Uitspraak 201005764/1/R4

201005764/1/R4.
Datum uitspraak: 4 april 2012

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellant sub 1], wonend te Onstwedde, gemeente Stadskanaal,
2. [appellant sub 2], wonend te Onstwedde, gemeente Stadskanaal,
3. [appellant sub 3], wonend te Onstwedde, gemeente Stadskanaal,
4. [appellant sub 4], wonend te Onstwedde, gemeente Stadskanaal

en

de raad van de gemeente Stadskanaal,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 22 maart 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Onstwedde, Alteveer en Mussel" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 juni 2010, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juni 2010, [appellant sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 juni 2010, en [appellant sub 4] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juni 2010, beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2011, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [appellant sub 3] in persoon en bijgestaan door mr. J.J. Nicolaas, alsmede [appellant sub 2], bijgestaan door [appellant sub 3], en de raad, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en Y.S. Scheringa, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Het plan voorziet in een reparatie van het vorige bestemmingsplan "Onstwedde, Alteveer en Mussel", vastgesteld op 24 april 2006 en waaraan door het college van gedeputeerde staten van Groningen bij besluit van 12 december 2006 goedkeuring is onthouden en vervolgens naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2008 met zaaknr. 200700399/1 in het heroverwegingsbesluit van het college van 26 augustus 2008 gedeeltelijk goedkeuring is onthouden. Voorts wordt met het plan een eenduidige planologische regeling beoogd voor alle kernen binnen de gemeente Stadskanaal.

Het beroep van [appellant sub 1]

2.2. [appellant sub 1] exploiteert aan de [locatie 1] te Onstwedde [het museum en restaurant].

2.3. [appellant sub 1] kan zich niet verenigen met het plan, nu het plan voorziet in de uitbreiding van het bouwvlak van de op het perceel Hardingstraat 1 te Onstwedde gelegen meubeltoonzaal Heije Wubs. Daartoe voert hij aan dat een alternatieve locatie voor de meubeltoonzaal elders niet is onderzocht. Tevens is de voorgestane uitbreiding van de meubeltoonzaal zijns inziens in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Hij stelt in dat verband dat het plan afbreuk doet aan de cultuurhistorische karakteristiek van het gebied, omdat onder meer het voorziene gebouw wat betreft uiterlijk en maatvoering niet past in de omgeving. Daartoe stelt hij dat ten onrechte niet opnieuw overleg met de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (voorheen: Rijksdienst voor Archeologische Monumentenzorg) heeft plaatsgevonden. Evenmin is gebleken van overleg met de provinciale archeoloog, aldus [appellant sub 1].

2.3.1. Blijkens de verbeelding is aan het perceel Hardingsstraat 1 te Onstwedde de bestemming "Detailhandel - 2" toegekend met de dubbelbestemmingen "Waarde-Archeologie" en "Waarde-Cultuurhistorie".

Het plan voorziet op het desbetreffende perceel in een bouwvlak met een oppervlakte van ongeveer 700 m² ten zuidwesten van de bestaande meubeltoonzaal.

2.3.2. Met de uitspraak van 26 maart 2008, in zaaknr. 200700339/1 heeft de Afdeling het in die procedure bestreden besluit, voor zover daarbij goedkeuring was verleend aan het plandeel met de bestemming "Detailhandel 2" voor wat betreft het perceel Hardingstraat 1 te Onstwedde, vanwege het ontbreken van een deugdelijke motivering vernietigd. Tevens heeft de Afdeling zelf in de zaak voorziend goedkeuring onthouden aan dat plandeel. De Afdeling heeft daartoe overwogen dat het bouwvlak voor de meubeltoonzaal niet een oppervlakte van ongeveer 700 m² bestreek, waarvan het college van gedeputeerde staten van Groningen in het bestreden besluit was uitgegaan, maar een oppervlakte van ongeveer 900 m². Behalve de bepalingen over de maximaal toegestane goot- en bouwhoogte bevatte het plan verder geen waarborgen voor een ruimtelijke inpassing van de uitbreiding van de meubeltoonzaal.

