Uitspraak 202104478/1/R1 en 202104480/1/R1

202104478/1/R1 en 202104480/1/R1.
Datum uitspraak: 19 april 2023

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in de gedingen tussen:

Stichting InStrepitus, gevestigd te Leeuwarden,
appellante,

en

het college van burgemeester en wethouders van Ede,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 18 december 2020 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor kunstgrasvelden van voetbalvereniging Victoria aan de Sportparkweg 8 te Ede (hierna: locatie 1).

Bij besluit van 18 december 2020 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor kunstgrasvelden van voetbalvereniging Bennekom aan de Achterstraat 7 te Bennekom (hierna: locatie 2).

Bij twee afzonderlijke besluiten van 30 mei 2021 heeft het college de door de Stichting tegen de besluiten van 18 december 2020 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Tegen deze besluiten heeft de Stichting beroepen ingesteld. Het beroep van de Stichting, voor zover het betrekking heeft op locatie 1, is ingenomen onder zaaknummer 202104478/1/R1. Het beroep van de Stichting, voor zover het betrekking heeft op locatie 2, is ingenomen onder zaaknummer 202104480/1/R1.

Het college heeft verweerschriften ingediend.

De Stichting heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 3 maart 2023, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.J.C. van der Ham en M. Schieman, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       Op de locaties zijn sportcomplexen gevestigd met diverse voetbalvelden. De gemeente Ede en de gemeentelijke Sportservice (hierna tezamen en in enkelvoud: de gemeente) zijn eigenaar respectievelijk beheerder van deze complexen dan wel degene die de complexen onderhoudt. De voetbalverenigingen zijn gebruikers. Op de locaties bevinden zich meerdere voetbalvelden uitgevoerd met kunstgras, waarbij gebruik is gemaakt van rubbergranulaat als "infill-materiaal".

2.       De Stichting heeft het college op 8 juli 2020 verzocht om handhavend op te treden wegens het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor de voornoemde velden op de locaties. Volgens haar wordt met dit gebruik artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) overtreden, omdat - kort samengevat - uit diverse onderzoeken van RIVM, STOWA en SGS INTRON volgt dat rubbergranulaat uit bodemverontreinigende stoffen bestaat die (kunnen) uitlogen en daarmee een gevaar voor de bodem onder en rondom een kunstgrasveld vormen. De als bijlage bij de verzoeken gevoegde Q&A "Antwoorden van ir. Theo Edelman op vragen over het toepassen van rubbergranulaat in de bodem" van Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 25 april 2019, bevestigt dit. De Stichting heeft, kort gezegd, aangegeven dat het college alle denkbare maatregelen dient te nemen om (nieuwe) bodemverontreinigingen/-aantastingen te voorkomen en/of reeds veroorzaakte bodemverontreinigingen/-aantastingen en de directe gevolgen daarvan te beperken en ongedaan te maken.

3.       Naar aanleiding van de handhavingsverzoeken hebben door inspecteurs van de Omgevingsdienst De Vallei op 16 september 2020 controles van de kunstgrasvelden op de locaties plaatsgevonden. Tijdens deze controles is, kort gezegd, geconstateerd dat op sommige plekken veel korrels zichtbaar zijn, rondom de velden geen stootbord aanwezig is en de voetpaden niet zijn voorzien van hoger opstaande betonbanden. De bevindingen zijn gedeeld op inspectieformulieren van 16 september 2020.

4.       Het college heeft de handhavingsverzoeken van de Stichting afgewezen en de afwijzing na bezwaren in stand gelaten. Volgens de Stichting heeft het college ten onrechte de bezwaren tegen de afwijzing om de verzoeken om handhavend op te treden, ongegrond verklaard.

Behandeling door enkelvoudige kamer

5.       De Stichting betoogt dat deze zaken zich niet lenen voor behandeling door een enkelvoudige kamer. De Afdeling stelt voorop dat in dit geval in overeenstemming met artikel 8:10a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) een verwijzing heeft plaatsgevonden door een meervoudige kamer naar een enkelvoudige kamer. Het gaat hier om een procesrechtelijke beslissing die de verantwoordelijkheid van de Afdeling is. De Afdeling verwijst verder naar wat hierover al is overwogen onder 7. tot en met 7.2. in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2023:1460.

