst zij deze naar een meervoudige kamer.

[…]."

7.2.    De Afdeling stelt voorop dat in dit geval in overeenstemming met artikel 8:10a van de Awb een verwijzing heeft plaatsgevonden door een meervoudige kamer naar een enkelvoudige kamer. Het gaat hier om een procesrechtelijke beslissing die de verantwoordelijkheid van de Afdeling is. Ter voorlichting aan partijen is in een brief van 30 januari 2023 uiteengezet dat en waarom de Afdeling heeft besloten tot enkelvoudige behandeling. In die brief is de volgende informatie verschaft. Vermeld is dat de Afdeling voornemens is de voormelde uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2022 uitgangspunt te laten vormen voor de bespreking op de zitting, waarbij het accent van de behandeling zal liggen bij locatiespecifieke omstandigheden. In die brief is toegelicht dat de Afdeling in voornoemde uitspraak, mede op basis van een deskundigenrapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de STAB), een oordeel heeft gegeven over de vraag in hoeverre het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden voldoet aan de zorgplicht als bedoeld in artikel 13 van de Wbb. Deze door een meervoudige kamer gedane uitspraak ziet weliswaar op een concreet besluit en daarbij behorende feitelijke omstandigheden, maar heeft een algemenere strekking. In de daarna bij de Afdeling ingestelde beroepen in zaken waarin de Stichting in den lande meerdere, soortgelijke, verzoeken om handhaving heeft gedaan, kan voor de uitleg van de zorgplichtbepaling als bedoeld in artikel 13 van de Wbb in relatie tot het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden daarbij aansluiting worden gezocht. De Afdeling constateert dat de Stichting thans, onder verwijzing naar het Edelman-rapport van 11 februari 2023, aanvoert dat zij het niet eens is met het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 19 oktober 2022. Daarover overweegt de Afdeling als volgt. De uitspraak van 19 oktober 2022 is in rechte onaantastbaar en kan daarom als zodanig in deze procedure niet ter discussie staan. Daarbij merkt de Afdeling op dat deze uitspraak, zoals al opgemerkt, met toepassing van artikel 8:47 van de Awb mede op basis van een deskundigenbericht van de STAB is gedaan. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 31 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6329, overweegt de Afdeling dat de STAB is te beschouwen als een onafhankelijk deskundige en dat de bestuursrechter in beginsel op het uitgebrachte deskundigenbericht mag afgaan. De Stichting heeft in die procedure haar zienswijze op het deskundigenbericht gegeven.

Het betoog slaagt niet.

Omvang van het geschil

8.       Voor zover de Stichting aanvoert dat de verzoeken om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen ten onrechte zijn afgewezen, omdat het gebruik van granulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden volgens haar in strijd is met het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen en het college in deze gevallen heeft miskend dat sprake is van verboden stort van afvalstoffen, overweegt de Afdeling als volgt.

De reikwijdte van een handhavingsverzoek kan na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid (vergelijk onder meer de uitspraken van de Afdeling van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517, onder 6, en van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1569, onder 6.1). De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. Vast staat dat de Stichting in de handhavingsverzoeken niet heeft verzocht om handhavend op te treden op grond van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen en daarin evenmin heeft gesteld dat granulaat een afvalstof in de zin van de Wet milieubeheer is.

Het voorgaande betekent dat het geschil zich beperkt tot de gestelde schending van artikel 13 van de Wbb. De vraag of rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden als afvalstof moet worden aangemerkt, is in dat kader niet doorslaggevend. De Afdeling zal dit daarom in het midden laten.

