Uitspraak 201003555/1/R1

201003555/1/R1.
Datum uitspraak: 15 februari 2012

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellant sub 1], wonend te Bunne, gemeente Tynaarlo,
2. [appellant sub 2], wonend te Groningen,
3. [appellanten sub 3] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 3]), beiden wonend te Eexterzandvoort, gemeente Aa en Hunze,
4. de vereniging Vereniging Omwonenden Luchthaven Eelde (hierna: VOLE), gevestigd te Haren,
5. [appellant sub 5], wonend te Vries, gemeente Tynaarlo,
appellanten,

en

1. de minister van Verkeer en Waterstaat
2. de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
beiden thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (hierna: de staatssecretaris),
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 15 mei 2001 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, op grond van artikel 27, in samenhang met artikel 24 van de Luchtvaartwet (hierna: de Lvw), het besluit van 1 oktober 1959, no. TW/14962, waarbij het luchtvaartterrein Eelde is aangewezen, gewijzigd (hierna: het A-besluit).
Bij besluit van gelijke datum, kenmerk M175, heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, in overeenstemming met de minister van Verkeer en Waterstaat, toepassing gegeven aan artikel 26 van de Lvw in samenhang met artikel 37 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) voor het luchtvaartterrein Eelde (hierna: het RO-besluit).

Tegen deze besluiten zijn bezwaren als bedoeld in artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ingediend.

Bij besluit van 26 augustus 2002, no. DGL/02.421463, hebben de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer beslist op deze bezwaren. Zij hebben het A-besluit deels gewijzigd en het RO-besluit ongewijzigd gehandhaafd.

Bij uitspraak van 3 december 2003, zaaknr. 200205524/1, heeft de Afdeling de tegen de beslissing op bezwaar inzake het A-besluit ingestelde beroepen gedeeltelijk en de tegen de beslissing op bezwaar inzake het RO-besluit ingestelde beroepen geheel gegrond verklaard. De Afdeling heeft daarbij de beslissing op bezwaar inzake het A-besluit gedeeltelijk vernietigd en heeft de beslissing op bezwaar inzake het RO-besluit geheel vernietigd. Ook is het besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat van 15 mei 2001 geschorst voor zover het de baan 23-05, voor zover langer dan 1.800 meter, betreft, tot zes weken nadat opnieuw is beslist op de bezwaren. Voor het overige zijn de beroepen ongegrond verklaard.

Bij besluit van 14 maart 2006, no. HDJZ/LUV/2006-226, hebben de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer opnieuw beslist op de bezwaren. Zij hebben daarbij het A-besluit en het RO-besluit deels gewijzigd en voor het overige ongewijzigd gehandhaafd.

Bij uitspraak van 11 juni 2008, zaaknr. 200603116/1, heeft de Afdeling een aantal van de tegen de beslissingen op bezwaar inzake het A-besluit en het RO-besluit ingestelde beroepen gedeeltelijk gegrond verklaard. De Afdeling heeft daarbij de beslissing op bezwaar inzake het A-besluit gedeeltelijk vernietigd en heeft de beslissing op bezwaar inzake het RO-besluit geheel vernietigd. Ook is het besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat van 15 mei 2001 geschorst voor zover het de baan 23-05, voor zover langer dan
1.800 meter, betreft, tot zes weken nadat opnieuw is beslist op de bezwaren. Voor het overige zijn de beroepen ongegrond verklaard.

Bij besluit van 19 februari 2010, no. CEND/HDJZ-2010/175 sector LUV (hierna: het bestreden besluit), hebben de minister van Verkeer en Waterstaat en de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de ministers) opnieuw beslist op de bezwaren. De ministers hebben daarbij het A-besluit en het RO-besluit deels gewijzigd en voor het overige ongewijzigd gehandhaafd.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 april 2010, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 april 2010, [appellant sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 april 2010, VOLE bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 april 2010, en [appellant sub 5] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 april 2010, beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 25 mei 2010. [appellant sub 3] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 14 mei 2010. VOLE heeft haar beroep aangevuld bij brief van 12 mei 2010. [appellant sub 5] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 11 mei 2010.

De ministers hebben een verweerschrift ingediend.

