Belastingplan 2020 deel 4 (Wet fiscale maatregelen Klimaatakkoord).
- Kenmerk
- W06.19.0278/III
- Datum aanhangig
- 26 augustus 2019
- Datum vastgesteld
- 9 september 2019
- Datum advies
- 9 september 2019
- Datum publicatie
- 17 september 2019
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2019/2020, 35304, nr. 4
- Financiën
- Wet
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft adviezen uitgebracht over zes wetsvoorstellen die samen het zogenoemde pakket Belastingplan 2020 vormen. De regering heeft de wetsvoorstellen op Prinsjesdag, dinsdag 17 september 2019, bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee zijn ook de adviezen van de Afdeling advisering openbaar geworden.
Het pakket Belastingplan 2020 bestaat uit zes wetsvoorstellen:
- Wetsvoorstel Belastingplan 2020
- Overige fiscale maatregelen 2020
- Wet bronbelasting 2021
- Wet fiscale maatregelen Klimaatakkoord
- Wet afschaffing fiscale aftrek scholingsuitgaven
- Wet implementatie richtlijn harmonisatie en vereenvoudiging handelsverkeer tussen lidstaten
1. Wetsvoorstel Belastingplan 2020
In dit wetsvoorstel zijn maatregelen opgenomen die met ingang van 1 januari 2020 budgettair effect hebben, zoals maatregelen die raken aan de koopkracht van burgers. Naast deze jaarlijkse koopkrachtmaatregelen ziet het wetsvoorstel onder meer op aanpassingen in de verhuurderheffing, op de toepassing van het verlaagde btw-tarief voor elektronische uitgaven en op het invoeren van een uitsluiting van de aftrek van bestuursrechtelijke dwangsommen.
De Afdeling advisering adviseert om de uitsluiting van de aftrek van bestuursrechtelijke dwangsommen overtuigender te onderbouwen. Als dat niet mogelijk is, kan deze maatregel beter worden geschrapt.
Het gaat hier om een nieuwe inbreuk op het uitgangspunt dat belastingheffing waardevrij is (fiscale neutraliteit). Dat wil zeggen dat het karakter van de te belasten opbrengst of de af te trekken kosten, niet relevant is. Daarom is een meer fundamentele afweging noodzakelijk. Die heeft in het verleden wél plaatsgevonden bij het uitsluiten van de aftrek van bestuurlijke en strafrechtelijke geldboeten. Een soortgelijke afweging ontbreekt echter in de toelichting.
Verder maakt de toelichting niet duidelijk wat de omvang van het probleem is en of de maatregel effectief is. De maatregel lijkt gericht op slechts één bedrijf waar het opleggen van meerdere dwangsommen niet het beoogde effect heeft gehad, namelijk het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van herhaling of voorzetting ervan. Als er maar één geval bekend is, ligt het niet in voor de hand om voor dat geval een uitzondering op het uitgangspunt van fiscale neutraliteit te maken.
Daarnaast is het maar zeer de vraag of het niet meer fiscaal aftrekbaar zijn van dwangsommen tot zodanig hogere kosten zal leiden dat de dwangsom wél effect zal hebben. Zonder antwoord op deze vraag is sprake van het vervuilen en compliceren van het fiscale stelsel om een niet-fiscaal probleem (een te geringe afschrikwekkende werking van een dwangsom) op te lossen. Het opleggen van hogere dwangsommen of andere niet-fiscale maatregelen is dan een betere keuze.
Gelet op deze argumenten is expliciete aandacht voor een evaluatie van de maatregel gerechtvaardigd, net zoals dat bij andere maatregelen in het wetsvoorstel ook het geval is.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State en het nader rapport van de minister.
2. Overige fiscale maatregelen 2020
In dit wetsvoorstel zijn maatregelen opgenomen voor noodzakelijk technisch onderhoud van de fiscale wetgeving. De maatregelen hebben geen of nauwelijks budgettaire gevolgen en het is wenselijk dat zij per 1 januari 2020 in werking treden. Het wetsvoorstel ziet onder meer op een keuzeregeling voor (al dan niet elektronisch) berichtenverkeer met de Belastingdienst en op het openbaar maken van vergrijpboeten die vanwege belasting- en toeslagfraude zijn opgelegd aan beroepsbeoefenaars, zoals belastingadviseurs, notarissen, accountants en advocaten.