2.3.3. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van de bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beoordelingsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. Blijkens de stukken, waaronder het verweerschrift, heeft de raad het door [appellant sub 1] aangevoerde alternatief niet wenselijk geacht, omdat door raad de aanwezigheid van het bedrijf in de kern van Onstwedde van belang wordt geacht, omdat dit de economische vitaliteit van de kern ten goede komt. [appellant sub 1] heeft deze stellingname van de raad niet gemotiveerd weersproken. Hij heeft derhalve niet aannemelijk gemaakt dat de raad niet in redelijkheid het door hem voorgestelde alternatief om die reden heeft kunnen afwijzen.

2.3.4. In verband met de uitbreiding van de meubeltoonzaal op het perceel Hardingsstraat 1 is een archeologisch inventariserend onderzoek door middel van proefsleuven verricht door Archaeological Research & Consultancy. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport met nummer 2007-56 van 22 april 2008. In de toelichting van het voorliggende plan wordt verwezen naar dit rapport. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de in dat rapport gehanteerde uitgangspunten en vervatte conclusies ten tijde van het nemen van besluit tot vaststelling van het plan niet meer representatief waren. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de raad niet op goede gronden in het kader van de besluitvorming heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar dit rapport.

Voorts blijkt uit de plantoelichting dat de raad het plan heeft voorgelegd aan andere overheden. De Rijksdienst voor cultureel erfgoed noch de provinciaal archeoloog hebben volgens de raad bezwaren tegen de uitbreiding van de meubeltoonzaal geuit. Wel is in overleg met de provinciaal archeoloog afgesproken dat de in de ondergrond aangetroffen archeologische sporen "in situ" zullen worden bewaard onder de te realiseren nieuwbouw.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad heeft voldaan aan zijn plicht het plan krachtens artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening, voor zover hier van belang, aan die diensten van provincie en Rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen welke in het plan in het geding zijn toe te sturen om hen in de gelegenheid te stellen op het plan te reageren indien hun belangen aan de orde zijn.

2.3.5. Het gebied waar de meubeltoonzaal ligt, behoort tot de zuidrand van Onstwedde. Niet in geschil is dat de zuidrand van Onstwedde wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van cultuurhistorische waarden.

De oppervlakte van het op de verbeelding ingetekende bouwvlak voor de uitbreiding van de meubeltoonzaal is naar aanleiding van voornoemde uitspraak van de Afdeling aangepast naar 700 m². Uit het plan en het verhandelde ter zitting blijkt dat het bouwvlak met in achtneming van een reeds ingediend bouwplan strak om de gewenste bebouwing is gelegd, waarbij de kenmerkende ligging van de bestaande bebouwing evenwijdig aan de weg in ogenschouw is genomen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat door de voorziene uitbreiding doorzichten naar het open land verder zullen worden belemmerd.

Ingevolge artikel 8 van de planregels bedraagt de maximaal toegestane goot- en bouwhoogte 3 m onderscheidenlijk 11 m. De toegestane hoogten en de verhouding tussen de bouw- en goothoogte leidt ertoe dat het bouwwerk gerealiseerd wordt met een lage gootlijn en een dominerend dak. Hiermee wordt aangesloten bij de bebouwing in de omgevin[appellant sub 1] heeft, gelet hierop, niet aannemelijk gemaakt dat het karakter van de omgeving op dusdanige wijze wordt aangetast dat de raad bij gebruikmaking van de aan haar toekomende vrijheid om een bestemmingsregeling in het plan op te nemen niet in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang dat is gediend bij uitbreiding van de meubeltoonzaal dan aan het belang van [appellant sub 1] bij het consolideren van de bestaande kwaliteiten van de omgeving.