[appellant sub 1], [appellant sub 2], VOLE, [appellant sub 3] en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 201100603/1/R1 ter zitting behandeld op 3 november 2011, waar [appellant sub 1], in persoon, [appellant sub 2], in persoon, [appellant sub 3], vertegenwoordigd door J. Wittenberg, VOLE, vertegenwoordigd door mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam, [appellant sub 5], in persoon, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M. Rus-van der Velde, mr. B.J. Drijber en mr. R.S.J. Schmull, allen advocaat te Den Haag, mr. R.L.A. Morsink, K. Sevinga en mr. G.R. van Bruggen, allen werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, W.W. Haverdings, werkzaam bij ADECS Airinfra B.V., R. Lensink, werkzaam bij Bureau Waardenburg B.V., en P.H. Bleumink, werkzaam bij Buck Consultants International, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting gehoord de naamloze vennootschap Groningen Airport Eelde N.V. (hierna: GAE N.V.), vertegenwoordigd door mr. Q. Tjeenk Willink, mr. J.A.R. Vermont en mr. T.R. Ottervanger, allen advocaat te Amsterdam, en vergezeld door haar directeur J.G. Hillen en haar adjunct-directeur M.A. Sutterheim. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.

2. Overwegingen

2.1. Het A-besluit voorziet in een wijziging van het Aanwijzingsbesluit met betrekking tot het luchtvaartterrein Eelde van 1 oktober 1959 (Stcrt. 1959, 198). Bij dit besluit is het terrein aangewezen als luchtvaartterrein met kadastrale gegevens ten behoeve van het openbaar luchtverkeer met burgerlijke vliegtuigen en zweefvliegtuigen, en oefen- en proefvluchten met burgerlijke vliegtuigen en zweefvliegtuigen. Het voorliggende A-besluit is genomen in vervolg op het verzoek van de exploitant van de luchthaven om een baanverlenging van baan 23-05 van 1.800 naar 2.500 m. Het A-besluit heeft onder meer betrekking op:

- de ligging en lengte van de baan 23-05 alsmede van de baan 19-01;

- het gebruik van het luchtvaartterrein in de situatie met de verlengde baan 23-05;

- de vaststelling van een Ke-zone met een grenswaarde van 35 Ke en de geluidscontouren behorende bij de waarden 40, 45, 50, 55 en 65 Ke;

- de vaststelling van een Bkl-zone met een grenswaarde van 47 Bkl en de geluidscontour van 57 Bkl.

Overgangsrecht

2.1.1. Op 24 december 2008 zijn met de inwerkingtreding van artikel III, onderdeel C, van de Wet van 18 december 2008, houdende wijziging van de Wet luchtvaart inzake vernieuwing van de regelgeving voor burgerluchthavens en militaire luchthavens en de decentralisatie van bevoegdheden voor burgerluchthavens naar het provinciaal bestuur (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) (hierna: RBML) de artikelen 18 tot en met 37 en 38 tot en met 56 van de Lvw vervallen. Ingevolge artikel XVIa, eerste lid, van de RBML blijft op verzoeken voor een aanwijzing voor een burgerluchtvaartterrein op grond van artikel 18 van de Lvw of een wijziging daarvan op grond van artikel 27 van die wet die zijn ingediend voor de dag van publicatie in het Staatsblad, het bepaalde bij of krachtens de artikelen 18 tot en met 27 van de Lvw alsmede het bepaalde in het Structuurschema burgerluchtvaartterreinen (hierna: SBL) [...] van toepassing zoals die luiden op de dag vóór inwerkingtreding van artikel III, onderdeel C, van deze wet.

Ingevolge artikel XVII, eerste lid, voor zover hier van belang, blijft artikel 30 van de Lvw van toepassing op een nog niet onherroepelijk geworden wijziging van een aanwijzing van een burgerluchtvaartterrein op grond van artikel 27, eerste lid, van de Lvw.

Voorts blijft ingevolge artikel XVII, eerste lid, op een op grond van artikel 30 van de Lvw vast te stellen besluit het bepaalde bij of krachtens de artikelen 18 tot en met 27 van de Lvw alsmede het bepaalde in het SBL van toepassing, zoals die luiden op de dag vóór inwerkingtreding van artikel III, onderdeel C, van deze wet.

Strijd met het SBL

2.2. [appellant sub 5] betoogt dat het SBL niet meer geldt, zodat het wettelijk kader voor het aanwijzingsbesluit ontbreekt. Mocht het SBL wel van toepassing zijn, dan is volgens hem het bestreden besluit strijdig met de uitgangspunten van het SBL.

2.2.1. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Lvw kan de minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een aanwijzing te allen tijde wijzigen.

Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, moet de wijziging overeenstemmen met een van kracht zijnd plan als bedoeld in artikel 2a van de WRO. Als een plan als bedoeld in artikel 2a van de WRO geldt in dit geval het SBL.

2.2.2. Uit de Nota van Toelichting behorende bij het Besluit van 18 december 2008, houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van enkele bepalingen van de Wet van 18 december 2008, houdende wijziging van de Wet luchtvaart inzake vernieuwing van de regelgeving voor burgerluchthavens en militaire luchthavens en de decentralisatie van bevoegdheden voor burgerluchthavens naar het provinciaal bestuur (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) volgt dat het SBL op 25 december 2008 is vervallen. Nu artikel III, onderdeel c, van de RBML op 24 december 2008 in werking is getreden, blijft ingevolge artikel XVIa, eerste lid, van de RBML het SBL van toepassing op het bestreden besluit. Het betoog van [appellant sub 5] faalt in zoverre.

2.2.3. In de uitspraak van 3 december 2003, nr. 200205524/1, is onder meer overwogen dat het toenmalige A-besluit terecht op het SBL is gebaseerd. Nu [appellant sub 5] geen nieuwe feiten en omstandigheden heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding op dit punt met betrekking tot het bestreden besluit thans anders te oordelen.

Nut en noodzaak

2.3. [appellant sub 2] en [appellant sub 5] betwisten nut en noodzaak van de baanverlenging van de luchthaven Groningen Airport Eelde (hierna: GAE). Zij wijzen daarbij op verschillende onderzoeken waaruit volgens hen blijkt dat de gehanteerde prognoses te optimistisch zijn. VOLE betoogt dat vanwege de economische crisis en de daarmee gepaard gaande krimpende markt in de luchtvaartsector de noodzaak voor de baanverlenging ontbreekt.

2.3.1. In de uitspraak van 11 juni 2008, nr. 200603116/1, zijn onder meer de beroepsgronden met betrekking tot nut en noodzaak beoordeeld. In deze uitspraak is overwogen dat uit verschillende onderzoeken is gebleken dat de huidige baanlengte hoe dan ook onvoldoende is om een rendabele exploitatie te kunnen voeren en dat de baanverlenging positieve effecten zal hebben op de exploitatiemogelijkheden van GAE, zodat de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer zich naar het oordeel van de Afdeling in die zaak in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het A-besluit bijdraagt aan het behoud en de versterking van het luchtvervoerssysteem, de bereikbaarheid van de regio en de regionale economie. Nu [appellant sub 2] en [appellant sub 5] geen nieuwe feiten en omstandigheden hebben aangevoerd, ziet de Afdeling thans geen aanleiding op dit punt anders te oordelen.

Voor zover VOLE wijst op de economische crisis en dat hieraan in het rapport van Buck Consultants International, "Actualisatie economische betekenis GAE N.V.", gedateerd 26 november 2009 (hierna: het rapport Buck 2009), ten onrechte geen betekenis wordt toegekend, overweegt de Afdeling het volgende. Uit het rapport Buck 2009 volgt dat is onderkend dat de luchtvaartsector onder druk staat vanwege de economische crisis en de hoge olieprijs, maar dat recent onderzoek tot de conclusie leidt dat de lange termijnramingen voor luchtvaartvolumes in Nederland niet herzien hoeven te worden. Wel is sprake van groeivertraging van enkele jaren. Voor GAE betekent dit volgens het rapport Buck 2009 dat de vervoersvolumes die in 2005 zijn geraamd niet gehaald kunnen worden. Niettemin kunnen de vervoersprognoses uit 2005 voor de lange termijn gehandhaafd worden, zodat de in 2005 geraamde volumes voor 2015 enkele jaren later bereikt zullen worden. Gelet hierop geeft de enkele verwijzing van VOLE naar de economische crisis naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor de conclusie dat niet van de uitkomsten van het rapport Buck 2009 mocht worden uitgegaan.

2.4. [appellant sub 5] betoogt verder dat in de plannen voor GAE ten onrechte geen rekening is gehouden met de invoering van het handelssysteem in emissierechten in de luchtvaartsector, terwijl de verwachting is dat de groei van de luchtvaart hierdoor zal worden afgevlakt.

2.4.1. De ministers stellen dat niet valt in te zien dat de invoering van dit systeem een negatieve invloed zal hebben op de markt voor GAE, nu vooralsnog niet zeker is dat de luchtvaartmaatschappijen de kosten voor emissierechten zullen doorberekenen aan de consument. Als dit wel zo is, dan is de verwachting dat dit slechts tot een geringe prijsstijging van de vliegtickets zal leiden en dat deze prijsstijging geen noemenswaardig effect zal hebben op de markt voor GAE, aldus de ministers. [appellant sub 5] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt onjuist is. Het betoog van [appellant sub 5] faalt derhalve.