De Afdeling advisering vindt het van groot belang dat belasting- en toeslagfraude wordt bestreden, maar plaatst toch enkele kanttekeningen bij de openbaarmaking van vergrijpboeten.
Zo is niet duidelijk wat nu precies het doel van de maatregel is. De toelichting op het voorstel gaat uit van transparantie als doel: het publiek in staat te stellen zich beter te informeren over de keuze voor een adviseur. De toelichting op het voorstel Belastingplan 2020 maakt echter duidelijk dat de maatregel ook preventie als doel heeft, door te stellen dat openbaarmaking een krachtig signaal geeft aan fiscale adviseurs die meewerken aan belastingontduiking. Het is noodzakelijk dat volstrekt helder en eenduidig wordt aangegeven wat het doel van de maatregel is. Zonder helder en eenduidig omschreven doel is immers niet te meten of het doel wordt bereikt.
Daarnaast is zonder duidelijk omschreven doel niet goed te beoordelen wat de mogelijke alternatieven zijn. Zo wordt in de toelichting aansluiting bij het tuchtrecht afgewezen omdat er geen transparantie is: tuchtrechtuitspraken van fiscale beroepsorganisaties worden namelijk in geanonimiseerde vorm gepubliceerd zodat het publiek daarmee onvoldoende wordt geïnformeerd. Deze redenering miskent echter de zuiverende werking van de tuchtrechtspraak, die juist op preventie is gericht. Alleen al het gegeven dat adviseurs vallen onder beroepsorganisaties die (tuchtrechtelijke) richtlijnen hanteren die er op neerkomen dat zij niet meewerken aan belasting- en toeslagfraude, zou voor goedwillende belastingplichtigen voldoende moeten zijn zich door dat soort beroepsbeoefenaars te laten adviseren. Bij het zoeken naar een adviseur zou een belastingplichtige daar ook expliciet naar kunnen vragen.
Ook is het reëel om te veronderstellen dat er vele jaren overheen kunnen gaan voordat de – terecht zorgvuldige – procedure voor openbaarmaking is afgerond. Gedurende die periode is van een krachtig signaal geen sprake, kan de fraude gewoon doorgaan en wordt het doel – preventie en transparantie – niet bereikt.
Tot slot is er tot eind 2017 niet of nauwelijks gebruikgemaakt van de wettelijke mogelijkheid om aan een beroepsbeoefenaar een vergrijpboete op te leggen. Dit roept de vraag op of en zo ja hoe vaak dat sindsdien wél het geval is geweest en of dat in de toekomst meer dan in het verleden het geval zal zijn. Zonder het opleggen van vergrijpboeten kan er immers ook geen sprake zijn van openbaarmaking ervan en is van transparantie of preventie geen sprake. De maatregel zou daarmee haar doel voorbijschieten.
Gelet op deze kanttekeningen is de Afdeling advisering van oordeel dat expliciete aandacht voor een evaluatie van de maatregel gerechtvaardigd is.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State en het nader rapport van de minister.
3. Wet bronbelasting 2021
Dit wetsvoorstel introduceert een heffing aan de bron (bronbelasting). De belasting zal van toepassing zijn bij een rente- of royaltybetaling door een in Nederland gevestigd lichaam aan een gelieerd lichaam dat is gevestigd in een laag belastend land. Ook zal de belasting van toepassing zijn in misbruiksituaties.
Deze bronbelasting moet voorkomen dat Nederland wordt gebruikt als toegangspoort (doorstroomland) naar laag belastende landen. Ook is het oogmerk om het risico te verkleinen dat belasting wordt ontweken door het verschuiven van de Nederlandse belastinggrondslag naar laag belastende landen.
Het advies over dit wetsvoorstel is een zogenoemd conform advies. Dit betekent dat de Afdeling advisering geen inhoudelijke opmerkingen heeft.
Lees hier de tekst van het advies van de Raad van State en het nader rapport van de minister.
4. Wet fiscale maatregelen Klimaatakkoord
Het wetsvoorstel bevat zowel de uitwerking van een groot deel van de fiscale maatregelen uit het Klimaatakkoord als de budgettaire dekking ervan, via een verhoging van het tarief van de overdrachtsbelasting voor niet-woningen van 6% naar 7%. Ook bevat het wetsvoorstel de uitwerking van een fiscale maatregel uit het zogenoemde Urgenda-pakket, namelijk het in de afvalstoffenbelasting betrekken van buitenlands afval dat in Nederland wordt verbrand.