Omvang van het geschil

6.       Voor zover de Stichting aanvoert dat de verzoeken om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen ten onrechte zijn afgewezen, omdat het gebruik van granulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden volgens haar in strijd is met het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen en het college in deze gevallen heeft miskend dat sprake is van verboden stort van afvalstoffen, overweegt de Afdeling als volgt.

De reikwijdte van een handhavingsverzoek kan na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid (vergelijk onder meer de uitspraken van de Afdeling van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517, onder 6, en van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1569, onder 6.1). De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. Vast staat dat de Stichting in de handhavingsverzoeken niet heeft verzocht om handhavend op te treden op grond van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen en daarin evenmin heeft gesteld dat granulaat een afvalstof in de zin van de Wet milieubeheer is.

Het voorgaande betekent dat het geschil zich beperkt tot de gestelde schending van artikel 13 van de Wbb. De vraag of rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden als afvalstof moet worden aangemerkt, is in dat kader niet doorslaggevend. De Afdeling zal dit daarom in het midden laten.

Beoordeling beroepen

7.       De Stichting staat op het standpunt dat het college haar verzoeken om handhaving in het licht van artikel 13 van de Wbb ten onrechte heeft afgewezen. Zij voert, samengevat weergegeven, aan dat het college in de bestreden besluiten uitgaat van een te beperkte uitleg van het preventieve deel van dat artikel. Daartoe stelt de Stichting allereerst, onder verwijzing naar diverse rapporten van het RIVM, STOWA en SGS INTRON, dat rubbergranulaat een bodemvreemde materie is die uit veel verontreinigende stoffen bestaat en dat deze stoffen (kunnen) uitlogen. Omdat het rubbergranulaat op de velden blijft liggen, steeds wordt aangevuld, door verwaaien en uitlopen buiten de velden terecht kan komen en naar lagen onder de velden dan wel via het drainagesysteem kan uitspoelen, acht de Stichting het niet uitgesloten dat de in het rubbergranulaat aanwezige schadelijke stoffen uitlogen naar de zand- en bodemlagen onder en rondom de kunstgrasvelden met verontreiniging/aantasting tot gevolg. Daarnaast verspreiden zich niet of nauwelijks zichtbare schilfers/microplastics afkomstig van het rubbergranulaat. Het voorgaande geldt volgens de Stichting temeer nu zich onder de sportvelden geen vloeistofdichte voorziening bevindt. De door het college aanbevolen maatregelen, die deels zijn terug te voeren op de in het zorgplichtdocument 2020, dat is vastgesteld door de Werkgroep Zorgplicht van de Branchevereniging Sport en Cultuurtechniek, (hierna: zorgplichtdocument 2020) opgenomen aanbevelingen voor het milieuverantwoord toepassen van materialen bij de aanleg, het onderhoud en de renovatie van kunstgrasvelden en deels op zogenoemde daarop aanvullende maatregelen, zijn volgens de Stichting ontoereikend ter voorkoming van bodemverontreiniging/aantasting. De Stichting heeft, onder verwijzing naar het bij wijze van "contra-expertise" overgelegde rapport "Rubbergranulaat en bodemverontreiniging" door Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 14 juni 2021, gewezen op diverse onvolkomenheden in dat zorgplichtdocument. Verder is de effectiviteit van het zuigapparaat teneinde te voldoende aan de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb ten onrechte niet door het college onderbouwd, aldus de Stichting. Volgens haar heeft het college ten onrechte niet alle denkbare maatregelen genomen. Zij heeft daarbij gewezen op de mogelijkheid van het geheel en permanent verwijderen van het rubbergranulaat van de kunstgrasvelden op de locaties. Daarnaast voert de Stichting aan dat dat het college in de bestreden besluiten ten onrechte niet heeft onderkend dat het gezien het repressieve deel van artikel 13 van de Wbb gehouden was bodemonderzoek te verrichten op de locaties, aldus de Stichting.