De openstelling van GAE vanaf 06.30 uur

2.5. [appellant sub 2] betoogt dat de noodzaak voor de vroege openstelling vanaf 06.30 uur in plaats van 07.00 uur ontbreekt.

2.5.1. In de uitspraak van 11 juni 2008, nr. 200603116/1, heeft de Afdeling onder meer de beroepsgronden met betrekking tot de openstelling vanaf 06.30 uur beoordeeld. Het A-besluit is in voornoemde uitspraak op dit punt niet vernietigd en het bestreden besluit is op dit punt niet gewijzigd vastgesteld, zodat het betoog van [appellant sub 2] ten aanzien van de openstelling in de onderhavige procedure niet meer aan de orde kan komen.

Geluidszones

2.6. [appellant sub 1] betoogt dat in het rapport van ADECS Airinfra van 18 november 2009 "Actualisatie berekeningen voor geluid, luchtkwaliteit en externe veiligheid. Baanverlenging Groningen Airport Eelde" (hierna: ADECS-rapport 2009) ten onrechte de aantallen ernstig gehinderden niet zijn opgenomen en geactualiseerd. Voorts voert hij aan dat, gelet op de door hem opgestelde tabellen, in het door ADECS Airinfra opgestelde rapport "Baanverlenging GAE, rapportage: Geluid, Emissies en Luchtkwaliteit" van april 2005 (hierna: ADECS-rapport 2005) van een onjuist aantal ernstig gehinderden is uitgegaan. Daarbij wijst hij verder op de brief van de staatssecretaris van 3 december 2010 waaruit volgens hem blijkt dat een onjuiste formule is gebruikt bij het berekenen van het aantal ernstig gehinderden. Ten slotte voert [appellant sub 1] aan dat de dosis-effectrelatie die ten grondslag ligt aan de gebruikte rekenmethode een te lage inschatting geeft van het aantal ernstig gehinderden.

2.6.1. Ingevolge artikel 25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Lvw, voor zover thans van belang, worden bij algemene maatregel van bestuur uniforme grenswaarden vastgesteld voor de maximaal toegelaten geluidsbelasting door landende en opstijgende luchtvaartuigen met een toegelaten totaalmassa van ten minste 6.000 kg, dan wel minder dan 6.000 maar meer dan 390 kg, voor zover dit hefschroefvliegtuigen betreft, dan wel deze luchtvaartuigen gebruik maken van dezelfde aan- en uitvliegroutes als de luchtvaartuigen van ten minste 6.000 kg, dan wel de vliegpatronen van de luchtvaartuigen overeenkomen met die van luchtvaartuigen van ten minste 6.000 kg.

Ter uitvoering van deze bepaling is het Besluit geluidsbelasting grote luchtvaart (hierna: het BGGL) vastgesteld. Met de inwerkingtreding van artikel III, onderdeel C, van de RBML op 24 december 2008 is het BGGL van rechtswege komen te vervallen, nu artikel 25 van de Lvw is ingetrokken. Ingevolge artikel XVIa, eerste lid, van de RBML blijft artikel 25 van de Lvw van toepassing op het bestreden besluit. Gelet hierop overweegt de Afdeling dat het BGGL eveneens van toepassing blijft op het bestreden besluit.
Ingevolge artikel 1 van het BGGL wordt de geluidsbelasting op een bepaalde plaats door landende en opstijgende luchtvaartuigen vastgesteld in Kosteneenheden (hierna: Ke). De berekeningsmethode van de Ke en het gebruik van de norm zijn vastgelegd in het BGGL. De berekeningsmethode wordt voorts nader uitgewerkt in de krachtens artikel 25g, eerste lid, van de Lvw vastgestelde Regeling berekening geluidbelasting in Kosteneenheden (hierna: Regeling Ke).

2.6.2. De beroepsgronden betreffende de toegepaste berekeningsmethode kunnen slechts doel treffen voor zover deze methode in strijd is met regelgeving van hogere orde. Zulke strijd is er, indien de resultaten van de berekeningen met de genoemde methode niet voldoende representatief zijn voor de geluidbelasting die wordt veroorzaakt door landende en stijgende luchtvaartuigen, zodat niet langer wordt voldaan aan het in artikel 25, eerste lid, van de Lvw bepaalde.