Analyse effect fiscale maatregelen
Het voorstel draait aan veel fiscale knoppen zonder dat de toelichting een indicatie geeft over de bijdrage van deze fiscale maatregelen aan de beoogde reductie van broeikasgasemissies volgens het Klimaatakkoord (een reductie van 49% in 2030 ten opzichte van 1990) en het Urgenda-pakket (een reductie in 2020 van 25% ten opzichte van 1990). Een analyse van het Planbureau voor de Leefomgeving zou daarover meer duidelijkheid kunnen geven. Deze analyse is wel voorzien maar komt ofwel aan de late kant (fiscale maatregelen Klimaatakkoord) ofwel (vermoedelijk) te laat (fiscale Urgenda-maatregel).
Niet alleen dit jaar, maar ook in de toekomst, is voor een goede parlementaire afweging noodzakelijk dat tijdig bekend is wat de effecten van voorgenomen maatregelen zijn. Samen met de verwachte budgettaire kosten kan daarmee ook worden beoordeeld welke kosten gemoeid zijn met die reductie en is het ook mogelijk om een goede afweging te maken over eventuele goedkopere en/of beter werkende alternatieve maatregelen. Die maatregelen kunnen ook niet-fiscaal van aard zijn, zoals een verbod.
Daarom adviseert de Afdeling advisering om de voorgenomen maatregelen alsnog tijdig te laten analyseren en daar ook in toekomstige jaren zorg voor te dragen.
Overdrachtsbelasting
Het valt de Afdeling advisering op dat de toelichting op het voorstel slechts stelt dat als dekkingsmaatregel het tarief van de overdrachtsbelasting voor niet-woningen wordt verhoogd van 6% naar 7%. Een afweging van de voor- en nadelen van deze keuze en van eventuele alternatieven ontbreekt.
Daarmee komt de vraag op waarom juist voor deze maatregel is gekozen en niet voor maatregelen die – naast een budgettaire opbrengst – tegelijkertijd ook een positief milieueffect bewerkstelligen. Dat zou immers beter passen in een wetsvoorstel waarin een reductie van broeikasgasemissies vooropstaat.
Bovendien vergroot de maatregel het fiscale belang van discussies over de vraag wanneer sprake is van een niet-woning (tarief gaat van 6% naar 7%) of van een woning (tarief blijft 2%). Dit blijkt ook uit de Uitvoeringstoets van de Belastingdienst. Hoewel het onderscheid niet-woning/woning simpel lijkt, zal het aantal discussies met het voorstel “merkbaar gaan toenemen” en tot een structurele toename van de personele capaciteit van 3,5 fte leiden bij de Belastingdienst. Waar een verkleining of opheffing van het tariefverschil zeker vanuit een oogpunt van vereenvoudiging eerder in de rede ligt, wordt nu voor het tegenovergestelde gekozen.
De Afdeling advisering adviseert dan ook om deze dekkingsmaatregel beter te motiveren.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State en het nader rapport van de minister.
5. Wet afschaffing fiscale aftrek scholingsuitgaven
Dit wetsvoorstel schaft de fiscale aftrek voor scholingsuitgaven af. Ervoor in de plaats komt de subsidieregeling STAP-budget (Stimulans van de Arbeidsmarktpositie) voor natuurlijke personen met een band met de Nederlandse arbeidsmarkt.
De afschaffing van de aftrek leidt tot een vergroting van de effectiviteit en de doelmatigheid van de inzet van budgettaire middelen. Door de laagdrempeligheid van deze subsidieregeling is daarnaast sprake van een beter bereik van mensen met een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt. De maatregel leidt ook tot een betekenisvolle reductie van administratieve lasten voor burgers en een vereenvoudiging in de uitvoering voor de Belastingdienst.
Het advies over dit wetsvoorstel is een zogenoemd conform advies. Dit betekent dat de Afdeling advisering geen inhoudelijke opmerkingen heeft.
Lees hier de tekst van het advies van de Raad van State en het nader rapport van de minister.
6. Wet implementatie richtlijn harmonisatie en vereenvoudiging handelsverkeer tussen lidstaten
Dit wetsvoorstel implementeert een EU-richtlijn die bepaalde regels voor de btw-heffing in het handelsverkeer tussen EU-lidstaten harmoniseert en vereenvoudigt. Het wetsvoorstel brengt verbeteringen aan in de btw-regelgeving die geldt als een ondernemer een voorraad goederen op afroep van een hem bekende afnemer aanhoudt in een andere lidstaat. Ook voorziet het wetsvoorstel in een regeling waarmee in geval van een keten van transacties wordt bepaald welke van de leveringen in die keten geldt als de levering van de ene naar de andere lidstaat.