2.4. De Afdeling begrijpt het beroep van [appellant sub 1] voor het overige aldus dat hij van mening is dat de percelen ten westen en ten zuiden van zijn perceel te ruime bebouwingsmogelijkheden hebben gekregen, nu geen bouwvlak in de verbeelding is weergegeven. Daarnaast voert [appellant sub 1] aan dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de archeologische en cultuurhistorische waarden in het gebied te westen van zijn perceel. Een goede inventarisatie ontbreekt in dat kader van gebieden die speciale planologische bescherming en/of aanwijzing tot "beschermd dorpsgezicht" in de zin van de Monumentenwet 1988 behoeven, aldus [appellant sub 1].

2.4.1. De raad stelt dat in overeenstemming met de wens van [appellant sub 1] aan het perceel De [locatie 1] de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie" is toegekend. In navolging van het vorige plan heeft de raad echter geen aanleiding gezien een dergelijke dubbelbestemming toe te kennen aan een groter deel van het gebied de Hörn.

2.4.2. Blijkens de plantoelichting heeft de raad op grond van de Archeologische Monumentenkaart en op basis van een door de provinciaal archeoloog uitgevoerd bureauonderzoek aannemelijk gemaakt dat zich geen archeologische sporen in het gebied ten westen van De Hörn bevinden. [appellant sub 1] heeft de onderbouwing van de raad niet weerlegd. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid kunnen afzien van het toekennen van de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie" aan andere percelen in het gebied De Hörn dan het perceel De [locatie 1] en de gebieden ten zuiden van De Hörn.

2.4.3. Ten aanzien van de stelling van [appellant sub 1] dat de raad een inventarisatie had dienen uit te voeren om te kunnen bepalen welke gebieden aangewezen moeten worden als "beschermd dorpsgebied" overweegt de Afdeling dat niet het bestemmingsplan het instrument is om gebieden als "beschermd dorpsgebied" aan te wijzen. Een bestemmingsplan dient ertoe een aangewezen beschermd gebied planologisch te verankeren nadat het op grond van de Monumentenwet 1988 als zodanig is aangewezen.

2.4.4. Aan percelen ten westen en ten zuiden van het perceel De [locatie 1] te Onstwedde is volgens de verbeelding de bestemming "Wonen - 1" toegekend.

Ingevolge artikel 21 van de planregels mag het bebouwingspercentage per bouwperceel ten hoogste 50% van het oppervlak van het bouwperceel bedragen. Voorts volgt uit dat artikel dat de voorgevel van een hoofdgebouw dient te worden gebouwd in de naar de weg gekeerde bestemmingsgrens.

Uit artikel 21 van de planregels volgt de vorm en locatie van het bouwblok. Er is derhalve sprake van een "verbaal bouwblok". Dit betekent dat de begrenzing van het bouwblok niet op de verbeelding vastligt. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze planregel leidt tot rechtsonzekerheid bij het bepalen van de grenzen van het bouwvlak. Het ontbreken van bouwvlakken op de verbeelding brengt in het onderhavige geval derhalve niet met zich dat bebouwing op een willekeurige locatie op de percelen en zonder een gemaximeerde oppervlakte is toegestaan.

2.5. Ten slotte strekt het beroepschrift van [appellant sub 1] tot het herhalen van zijn zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 1] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.

2.6. Gezien het bovenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

2.7. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.

Het beroep van [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4]

2.8. [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] betogen dat het plan ten onrechte voorziet in de bevoegdheid om het plan zodanig te wijzigen dat tussen de Luringstraat en de Heideweg in Onstwedde woningbouw kan worden gerealiseerd. Daartoe voeren zij aan dat de desbetreffende wijzigingsbevoegdheid onvoldoende is begrensd en dat wegens de krimp van de bevolking in de regio geen behoefte bestaat aan het realiseren van woningbouw.