2.6.3. In de uitspraak van 11 juni 2008, nr. 200603116/1, heeft de Afdeling onder meer de beroepsgronden met betrekking tot de in het geluidsonderzoek gehanteerde rekenmethode beoordeeld. Uitgangspunt van deze Ke-methode is dat de uitkomsten van berekeningen met die methode een prognose geven van het aantal ernstig gehinderden binnen de 35 Ke-zone op grond van de zogenoemde dosis-effectrelatie.

In deze uitspraak is overwogen dat de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer er in redelijkheid van hebben kunnen uitgaan dat de feitelijke dosis-effectrelatie na gebruikmaking van de mogelijkheden van het A-besluit niet zodanig afwijkt van de dosis-effectrelatie die ten grondslag ligt aan de Ke-methode, dat de Ke-berekeningen in zoverre niet als representatief kunnen worden beschouwd, en dat niet aannemelijk is gemaakt dat de berekeningsresultaten ten aanzien van het aantal ernstig gehinderden met de dosismaat Lday evening night (hierna: Lden) in dit geval zodanig afwijken van de resultaten die met de Ke-methode zijn verkregen, dat naar aanleiding hiervan aan de representativiteit van de met het Ke-model verkregen resultaten moet worden getwijfeld. Nu [appellant sub 1] in zoverre geen nieuwe feiten en omstandigheden heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding op dit punt thans anders te oordelen.

2.6.4. Uit de brief van staatssecretaris van 3 december 2010 volgt dat in het spreadsheetprogramma dat ADECS Airinfra bij het opstellen van het ADECS-rapport 2005 heeft gehanteerd een onjuiste formule is ingevoerd. In de notitie van ADECS Airinfra van 12 november 2010 (hierna: de notitie van ADECS Airinfra) is onder meer de berekening van het aantal gehinderden opnieuw uitgevoerd en zijn de resultaten van deze berekening weergegeven. Uit die notitie van ADECS Airinfra volgt dat binnen de 35 Ke-zone sprake is van één extra gehinderde ten opzichte van het aantal genoemd in het rapport van 2005 en binnen de 20 Ke-zone 94 extra gehinderden, zodat sprake is van in totaal 19 gehinderden binnen de 35 Ke-zone en 252 gehinderden binnen de 20 Ke-zone.

Nu niet wordt betwist dat in het ADECS-rapport 2005 is uitgegaan van een onjuist aantal gehinderden en dit rapport ten grondslag heeft gelegen aan de besluitvorming, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.

Natuurwaarden

2.7. In de nabijheid van de luchthaven bevinden zich verscheidene natuurgebieden. Het Leekstermeergebied, het Zuidlaardermeergebied en het Fochteloërveen zijn aangewezen als speciale beschermingszone (hierna: SBZ) in de zin van de Vogelrichtlijn. Het Fochteloërveen is daarnaast aangemeld als SBZ op grond van de Habitatrichtlijn. De Drentsche Aa is aangemeld als SBZ op grond van de Habitatrichtlijn.

2.7.1. Bij besluit van 2 december 2009 hebben de colleges van gedeputeerde staten van Groningen en Drenthe op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) een vergunning verleend voor de bestaande alsmede de extra vliegtuigbewegingen ten gevolge van de baanverlenging. De verleende vergunning heeft onder meer betrekking op de Natura 2000-gebieden Zuidlaardermeergebied en Drentsche Aa. Desgevraagd heeft de staatssecretaris ter zitting aangegeven dat de vergunning op grond van de Nbw 1998 inmiddels onherroepelijk is geworden.

2.8. [appellant sub 5] betoogt dat in het door Bureau Waardenburg opgestelde rapport "Effecten van de voorgenomen baanverlenging en uitbreiding van het gebruik van Groningen Airport Eelde in relatie tot de groene wetgeving. Actualisatie rapportage 04-055 van 11 april 2005" van 13 november 2009 (hierna: het rapport Waardenburg 2009) wat betreft het Zuidlaardermeergebied geen rekening is gehouden met het soort vliegtuigen, de tijd van het jaar, de tijd van de dag of nacht en afwijkingen van statistische gemiddelden, zodat niet van de uitkomsten van dit rapport kan worden uitgegaan. [appellant sub 5] betoogt verder dat het A-besluit een onaanvaardbare aantasting van de natuurwaarden van het nabijgelegen natuurgebied Drentsche Aa inhoudt. Volgens hem zal de toename van stikstofdepositie leiden tot een verslechtering van de te beschermen soorten en habitattypen, waarbij hij wijst op de oude eikenbossen en houtwallen.