Beoordeling beroepen

9.       De Stichting staat op het standpunt dat het college haar verzoeken om handhaving in het licht van artikel 13 van de Wbb ten onrechte heeft afgewezen. Zij voert, samengevat weergegeven, aan dat het college in de bestreden besluiten uitgaat van een te beperkte uitleg van het preventieve deel van dat artikel. Daartoe stelt de Stichting allereerst, onder verwijzing naar diverse rapporten van het RIVM, STOWA en SGS INTRON, dat rubbergranulaat een bodemvreemde materie is die uit veel verontreinigende stoffen bestaat en dat deze stoffen (kunnen) uitlogen. Omdat het rubbergranulaat op de velden blijft liggen, steeds wordt aangevuld, door verwaaien en uitlopen buiten de velden terecht kan komen en naar lagen onder de velden dan wel, via het drainagesysteem, naar andere locaties kan uitspoelen, acht de Stichting het niet uitgesloten dat de in het rubbergranulaat aanwezige schadelijke stoffen uitlogen naar de zand- en bodemlagen onder en rondom de kunstgrasvelden met verontreiniging/aantasting tot gevolg. Daarnaast verspreiden zich niet of nauwelijks zichtbare schilfers/microplastics afkomstig van het rubbergranulaat. Het voorgaande geldt volgens de Stichting temeer nu zich onder de sportvelden geen vloeistofdichte voorziening bevindt. De door het college in de waarschuwingsbrieven aanbevolen maatregelen, mede op basis van het zorgplichtdocument 2020, zijn volgens de Stichting ontoereikend ter voorkoming van bodemverontreiniging/-aantasting. De Stichting heeft, onder verwijzing naar het bij wijze van "contra-expertise" overgelegde rapport "Rubbergranulaat en bodemverontreiniging" door Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 14 juni 2021, gewezen op diverse onvolkomenheden in dat zorgplichtdocument. Volgens de Stichting heeft het college ten onrechte niet alle denkbare maatregelen genomen. Zij heeft daarbij gewezen op de mogelijkheid van het geheel en permanent verwijderen van het rubbergranulaat van de kunstgrasvelden op de locaties. Daarnaast voert de Stichting aan dat het college ten onrechte niet heeft onderkend dat het gezien het repressieve deel van artikel 13 van de Wbb gehouden was bodemonderzoek te verrichten op de locaties.

9.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden niet is verboden, maar dat er gelet op artikel 13 van de Wbb wel maatregelen getroffen dienen te worden om bodemverontreiniging/-aantasting als gevolg van dat gebruik te voorkomen. Het college stelt, onder verwijzing naar een brief van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 10 februari 2020, dat met het toepassen van de in het zorgplichtdocument 2020 opgenomen aanbevelingen alle maatregelen worden getroffen die redelijkerwijs van de gemeente kunnen worden gevergd om een verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen.

9.2.    Artikel 13 van de Wbb luidt:

"Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."

9.3.    De Afdeling stelt vast dat de aanleg en het houden van kunstgrasvelden met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal", zoals hier het geval is, kan worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. Dit betekent dat de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb van toepassing is en dat de eigenaar en/of beheerder van de locaties, in deze gevallen de gemeente, op die grondslag als mogelijke overtreder kan worden aangeschreven.

9.4.    De Afdeling stelt verder vast dat de gemeente ten tijde van belang wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat de bodem door gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden op de locaties kan worden verontreinigd of aangetast. De Afdeling acht in dit verband niet doorslaggevend of de in het rubbergranulaat aanwezige stoffen al dan niet als schadelijk zouden moeten worden aangemerkt. Niet in geschil is immers dat het op de velden gebruikte rubbergranulaat verontreinigende, bodemvreemde stoffen bevat en dat wanneer dit op of in de bodem zou geraken de bodem zou worden verontreinigd of aangetast. Omdat de gemeente het materiaal niettemin gebruikt, is op dit punt sprake van kennis of een vermoeden als bedoeld in artikel 13 van de Wbb.

9.5.    De in artikel 13 van de Wbb vervatte zorgplicht is mede gericht op het voorkomen van verontreiniging of aantasting van de bodem. Dit betekent dat de gemeente Alphen aan den Rijn op grond van artikel 13 van de Wbb in zoverre verplicht is om alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om een verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen.

Niet in geschil is dat de gemeente niet alle maatregelen heeft genomen die redelijkerwijs konden worden gevergd om verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen als bedoeld in artikel 13 van de Wbb. Partijen verschillen evenwel, in essentie, van mening over de vraag hoe ruim dit preventieve deel van artikel 13 van de Wbb moet worden uitgelegd. De Stichting betoogt namelijk dat de preventieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb in deze gevallen zover strekt dat de gemeente niet langer gebruik mag maken van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden op de locaties. Het standpunt van het college luidt echter dat het heeft mogen volstaan met de verwijzing naar een gegeven waarschuwing aan de gemeente dat aan zorgplichtdocument 2020 opvolging moet worden gegeven teneinde door het treffen van de daarin opgenomen noodzakelijke maatregelen die zien op de aanleg dan wel het houden van kunstgrasvelden met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal", verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen.