Het advies over dit wetsvoorstel is een zogenoemd conform advies. Dit betekent dat de Afdeling advisering geen inhoudelijke opmerkingen heeft.
Lees hier de tekst van het advies van de Raad van State en het nader rapport van de minister.
Bij Kabinetsmissive van 26 augustus 2019, no.2019003, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Wet fiscale maatregelen Klimaatakkoord), met memorie van toelichting.
Het voorstel vormt een onderdeel van het fiscale pakket voor het jaar 2020, samen met de wetsvoorstellen Belastingplan 2020, Overige fiscale maatregelen 2020, Wet bronbelasting 2021, Wet afschaffing fiscale aftrek scholingsuitgaven en Wet implementatie richtlijn harmonisatie en vereenvoudiging handelsverkeer tussen lidstaten.
Het voorstel bevat de uitwerking van een groot deel van de fiscale maatregelen uit het Klimaatakkoord. De fiscale maatregelen uit het Klimaatakkoord die nog nadere uitwerking behoeven (zoals de introductie van een CO2-heffing voor de industrie en de aanpassing van de salderings- en postcoderoosregeling in de energiebelasting) vormen daarom geen onderdeel van voorliggend voorstel.
Tevens bevat het voorstel de uitwerking van een fiscale maatregel uit het zogenaamde Urgenda-pakket.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over het ontbreken van een analyse van de bijdrage van de voorgestelde fiscale maatregelen uit het Klimaatakkoord en uit het Urgenda-pakket aan de ermee nagestreefde doelstelling van een reductie van broeikasgasemissies van 49% in 2030 ten opzichte van 1990. Daarnaast plaatst zij kanttekeningen bij de budgettaire dekking (via een verhoging van het tarief van de overdrachtsbelasting met 1%-punt voor niet-woningen) voor de fiscale maatregelen uit het Klimaatakkoord. In verband daarmee is aanpassing van het voorstel en de toelichting wenselijk.
1. Inhoud voorstel
Op 28 juni 2019 heeft het kabinet het "voorstel voor een Klimaatakkoord" (hierna: Klimaatakkoord) naar de Tweede Kamer gestuurd. (zie noot 1) Het voorliggende wetsvoorstel bevat de nader uitgewerkte fiscale maatregelen uit het Klimaatakkoord voor de sectoren mobiliteit (zie noot 2) en gebouwde omgeving (zie noot 3). Concreet gaat het daarbij onder meer om een stapsgewijze jaarlijkse oploop van de fiscale inkomensbijtelling voor het privégebruik van een elektrische auto van de zaak (anders gezegd: een stapsgewijze jaarlijkse afbouw van de korting op de inkomensbijtelling), om een schuif van elektriciteit (verlaging tarief) naar gas (verhoging tarief) in de energiebelasting (naast enkele andere aanpassingen in de energiebelasting en de daarop aansluitende Wet opslag duurzame energie), om het verhogen van de accijns op diesel en om enkele aanpassingen in de motorrijtuigenbelasting en de bpm.
Tevens bevat voorliggend wetsvoorstel de budgettaire dekking voor deze maatregelen via onder andere een verhoging van het tarief van de overdrachtsbelasting voor niet-woningen met 1%-punt (van 6% naar 7%). (zie noot 4)
Op 28 juni 2019 heeft het kabinet (naast de maatregelen uit het Klimaatakkoord) nog een pakket maatregelen aangekondigd. Deze maatregelen worden getroffen ter uitvoering van de Urgenda-uitspraak en moeten op korte termijn een bijdrage leveren aan het realiseren van de reductie van de nationale uitstoot van broeikasgassen. (zie noot 5) Op basis van de Urgenda-uitspraak is de Staat immers gehouden om in 2020 de nationale uitstoot van broeikasgassen met 25% te reduceren ten opzichte van 1990.
Onderdeel van dit Urgenda-pakket vormt de in voorliggend wetsvoorstel opgenomen maatregel om buitenlands afval dat in Nederland wordt verbrand in de afvalstoffenbelasting te betrekken. (zie noot 6)
2. Ontbreken analyse reductiebijdrage maatregelen Klimaatakkoord en Urgenda-pakket
Zoals blijkt uit wat hierna onder a wordt opgemerkt zullen de voorgestelde fiscale maatregelen uit het Klimaatakkoord zoals deze in voorliggend voorstel zijn opgenomen pas in een latere fase van de parlementaire behandeling van voorliggend wetsvoorstel (uiterlijk oktober 2019) zijn geanalyseerd door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).