7.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat van geval tot geval moet worden bekeken welke maatregelen op de desbetreffende locaties redelijkerwijs genomen kunnen worden om verspreiding van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden zoveel mogelijk te voorkomen en daarmee te voldoen aan de preventieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb. In deze gevallen is het zorgplichtdocument 2020 als uitgangspunt genomen voor het nemen van maatregelen, maar dat document sluit - nu daarin aanbevelingen en geen voorschriften staan opgenomen - het treffen van andere en/of zwaardere maatregelen volgens het college niet uit. In dat licht heeft de gemeente een "speedcleaner" en een "zuigwagen voor het machinaal kunnen scheiden van rubber-infill en organisch materiaal" bij wijze van zogenoemde aanvullende maatregelen toegepast, aldus het college.

7.2.    Artikel 13 van de Wbb luidt:

"Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."

7.3.    De Afdeling stelt vast dat de aanleg en het houden van kunstgrasvelden met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" zoals hier het geval is, kan worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. Dit betekent dat de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb van toepassing is en dat de eigenaar en/of beheerder van de locaties, in deze gevallen de gemeente, op die grondslag als mogelijke overtreder kan worden aangeschreven.

7.4.    De Afdeling stelt verder vast dat de gemeente ten tijde van belang wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat de bodem door gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden op de locaties kan worden verontreinigd of aangetast. De Afdeling acht in dit verband niet doorslaggevend of de in het rubbergranulaat aanwezige stoffen al dan niet als schadelijk zouden moeten worden aangemerkt. Niet in geschil is immers dat het op de velden gebruikte rubbergranulaat verontreinigende, bodemvreemde stoffen bevat en dat wanneer dit op of in de bodem zou geraken de bodem zou worden verontreinigd of aangetast. Omdat de gemeente het materiaal niettemin gebruikt, is op dit punt sprake van kennis of een vermoeden als bedoeld in artikel 13 van de Wbb.

7.5.    De in artikel 13 van de Wbb vervatte zorgplicht is mede gericht op het voorkomen van verontreiniging of aantasting van de bodem. Dit betekent dat de gemeente Ede op grond van artikel 13 van de Wbb in zoverre verplicht is om alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om een verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen.

In de uitspraak van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2944, heeft de Afdeling overwogen dat de zogenoemde opeenvolgende zorgplichtdocumenten (2009, 2014, 2017 en 2020) worden beschouwd als "stand der techniek" conform de meest recente inzichten vanuit (bodem)onderzoeken in relatie tot het gebruik van rubbergranulaat op kunstgrasvelden. De Afdeling ziet in hetgeen partijen naar voren hebben gebracht geen aanleiding om daar in deze gevallen anders over te oordelen. Daarnaast is niet gebleken dat het aanleggen en in stand houden van kunstgrasvelden op de locaties met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" niet mogelijk is zonder dat dit op voorhand zal leiden tot een zodanige aard en mate van bodemverontreiniging en/of -aantasting, dat het aanleggen en in stand houden in deze gevallen op zichzelf in strijd is met het preventieve deel van artikel 13 van de Wbb. Het voorgaande leidt naar het oordeel van de Afdeling tot de conclusie dat de gemeente aan de in artikel 13 van de Wbb neergelegde preventieve zorgplicht voldoet ingeval de ten tijde van de realisering van de kunstgrasvelden op de locaties geldende zorgplichtdocumenten worden nageleefd en nadien het zorgplichtdocument 2020 wordt toegepast. Dit brengt niet de noodzaak met zich mee de kunstgrasvelden en/of de drainagesystemen opnieuw aan te leggen. Er wordt dus niet pas aan de preventieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb voldaan als het toegepaste rubbergranulaat geheel en permanent wordt verwijderd.