9.6.    In de uitspraak van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2944, heeft de Afdeling overwogen dat de zogenoemde opeenvolgende zorgplichtdocumenten (2009, 2014, 2017 en 2020) worden beschouwd als "stand der techniek" conform de meest recente inzichten vanuit (bodem)onderzoeken in relatie tot het gebruik van rubbergranulaat op kunstgrasvelden. In wat de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om daar in deze gevallen anders over te oordelen. Daarnaast is niet gebleken dat het aanleggen en in stand houden van kunstgrasvelden op de locaties met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" niet mogelijk is zonder dat dit op voorhand zal leiden tot een zodanige aard en mate van verontreiniging of aantasting van de bodem, dat het aanleggen en in stand houden in deze gevallen op zichzelf in strijd is met het preventieve deel van artikel 13 van de Wbb. Het voorgaande leidt naar het oordeel van de Afdeling tot de conclusie dat de gemeente aan de in artikel 13 van de Wbb neergelegde preventieve zorgplicht voldoet ingeval de ten tijde van de realisering van de kunstgrasvelden op de locaties geldende zorgplichtdocumenten worden nageleefd en nadien het zorgplichtdocument 2020 wordt toegepast. Dit brengt niet de noodzaak met zich mee de kunstgrasvelden en/of de drainagesystemen opnieuw aan te leggen.  Er wordt dus niet pas aan de preventieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb voldaan als het toegepaste rubbergranulaat geheel en permanent wordt verwijderd. Op de zitting heeft de stichting een aantal specifieke punten van twijfel ingebracht, zoals over de samenstelling van de lagen in de kunstgrasvelden, de hoeveelheid, aard en kwaliteit van het gebruikte granulaat en onduidelijkheid over de aanwezigheid van een drainagesysteem en de wijze van afwatering. Wat de Stichting naar voren heeft gebracht geeft geen aanleiding voor het oordeel dat alleen al daarom sprake zou zijn van schending van artikel 13 van de Wbb.

9.7.    Gezien het vorenstaande, in aanmerking genomen de overgelegde stukken en wat op de zitting is besproken, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat in deze gevallen niet voldaan wordt aan de in artikel 13 van de Wbb neergelegde preventieve zorgplicht. De gemeente heeft immers ten tijde van de bestreden besluiten nagelaten om in het licht van zorgplichtdocument 2020 voldoende maatregelen te treffen. De gemeente kon redelijkerwijze vermoeden dat als (neven)gevolg van dit handelen de kunstgrasvelden in een toestand terecht zouden kunnen komen waarbij de desbetreffende rubbergranulaatkorrels op of in de bodem terecht zouden kunnen komen en dat daardoor de bodem ter plaatse zou kunnen worden verontreinigd of aangetast.

9.8.    Het college heeft evenwel, gelet op het gemeentelijk handhavingsbeleid, niet handhavend opgetreden, maar de gemeente eerst waarschuwingen gegeven.

Dat een bestuursorgaan, indien bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien zich niet voordoen, gehouden is tot handhavend optreden, laat, zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraken van 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683, en 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2335, onverlet dat het bestuursorgaan, ingeval het in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, zich in beginsel aan dit beleid dient te houden.

9.9.    De Afdeling stelt vast dat het college bij de besluitvorming het handhavingsbeleid dat is gebaseerd op de Landelijke Handhavingsstrategie heeft willen toepassen.

Volgens de interventiematrix van de Landelijke Handhavingsstrategie dient het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst te waarschuwen voordat een handhavingsmaatregel wordt opgelegd. In de Landelijke Handhavingsstrategie is verder, voor zover hier van belang, vermeld: "De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door, door middel van het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s). In algemene zin geldt voor termijnen het volgende:

- Gedragsvoorschriften dienen direct in acht genomen te worden. Hiervoor dient geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen.