Zoals blijkt uit wat hierna onder b wordt opgemerkt zal de voorgestelde fiscale maatregel uit het Urgenda-pakket zoals deze in voorliggend voorstel is opgenomen in ieder geval niet voor 2 november 2019 zijn geanalyseerd door het PBL.
De Afdeling plaatst hier twee opmerkingen bij (hierna onder c en d).
a. Analyse aanscherpingen in Klimaatakkoord
Het ontwerp-Klimaatakkoord is doorgerekend door het PBL (zie noot 7) (en het Centraal Planbureau (CPB) (zie noot 8)).
Uit de onder punt 1 hiervoor vermelde aanbiedingsbrief inzake het Klimaatakkoord van 28 juni 2019 komt naar voren dat het kabinet het PBL heeft gevraagd "om in samenhang met de Klimaat en Energieverkenning (KEV) van oktober 2019 te analyseren of de aanscherpingen sinds de doorrekening van het ontwerp-Klimaatakkoord inderdaad leiden tot een steviger beleidspakket, zodat de 49%-reductie in 2030 (zie noot 9) met een grotere waarschijnlijkheid wordt gehaald ten opzichte van de resultaten van het ontwerp-Klimaatakkoord". (zie noot 10) Uit het op 24 augustus 2019 voor publieke consultatie gepubliceerde concept Klimaatplan is op te maken dat het PBL pas gelijktijdig met de KEV (die uiterlijk 1 november 2019 naar beide Kamers der Staten-Generaal zal worden gestuurd) een notitie zal uitbrengen (zie noot 11) die ingaat op de aanpassingen in het Klimaatakkoord ten opzichte van het ontwerp-Klimaatakkoord. (zie noot 12)
Daarmee is ook pas uiterlijk 1 november 2019 de analyse bekend van de in voorliggend wetsvoorstel opgenomen (aangescherpte) fiscale maatregelen uit het Klimaatakkoord, waaronder die inzake het stimuleren van elektrische auto’s. Op die datum zijn daarnaast nog niet de reacties bekend die zijn gevraagd in genoemde consultatie, zoals reacties op de vraag welke andere manieren van stimuleren van elektrische auto’s (dan subsidies) aantrekkelijk zijn om de aankoop ervan te stimuleren of welke andere mogelijkheden er zijn voor de uitvoering van het klimaatbeleid voor mobiliteit.
Het ontbreken van die analyse zou wellicht geen punt van aandacht zijn indien voorliggende maatregelen (volledig) zouden overeenkomen met de wél door het PBL (en het CPB) doorgerekende maatregelen uit het ontwerp-Klimaatakkoord. Een vergelijking wijst echter uit dat voorliggende maatregelen niet (volledig) overeenkomen. Behoudens de verhoging van de accijns op diesel, zijn de thans voorliggende maatregelen in meerdere of mindere mate gewijzigd ten opzichte van het ontwerp-Klimaatakkoord: hetzij door verhoging, hetzij door verlaging, hetzij door een andere toedeling aan de jaren waarvoor zij moeten gelden. Nu er in de toelichting op het voorstel niets over is opgemerkt, gaat de Afdeling ervan uit dat ook de thans voorliggende maatregelen (voor zover die niet als onderdeel van het ontwerp-Klimaatakkoord zijn doorgerekend) niet zijn geanalyseerd met betrekking tot hun bijdrage aan de beoogde reductie van broeikasgasemissie, noch derhalve als fiscaal onderdeel van het totale pakket aan maatregelen uit het Klimaatakkoord, noch als zelfstandig fiscaal pakket (of per individuele maatregel).
b. Analyse Urgenda-pakket
De voorgestelde fiscale maatregel uit het Urgenda-pakket is niet afkomstig uit het ontwerp-Klimaatakkoord en is dan ook niet meegenomen in de doorrekening van het ontwerp-Klimaatakkoord door het PBL.