2.8.1. De raad stelt dat de bevoegdheid om de bestemming van het gebied tussen de Luringstraat en de Heideweg in Onstwedde van "Agrarisch" in "Wonen" te wijzigen, is opgenomen om nieuwe woningen ter vervanging van bestaande te slopen woningen te realiseren teneinde zodoende tot een gevarieerd aanbod te komen en te voorkomen dat kansrijke doelgroepen Onstwedde verlaten.

2.8.2. Aan de gronden tussen de Luringstraat en de Heideweg is de bestemming "Agrarische doeleinden" en de aanduiding "wro-zone-wijzigingsgebied 2" toegekend.

Ingevolge artikel 30 van de planregels, voor zover hier van belang, kan het college van burgemeester en wethouders, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan:

- de woonsituatie;

- het straat- en bebouwingsbeeld;

- de verkeersveiligheid;

- de (sociale) veiligheid;

- brandveiligheid, externe veiligheid en rampenbestrijding;

- de milieusituatie;

- de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;

c. het plan wijzigen in die zin dat de bestemming van de gronden ter plaatse van de aanduiding "wro-zone-wijzigingsgebied 2" wordt gewijzigd in de bestemmingen "Wonen-1", "Wonen-2", "Tuin", "Groen en/of Verkeer-Verblijfsgebied", onder de volgende voorwaarden:

1. de ruimtelijke opzet en vormgeving van de woonhuizen dient aan te sluiten bij het bebouwingspatroon van de omgeving;

2. de te bouwen woonhuizen voldoen aan de voor het gebied relevante milieuaspecten, waaronder de aspecten geluid en geur;

3. de woonfunctie doet geen onevenredige afbreuk aan de ontwikkelingsmogelijkheden van functies in de omgeving;

4. de te realiseren woningen zijn in overeenstemming met het gemeentelijke en provinciale woningbouwbeleid;

5. na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid zijn de regels van respectievelijk de artikelen 21, 22, 17, 10 en/of 19 van toepassing.

2.8.3. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van de bij het plan te geven regels het plan kan wijzigen binnen de bij het plan te bepalen grenzen. Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbevoegdheid in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een wijzigingsbevoegdheid dient derhalve door voldoende objectieve normen te worden begrensd. De vraag of een wijzigingsbevoegdheid door voldoende objectieve normen wordt begrensd, hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van deze wijzigingsbevoegdheid.

2.8.4. In de eerder genoemde uitspraak van 26 maart 2008 heeft de Afdeling overwogen dat uit de wijzigingsbevoegdheid die in het plan uit 2006 was opgenomen, onvoldoende duidelijk naar voren kwam in welke gevallen en op welke wijze van de wijzigingsbevoegdheid gebruik mocht worden gemaakt. Daarbij heeft de Afdeling onder meer in aanmerking genomen dat in het artikel geen maximum was gesteld aan het aantal woningen dat na wijziging van het plan ten hoogste mocht worden gerealiseerd.

In artikel 30 van het voorliggende plan is wederom geen maximum gesteld aan het aantal toegestane woningen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de wijzigingsbevoegdheid onvoldoende begrensd is vanwege het ontbreken van voldoende objectieve normen. Dat de raad ter zitting naar voren heeft gebracht dat de wijzigingsbevoegdheid is opgenomen ter realisatie van landschapswoningen en een bepaalde mate van flexibiliteit nodig is om in te kunnen spelen op de provinciale contingentering van woningen maakt dit, gezien de strekking van artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro niet anders.

Het besluit tot vaststelling van plan, voor zover het artikel 30, onder c, van de planregels betreft, is derhalve in strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a van de Wro.

2.8.5. Ingevolge artikel 3.1, tweede lid, van de Wro, voor zover van belang, wordt de bestemming van gronden, met inbegrip van de met het oog daarop gestelde regels, binnen een periode van tien jaar telkens opnieuw vastgesteld.