- In alle andere gevallen - waaronder ook plannen of voorzieningen waarvoor investeringen vereist zijn - geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. Daarbij rekening houdend met de technische en organisatorische realiseerbaarheid in die termijn." Hieruit volgt dat zo licht mogelijk wordt gestart met interventies gericht op herstel van een overtreding en vervolgens spoedig wordt ingezet op zwaardere interventies als naleving daarvan uitblijft. Daarover staat in Bijlage 2 van de Landelijke Handhavingsstrategie: "Waarschuwen betekent dat de normadressaat naar aanleiding van een inspectie een waarschuwingsbrief ontvangt. Daarin is opgenomen welke maatregelen of voorzieningen getroffen moeten worden om na te leven en binnen welke (redelijke) termijn. In de brief staat ook dat de handhavingsinstantie verdergaande bestuursrechtelijke interventies zal nemen (LOB, LOD), als blijkt dat de in de waarschuwingsbrief opgenomen maatregelen of voorzieningen niet zijn getroffen na het verstrijken van de termijn."

9.10.  De Stichting betwist dat het college heeft mogen afzien van het opleggen van lasten onder dwangsom of lasten onder bestuursdwang. Zij voert daartoe aan dat de gemeente ten tijde van de bestreden besluiten niet tijdig had voldaan aan de in de eerder gestuurde waarschuwingsbrieven gegeven opdracht. Door niet in te zetten op het nemen van zwaardere interventies, heeft het college daarmee in strijd gehandeld met de Landelijke Handhavingsstrategie, aldus de Stichting.

9.11.  De Afdeling begrijpt het betoog van de Stichting zo dat het college het handhavingsbeleid volgens haar op onjuiste wijze heeft toegepast en vanwege strijd met artikel 13 van de Wbb tot het opleggen van lasten had moeten overgaan.

In de bestreden besluiten van 30 april 2021, 3 mei 2021 en 6 mei 2021 staat, onder verwijzing naar het advies van de commissie, dat het college middels het versturen van de waarschuwingsbrieven aan de gemeente uitvoering heeft gegeven aan het handhavingsbeleid. In deze brieven van 23 november 2020 en 24 november 2020 is opdracht gegeven om de aanbevelingen uit het zorgplichtdocument 2020 zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen drie maanden, op te volgen teneinde te voldoen aan de in artikel 13 van de Wbb opgenomen preventieve zorgplicht. Als de geconstateerde overtredingen niet tijdig ongedaan zijn gemaakt, kunnen bestuurs- en/of strafrechtelijke maatregelen worden opgelegd, zo staat daarin vermeld.

De Afdeling stelt, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, vast dat niet is gebleken dat de gemeente zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen 3 maanden, na 23 november 2020 dan wel 24 november 2020 opvolging heeft gegeven aan de aanbevelingen uit het zorgplichtdocument 2020. Dat, zoals het college ter zitting heeft gesteld, de termijn in de waarschuwingsbrieven nadien (telefonisch) is verlengd teneinde alsnog te voldoen aan het zorgplichtdocument 2020, is niet in overeenstemming met de Landelijke Handhavingsstrategie. Het voorgaande klemt naar het oordeel van de Afdeling temeer nu het college er in het nader verweerschrift op wijst dat het in de periode sinds de beslissingen op bezwaar geen aanleiding heeft gezien om alsnog handhavend op te treden. Eerst op 27 juli 2021 hebben hercontroles op de locaties plaatsgevonden. Naar aanleiding daarvan heeft het college bij brief van 5 augustus 2021 de gemeente in de gelegenheid gesteld tot 1 december 2021 onder meer de geconstateerde gebreken in de waarschuwingsbrieven te herstellen. Bij brief van 24 december 2021 heeft het college aan de gemeente medegedeeld dat de geconstateerde overtredingen zijn beëindigd.

De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat het college in de bestreden besluiten ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat de door hem gehanteerde Landelijke Handhavingsstrategie in deze gevallen op de juiste wijze is toegepast.