Uit de onder punt 1 hiervoor vermelde aanbiedingsbrief van het Urgenda-pakket van 28 juni 2019 komt naar voren dat "alle door het kabinet vastgestelde en voorgenomen maatregelen die voor 1 mei zijn aangekondigd" worden meegenomen in de hiervoor genoemde KEV van oktober 2019. (zie noot 13) Dit betekent, zo vervolgt de brief dat "[…] de maatregelen aangekondigd in deze brief, niet in de KEV worden meegenomen". Ook maakt de brief duidelijk dat "het PBL heeft aangegeven dat vanwege de beschikbare capaciteit geen separate analyse kan worden uitgevoerd over het effect van deze maatregelen". Dit betekent dat de voorliggende fiscale Urgenda-maatregel waarschijnlijk niet al tijdens de parlementaire behandeling van voorliggend voorstel zal zijn geanalyseerd.
c. Ontbreken analyses van de aanscherpingen in het Klimaatakkoord en van de Urgenda-maatregel
In het voorstel wordt aan veel fiscale knoppen gedraaid zonder dat de toelichting een concrete indicatie geeft over de te bereiken reductie van broeikasgasemissie. Een analyse zou daar meer duidelijkheid over kunnen geven. Zoals hiervoor onder a en b is aangegeven komt er wel een analyse maar is die met betrekking tot de thans voorgestelde fiscale maatregelen ofwel aan de late kant (Klimaatmaatregelen) ofwel (vermoedelijk) te laat (Urgenda-maatregel).
De Afdeling is van oordeel dat het voor een goede parlementaire afweging noodzakelijk is dat (tijdig) bekend is wat de effecten van voorgenomen maatregelen zijn. In casu dient daarom (tijdig) bekend te zijn in welke mate de voorgestelde fiscale maatregelen invloed hebben op de met het Klimaatakkoord/Urgenda-pakket (en dus met voorliggend voorstel) nagestreefde reductie van broeikasgasemissie. Samen met de verwachte budgettaire kosten kan daarmee ook worden beoordeeld welke kosten gemoeid zijn met die reductie en is het ook mogelijk om te komen tot een goede afweging met betrekking tot eventuele goedkopere en/of beter werkende alternatieve (al dan niet fiscale) maatregelen (zoals geboden of verboden).
Gelet daarop adviseert de Afdeling om de in voorliggend voorstel opgenomen maatregelen alsnog (en tijdig) te laten analyseren met het oog op een zorgvuldige parlementaire afweging.
d. Toekomstige maatregelen en doorrekening/analyse ervan
Zoals hiervoor al is aangeduid zal het PBL met ingang van 2019 jaarlijks in oktober een Klimaat- en Energieverkenning vaststellen. In deze KEV wordt steeds een (nieuwe) integrale raming gegeven, die rekening houdt met actuele inzichten over het klimaat- en energiebeleid in Nederland en daarbuiten, inclusief actuele inschattingen van de CO2- en energieprijzen. Daarmee ontstaat een actueel inzicht in de emissiecijfers voor het daaropvolgende jaar. Zoals ook blijkt uit de onder punt 1 hiervoor genoemde aanbiedingsbrieven van 28 juni 2019 zullen daarbij alleen de vastgestelde en voorgenomen maatregelen die vóór 1 mei zijn aangekondigd, door het PBL worden meegenomen "omdat de deadline voor het vastgestelde en voorgenomen beleid door het PBL regulier op 1 mei wordt gesteld en het door het PBL niet verantwoord wordt geacht hiervan af te wijken". (zie noot 14)
Dit roept ook voor de toekomst de vraag op hoe dit tijdpad zich verhoudt tot voorgenomen (al dan niet fiscale) maatregelen die ná 1 mei van enig jaar worden aangekondigd, bijvoorbeeld in de miljoenennota, en die vervolgens worden uitgewerkt in wetsvoorstellen die al snel erna in werking moeten treden. Daarbij zal zich zonder nadere voorziening jaarlijks het probleem voordoen dat voorstellen niet op tijd zullen zijn doorgerekend/geanalyseerd, zoals thans met voorliggende fiscale maatregelen het geval is.
De Afdeling adviseert om duidelijkheid te bieden op dit punt en de tijdpaden beter op elkaar af te stemmen.
3. Verhoging tarief overdrachtsbelasting voor niet-woningen
Het voorstel voorziet in een budgettaire dekking voor de voorliggende fiscale maatregelen uit het Klimaatakkoord door het tarief van de overdrachtsbelasting voor (de verkrijging van) niet-woningen met 1%-punt (van 6% naar 7%) te verhogen. Niet-woningen zijn bijvoorbeeld bedrijfsgebouwen, bedrijfsruimten en hotels en pensions, aldus de toelichting. Daarmee geldt de verhoging niet voor (de verkrijging van) woningen. Daarop blijft het verlaagde tarief van 2% van toepassing.