Uit deze bepaling volgt dat de wetgever een planperiode van tien jaar voor ogen staat en dat het in beginsel niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening om in een bestemmingsplan bestemmingen op te nemen die niet binnen deze planperiode zullen worden verwezenlijkt.

2.8.6. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010, in zaak nr. 200905415/1/R3, heeft de raad zich ter zitting op zichzelf in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een krimp van de bevolking in een gemeente niet per definitie met zich hoeft te brengen dat in een gemeente geen behoefte aan nieuwe woningen is of kan ontstaan. Dit ontslaat de raad evenwel niet van de verplichting inzichtelijk te maken in hoeverre met een krimpende bevolking rekening is gehouden bij de vaststelling van het plan en in hoeverre onder ogen is gezien of van de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid binnen een termijn van tien jaar gebruik zal worden gemaakt. Daartoe overweegt de Afdeling dat hoewel de behoefte aan woningbouw bij het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid niet nauwkeurig behoeft vast te staan er wel aanknopingspunten dienen te zijn om aan te nemen dat deze behoefte zich binnen de planperiode zal kunnen voordoen. Uit de stukken noch het verhandelde ter zitting zijn zulke aanknopingspunten gebleken.

Dat de raad het aantal toegestane woningen in Onstwedde afhankelijk heeft gesteld van de provinciale contingentering van woningen en voorziene woningbouw nodig is om de leefbaarheid aldaar te behouden, maakt op zichzelf nog niet dat daadwerkelijk behoefte aan deze woningen bestaat. De raad heeft ten tijde van het nemen van het besluit tot vaststelling van het plan niet inzichtelijk gemaakt, bijvoorbeeld door middel van een actueel woningbehoefteonderzoek, dat binnen de planperiode de behoefte zal ontstaan aan woningbouw en derhalve van desbetreffende wijzigingsbevoegdheid ook daadwerkelijk gebruik zal worden gemaakt. Nu de raad zich niet heeft beroepen op een eventuele uitzondering op artikel 3.1, tweede lid, van de Wro, moet de vaststelling van het plan, voor zover dit voorziet voor de gronden tussen de Luringstraat en de Heideweg in de bestemming "Agrarische doeleinden" met de aanduiding "wro-zone-wijzigingsgebied 2", in strijd worden geacht met artikel 3.1 van de Wro.

2.9. De beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] zijn gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wat betreft artikel 30, onder c, van de planregels en voor zover aan de gronden tussen de Luringstraat en de Heideweg met de bestemming "Agrarische doeleinden" de aanduiding "wro-zone-wijzigingsgebied 2" is toegekend. Gelet hierop behoeven de beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] voor het overige geen bespreking meer.

Proceskosten

2.10. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van [appellant sub 1] bestaat geen aanleiding.

De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 3] te worden veroordeeld.

Van proceskosten van [appellant sub 2] en [appellant sub 4] die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in de naam der Koningin:

I. verklaart de beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] gegrond;

II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Stadskanaal van 22 maart 2010, kenmerk 244.00.01.10.05, waarbij de raad het bestemmingsplan "Onstwedde, Alteveer en Mussel" heeft vastgesteld, wat betreft artikel 30, onder c, van de planregels en voor zover aan de gronden tussen de Luringstraat en de Heideweg met de bestemming "Agrarische doeleinden" de aanduiding "wro-zone-wijzigingsgebied 2" is toegekend;

III. verklaart het beroep van [appellant sub 1] ongegrond;

IV. veroordeelt de raad van de gemeente Stadskanaal tot vergoeding van bij [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.134,22 (zegge: elfhonderdvierendertig euro en tweeëntwintig cent) waarvan € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro) toe is te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

V. gelast dat de raad van de gemeente Stadskanaal aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 2], € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 3] en € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 4] vergoedt;

Aldus vastgesteld door mr. M.A.A. Mondt-Schouten, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van staat.

w.g. Mondt-Schouten w.g. Drouen
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2012

375-718.