9.12.  De Afdeling is verder van oordeel dat het college bovendien ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom het niet (handhavend) heeft opgetreden waar het gaat om het repressieve deel van artikel 13 van de Wbb. De Stichting heeft dat terecht aangevoerd. In dit verband is van belang dat geen bodemonderzoek op de locaties is verricht om uit te sluiten dat zich hier een verontreiniging of aantasting van de bodem voordoet waarvan de directe gevolgen beperkt en zoveel mogelijk ongedaan dienen te worden gemaakt. Het college heeft daarvan afgezien, ondanks het feit dat het zich in de stukken en ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat de bodem op de locaties verontreinigd of aangetast kan worden door gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal". De Stichting heeft, gelet op de diverse door haar overgelegde onderzoeksrapporten over de negatieve beïnvloeding van de bodem als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden in den lande, aannemelijk gemaakt dat er ook in de gevallen die nu in deze gemeente aan de orde zijn een gerede kans op belasting van de bodem onder en rondom de velden bestaat. Het college stelt daartegenover dat uit bestaand onderzoek door onder andere het RIVM volgt dat het milieu vooral gevoelig is voor hoge concentraties zink en zink voor de mens geen gezondheidsrisico’s vormt. Ook stelt het college dat het doelmatiger is om onderzoek te doen naar de bodemkwaliteit gelijktijdig met een eventuele renovatie van de velden. Die omstandigheden mogen echter niet de doorslag geven bij de beoordeling of in het licht van artikel 13 van de Wbb de bodem ter plaatse van de kunstgrasvelden op de locaties is verontreinigd of aangetast als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal".

9.13.  Het betoog slaagt.

Conclusie

10.     De beroepen zijn gegrond. De besluiten van 30 april 2021, 6 mei 2021 en 3 mei 2021 moeten wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb worden vernietigd. Wat de Stichting voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. Dit betekent dat het college nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.

In de nieuwe te nemen besluiten moet het college ook ingaan op het repressieve deel van artikel 13 van de Wbb. De Afdeling merkt ter voorlichting van partijen en indien dat aan de orde is over het te verrichten bodemonderzoek, mede onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2022, onder 7.7, nog het volgende op. Gelet op de overgelegde stukken en het verhandelde op de zitting bestaan geen aanknopingspunten dat in gevallen van kunstgrasvelden met een adequaat werkend drainagesysteem en ingeval sprake is van een voldoende adsorptie in de sporttechnische laag en de zandlaag tijdens de technische levensduur van de velden ook boringen onder de velden verricht zouden moeten worden. Dit laat het monitoren van het drainagewater en het onderzoeken van de bodem rondom de velden met betrekking tot verontreinigingen met diverse stoffen evenwel onverlet. Voor het verrichten van bodemonderzoek zijn verder diverse normen (NEN) en technische afspraken (NTA) beschikbaar.

11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

Daarbij ziet de Afdeling aanleiding de door de Stichting ingediende beroepen te behandelen als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb), waarvoor ingevolge artikel 2, eerste lid, onder a, en onderdeel C2 van de bijlage bij dat besluit een wegingsfactor van 1,5 moet worden toegepast. Hierbij betrekt de Afdeling dat de Stichting ter zitting is bijgestaan door dezelfde rechtsbijstandverlener en dat de door deze rechtsbijstandverlener namens de Stichting ingediende beroepschriften nagenoeg identiek zijn. Voor de toekenning van een vergoeding voor kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden ze daarom beschouwd als één zaak; zie artikel 3, eerste lid, van het Bpb.

De Stichting heeft verder verzocht om een vergoeding van de reiskosten. Deze kosten komen voor vergoeding in aanmerking. De Afdeling stelt, uitgaande van één zittingsdag en op basis van reizen per openbaar vervoer, de totale hoogte van de reiskosten vast op € 64,99. Dat komt per behandelde zaak op deze zitting dat tot een gegrond beroep heeft geleid, namelijk 10 zaken, neer op € 6,50 per zaak. Omdat het in het onderhavige om vijf zaken gaat, wordt een bedrag aan reiskosten van € 32,50 toegekend.

12.     Nu van de Stichting, gelet op artikel 8:41, derde lid, van de Awb, slechts griffierecht is geheven in zaak nr. 202103735/1/R1, is er in de zaaknrs. 202103736/1/R1, 202103737/1/R1, 202103738/1/R1 en 202103741/1/R1 geen aanleiding het college te gelasten tot terugbetaling van griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart de beroepen gegrond;

II.       vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn van 30 april 2021, kenmerk 2021016847, van 3 mei 2021, kenmerk 2021016813, van 6 mei 2021, kenmerk 2021016877, van 3 mei 2021, kenmerk 2021016962, en van 3 mei 2021, kenmerk 2021016981;

III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn tot vergoeding van bij Stichting InStreptius in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.543,50, waarvan € 2.511,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IV.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn aan Stichting InStreptius het door haar voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.

w.g. Helder
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Lammers
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2023

890