De Afdeling merkt op dat de toelichting niet duidelijk maakt waarom juist voor deze maatregel is gekozen. De toelichting stelt slechts dat "het kabinet voorstelt om het tarief van de overdrachtsbelasting voor niet-woningen te verhogen met 1%-punt". (zie noot 15) Een afweging van de voor- en nadelen van deze keuze en van eventuele alternatieven ontbreekt.
Het ontbreken van een enige motivering andere dan de budgettaire, lijkt erop te duiden dat het zoeken naar budgettaire opbrengst de enige reden is voor de maatregel. Vanuit een oogpunt van het zoeken naar budgettaire dekking is het draaien aan de knop van het tarief van de overdrachtsbelasting voor niet-woningen inderdaad op zich aantrekkelijk. Een relatief kleine verhoging van 1%-punt levert een behoorlijke budgettaire opbrengst op (€ 297 miljoen per jaar). Niettemin roept die keuze een aantal vragen op waarvan uit de toelichting niet blijkt of die een rol hebben gespeeld bij de gemaakte afweging.
Zo komt de vraag op of het niet meer voor de hand ligt om te kiezen voor maatregelen die - naast een budgettaire opbrengst - tegelijkertijd ook een positief milieu-effect bewerkstelligen. Dat zou immers beter passen in een voorstel als het onderhavige (waarin een reductie van broeikasgasemissie vooropstaat) dan een aanpassing van de overdrachtsbelasting (waarbij dat niet het geval is).
Daarnaast merkt de Afdeling op dat het onderscheid "woning"/"niet-woning" niet zonder meer gelijk oploopt met het onderscheid "particulier"/"bedrijf". Zo worden onder "niet-woningen" ook afzonderlijke garageboxen van particuliere woningen begrepen alsmede verpleeg- en zorginstellingen. Indien met een verhoging van het tarief voor "niet-woningen" beoogd is particulieren te ontzien en bedrijven te treffen, wordt dit oogmerk niet volledig gerealiseerd. Ook op dit punt is het niet duidelijk of dit een rol heeft gespeeld bij de gemaakte afweging.
Tot slot is het de Afdeling niet duidelijk in hoeverre uitvoeringsaspecten een rol hebben gespeeld bij de gemaakte afweging. Achter het ogenschijnlijk simpele onderscheid tussen "woningen" (2%-tarief) en "niet-woningen" (6%-tarief thans) schuilt namelijk een wereld van afbakeningsproblemen en casuïstiek als het gaat om de vraag wat precies een woning is. Het fiscale belang van (discussies over) deze afbakening wordt door de verhoging met 1% alleen maar groter. Dit blijkt ook uit de Uitvoeringstoets van de Belastingdienst waarin wordt gesteld dat het aantal discussies met het voorstel "merkbaar gaat toenemen" en tot een structurele toename van de personele capaciteit van 3,5 fte zal leiden. Anders gezegd, waar een verkleining of opheffing van het tariefverschil zeker vanuit een oogpunt van vereenvoudiging eerder in de rede ligt, wordt thans voor het tegenovergestelde gekozen.
De Afdeling adviseert om de verhoging van de overdrachtsbelasting voor niet-woningen dragend te motiveren, daarbij in ieder geval op het vorenstaande in te gaan en de vraag te beantwoorden waarom alternatieven met een gelijke opbrengst en tegelijkertijd een positief milieu-effect niet de voorkeur hebben gekregen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 13 september 2019
2. Ontbreken analyse reductiebijdrage maatregelen Klimaatakkoord en Urgenda-pakket
c. De Afdeling constateert terecht dat de memorie van toelichting bij onderhavig wetsvoorsel geen doorrekening bevat van de CO2-effecten van de voorgestelde maatregelen. Het kabinet is met de Afdeling van mening dat het voor een goede parlementaire afweging noodzakelijk is dat deze analyse beschikbaar is tijdens de behandeling van het wetsvoorstel. De beoogde datum van publicatie van de partiële doorrekeningen van de Klimaatakkoordmaatregelen en de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is met het oog hierop dan ook inderdaad aan de late kant. Aan het PBL is daarom gevraagd om vooruitlopend op deze publicatie al afzonderlijk te rapporteren over de bijdrage van de in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen maatregelen aan de CO2-effecten. Het streven is dat deze rapportage beschikbaar is vóór het wetgevingsoverleg over het onderhavige wetsvoorstel in de Tweede Kamer dat is voorzien op 28 oktober 2019. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
d. De Afdeling signaleert een knelpunt met betrekking tot de parlementaire behandeling van maatregelen die niet kunnen meelopen in de analyse van de KEV. Het Ministerie van Financiën is voornemens om met het PBL en het Centraal Planbureau (CPB) in gesprek te gaan om te bezien of en zo ja hoe in de toekomst de doorrekening van deze maatregelen en de planning van het pakket Belastingplan beter op elkaar kunnen worden afgestemd. Het kabinet is met de Afdeling van mening dat het van belang is dat de gewenste beleidsinformatie tijdig beschikbaar komt om een goede parlementaire afweging mogelijk te maken.