Vast staat dat de gemeente niet alle maatregelen in overeenstemming met zorgplichtdocument 2020 heeft getroffen. Daarover heeft het college ter zitting te kennen gegeven dat op de kunstgrasvelden op de locaties niet is voorzien in de maatregel uit zorgplichtdocument 2020 dat een kantplank met voldoende kerende hoogte aan de binnenzijde van het leunhekwerk wordt aangebracht. Daarvoor is redengevend dat de gemeente zogenoemde aanvullende maatregelen heeft toegepast, zoals de aanschaf van een zogenoemde "speedcleaner" en een "zuigwagen voor het machinaal kunnen scheiden van rubber-infill en organisch materiaal". Deze instrumenten kunnen niet functioneren ingeval er kantplanken langs de velden zouden zijn aangebracht. Met de genoemde aanvullende maatregelen bestaat de mogelijkheid om, tenminste eenmaal per week, op een eenvoudige wijze de rubbergranulaatkorrels die aanwezig zijn in de bermen en op de bestrating rondom de velden het veld op te zuigen en vervolgens te scheiden van het overige opgezogen materiaal. Dit is, in combinatie met de overige genomen preventiemaatregelen, ook effectiever dan het toepassen van de in het zorgplichtdocument 2020 aanbevolen maatregelen, zo heeft het college ter zitting toegelicht.

De Afdeling overweegt dat het college niet heeft onderbouwd, en ook desgevraagd ter zitting niet heeft kunnen toelichten, of, en zo ja in hoeverre, de genoemde aanvullende maatregelen in het licht van de preventieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb effectief zijn. Daarin weegt mee dat niet duidelijk is gemaakt wat de specificaties van de betreffende instrumenten zijn en of het toepassen ervan een adequaat alternatief is voor de in het zorgplichtdocument 2020 opgenomen maatregelen. In dit verband is van belang dat uit het zorgplichtdocument 2020 volgt dat het aanbrengen van een kantplank met voldoende kerende hoogte aan de binnenzijde van het leunhekwerk die op adequate wijze verspreiding van "infill-materiaal" en vezels buiten de velden voorkomt een belangrijke (technische) preventiemaatregel is. De door de gemeente toegepaste maatregelen worden echter pas toegepast ingeval de rubbergranulaatkorrels zich al buiten de velden bevinden. Die verspreiding kan bij het ontbreken van kantplanken al snel plaatsvinden. De enkele stelling van het college dat in de praktijk blijkt dat door het toepassen van de genoemde aanvullende maatregelen slechts in beperkte mate nog rubbergranulaatkorrels buiten de velden aanwezig zijn, acht de Afdeling in dit verband onvoldoende. Ook anderszins heeft het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de gemeente in dit geval heeft voldaan aan de in de artikel 13 van de Wbb neergelegde preventieve zorgplicht door op de locatie alle maatregelen te nemen die uit de ten tijde van de realisering van de kunstgrasvelden op de locaties geldende zorgplichtdocumenten voortvloeien. Nadien, na de ingebruikname, vloeien de te nemen maatregelen ter voorkoming van bodemverontreiniging en -aantasting voort uit het zorgplichtdocument 2020.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat in deze gevallen wordt voldaan aan de preventieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb.

7.6.    Daarnaast is de in artikel 13 van de Wbb vervatte zorgplicht erop gericht, indien dat het geval is, een verontreiniging of aantasting van de bodem te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Er is immers sprake van een zogeheten dubbele zorgplicht: naast de preventieve zorgplicht bevat deze bepaling ook een repressieve zorgplicht. In dat verband is van belang of zich in deze gevallen op de locaties een verontreiniging of aantasting van de bodem voordoet als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden. Daarover overweegt de Afdeling het volgende.