3. Verhogen tarief overdrachtsbelasting niet-woningen
Het kabinet beoogt bij de dekking van onderhavige klimaatmaatregelen de burger te ontzien en het bedrijfsleven te laten meebetalen. Het kabinet heeft gezocht naar een bestaande knop binnen de fiscaliteit op rijksniveau, die tevens uitvoerbaar is. Het verhogen van de overdrachtsbelasting van niet-woningen beantwoordt hieraan.
Het kabinet onderkent met de Afdeling dat de maatregel onder omstandigheden ook andere groepen kan raken, bijvoorbeeld als een particulier een afzonderlijke garagebox koopt. Dat neemt niet weg dat de maatregel overwegend voor rekening komt van het bedrijfsleven. Het uitzonderen van particulieren of andere groepen op deze (geringe) verhoging van de overdrachtsbelasting leidt echter tot afbakeningsproblemen en heeft een grote impact op de uitvoering. Zoals gezegd is de voorgestelde maatregel uitvoerbaar. De afbakening tussen woningen en niet-woningen verandert namelijk niet, waardoor de maatregel niet leidt tot nieuwe afbakeningsvraagstukken. Het aantal vragen en procedures over het onderscheid tussen woningen en niet-woningen neemt naar verwachting wel toe, omdat het fiscale belang van het onderscheid 1%-punt groter wordt. Met een structurele uitbreiding van de personele capaciteit bij de Belastingdienst met 3,5 fte kunnen de uitvoeringsgevolgen hiervan worden opgevangen.
De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
4. Redactionele wijzigingen
Daarnaast zijn enkele redactionele wijzigingen in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aangebracht.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Financiën
Voetnoten
(1) Kamerstukken II 2018/19, 32813, nr. 342.
(2) Memorie van toelichting, paragraaf 2.
(3) Memorie van toelichting, paragraaf 3.
(4) Memorie van toelichting, paragraaf 4.
(5) Kamerstukken II 2018/19, 32813, nr. 341.
(6) Memorie van toelichting, paragraaf 5.
(7) Effecten ontwerp Klimaatakkoord, PBL, 13 maart 2019 (Herziene versie 28 mei 2019).
(8) Doorrekening ontwerp-Klimaatakkoord, CPB, maart 2019.
(9) Dit is de te realiseren reductiedoelstelling van broeikasgasemissies uit het Regeerakkoord 2017-2021, Vertrouwen in de toekomst, uit het ontwerp-Klimaatakkoord en uit het Klimaatakkoord.
(10) Kamerstukken II 2018/19, 32813, nr. 342, p. 21, paragraaf 7 (Vervolgproces), tweede tekstblok.
(11) Het resultaat van deze notitie zal na de internetconsultatie worden verwerkt in het definitieve Klimaatplan.
(12) Internetconsultatie (van 24 augustus tot en met 4 oktober 2019) van het concept Klimaatplan, paragraaf 5 (Doelbereik, monitoring en evaluatie), onder "Ex ante-beoordeling van doelbereik", voorlaatste volzin, alsmede onder "Jaarlijkse monitoring van doelbereik", laatste volzin.
(13) Kamerstukken II 2018/19, 32813, nr. 341, p. 4, onder "Vervolgproces", derde tekstblok.
(14) Kamerstukken II 2018/19, 32813, nr. 342, p. 21, paragraaf 7 (Vervolgproces), tweede tekstblok.
(15) Memorie van toelichting, paragraaf 4 (Klimaatakkoord - dekking: Verhogen van het tarief van de overdrachtsbelasting voor niet-woningen), eerste volzin.