Vast staat dat geen bodemonderzoek op de locaties is verricht om uit te sluiten dat zich in deze gevallen een verontreiniging of aantasting van de bodem voordoet waarvan de directe gevolgen beperkt en zoveel mogelijk ongedaan dienen te worden gemaakt. Daarbij dient te worden betrokken dat de Stichting, gelet op de diverse door haar overgelegde onderzoeksrapporten over de negatieve beïnvloeding van de bodem als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden in den lande, aannemelijk heeft gemaakt dat er ook in deze gevallen een gerede kans op belasting van de bodem onder en rondom de velden bestaat. In het licht van artikel 13 van de Wbb gaat het erom of de bodem ter plaatse van de kunstgrasvelden op de locaties is verontreinigd of aangetast als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal". Het college heeft naar voren gebracht dat pas bodemonderzoek zal worden uitgevoerd bij renovatie of vervanging van de velden. Het college heeft in de besluitvorming echter niet inzichtelijk gemaakt of, en zo ja, wanneer een eventuele renovatie/vervanging van de velden plaats zou vinden. Aldus heeft het college de stelling van de Stichting dat het college gezien het repressieve deel van artikel 13 van de Wbb gehouden was ter plekke bodemonderzoek te verrichten onvoldoende weersproken.

Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de Afdeling niet deugdelijk gemotiveerd waarom het niet (handhavend) heeft opgetreden tegen het repressieve deel van artikel 13 van de Wbb.

7.7.    Het betoog slaagt.

Conclusie

8.       De beroepen zijn gegrond. De besluiten van 30 mei 2021 moeten wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb worden vernietigd. Wat de Stichting voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. Dit betekent dat het college nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.

De Afdeling merkt ter voorlichting van partijen en indien dat aan de orde is over het te verrichten bodemonderzoek, mede onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2022, onder 7.7, nog het volgende op. Gelet op de overgelegde stukken en het verhandelde op de zitting bestaan geen aanknopingspunten dat in gevallen van kunstgrasvelden met een adequaat werkend drainagesysteem en ingeval sprake is van een voldoende adsorptie in de sporttechnische laag en de zandlaag tijdens de technische levensduur van de velden ook boringen onder de velden verricht zouden moeten worden. Dit laat het monitoren van het drainagewater en het onderzoeken van de bodem rondom de velden met betrekking tot verontreinigingen met diverse stoffen evenwel onverlet. Voor het verrichten van bodemonderzoek zijn verder diverse normen (NEN) en technische afspraken (NTA) beschikbaar.

9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.

Daarbij ziet de Afdeling aanleiding de door de Stichting ingediende beroepen te behandelen als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb). Hierbij betrekt de Afdeling dat de Stichting ter zitting is bijgestaan door dezelfde rechtsbijstandverlener en dat de door deze rechtsbijstandverlener namens de Stichting ingediende beroepschriften nagenoeg identiek zijn. Voor de toekenning van een vergoeding voor kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden ze daarom beschouwd als één zaak; zie artikel 3, eerste lid, van het Bpb.

De Stichting heeft verder verzocht om een vergoeding van de reiskosten. Deze kosten komen voor vergoeding in aanmerking. De Afdeling stelt, uitgaande van één zittingsdag en op basis van reizen per openbaar vervoer, de totale hoogte van de reiskosten vast op € 64,99. Dat komt per behandelde zaak op deze zitting dat tot een gegrond beroep heeft geleid, namelijk 10 zaken, neer op € 6,50 per zaak. Omdat het in het onderhavige om twee zaken gaat, wordt een bedrag aan reiskosten van € 13,00 toegekend.

10.     Nu van de Stichting, gelet op artikel 8:41, derde lid, van de Awb, slechts griffierecht is geheven in zaak nr. 202104478/1/R1, is er in zaaknr. 202104480/1/R1 geen aanleiding het college te gelasten tot terugbetaling van griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart de beroepen gegrond;

II.       vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 30 mei 2021, kenmerk BZW.21.0020/2020H0362 en kenmerk BZW.21.0021/2020H0366;

III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ede tot vergoeding van bij Stichting InStreptius in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.687,00, waarvan € 1.674,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IV.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ede aan Stichting InStreptius het door haar voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.

w.g. Helder
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Lammers
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2023

890