2.8.1. De effecten van de voorgenomen baanverlenging en uitbreiding van het gebruik van GAE zijn in het rapport "Effecten van de voorgenomen baanverlenging en uitbreiding van het gebruik van vliegveld Eelde in relatie tot de vigerende natuurwetgeving" van 11 april 2005 (hierna: het rapport Waardenburg 2005) beoordeeld in het licht van de op dat moment vigerende natuurwetgeving. Het rapport Waardenburg 2009 is te beschouwen als een actualisatie van het rapport Waardenburg 2005 waarin onder meer aanvullend veldonderzoek in de winter van 2006/2007 en recente wetswijzigingen zijn meegenomen.

2.8.2. In de uitspraak van 11 juni 2008, nr. 200603116/1, heeft de Afdeling onder meer de beroepsgronden met betrekking tot de natuurwaarden beoordeeld. In deze uitspraak is overwogen dat geen aanleiding wordt gezien voor het oordeel dat de staatssecretarissen zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat in het rapport Waardenburg 2005 op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het A-besluit die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van de SBZ Zuidlaardermeer in gevaar kunnen brengen, zijn geïnventariseerd en dat zij zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn voor de natuurlijke kenmerken van de nabijgelegen SBZ Zuidlaardermeer. Nu het rapport Waardenburg 2009 te beschouwen is als een actualisatie van het rapport Waardenburg 2005 en in het rapport Waardenburg 2009 de effecten van het vliegverkeer van en naar de luchthaven niet op een andere manier zijn beoordeeld, heeft [appellant sub 5] ten aanzien van de SBZ Zuidelaardermeer in zoverre geen nieuwe feiten en omstandigheden aangevoerd. De Afdeling ziet derhalve geen aanleiding op dit punt thans anders te oordelen.

2.8.3. Voor zover [appellant sub 5] met betrekking tot het gebied Drentsche Aa wijst op het advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage (hierna: Commissie m.e.r.) "Baanverlenging Groningen Airport Eelde. Advies van de Commissie m.e.r. over de geactualiseerde milieu-informatie" van 22 januari 2010, rapportnummer 512-590, (hierna: het advies van de Commissie m.e.r.), overweegt de Afdeling het volgende.

In het advies van de Commissie m.e.r. staat dat in het rapport Waardenburg 2009 niet wordt ingegaan op de atmosferische depositie, terwijl in de Drentsche Aa hoogveenvegetaties voorkomen die zeer gevoelig zijn voor vermesting en verzuring. Om te bepalen of aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Drentsche Aa kan worden uitgesloten, moeten volgens het advies van de Commissie m.e.r. niet alleen de gevolgen van het voornemen beoordeeld worden maar ook de cumulatie met gevolgen van andere activiteiten.

In de notitie "Groningen Airport Eelde en stikstofdepositie in de Drentsche Aa" van 29 januari 2010 (hierna: de notitie Waardenburg) is door het Bureau Waardenburg ingegaan op het advies van de Commissie m.e.r.. In deze notitie staat dat binnen de Drentsche Aa twee heidecomplexen liggen met een afwisseling van droge, vochtige en natte heiden: het Ballooërveld en de Gasterense Duinen, liggend op een afstand van ongeveer 12 km onderscheidenlijk 10 km van GAE. In de notitie Waardenburg staat verder dat de berekende bijdrage van de luchthaven in de totale depositie op een afstand van 10 km of meer afstand van de luchthaven 0,01% van de hoeveelheid op het vliegveld bedraagt. Deze bijdrage valt derhalve in het niet bij de omvang van de achtergronddepositie. De Drentsche Aa ligt in een gebied waar de totale zuurdepositie rond de 2.300 mol/ha ligt. Hierin zal volgens de notitie Waardenburg het vliegveld een bijdrage van minder dan 0,1 mol/ha hebben. Gelet hierop kan volgens de notitie Waardenburg geconcludeerd worden dat het luchtverkeer van en naar GAE vanwege de afstand geen (meetbare) bijdrage levert aan de depositie van stikstof op beschermde habitattypen met een hoge stikstofgevoeligheid op 10 km of meer van de luchthaven.

De habitattypen met de laagste kritische depositiewaarde liggen in de Gasterse Duinen en het Ballooërveld. De afstand tot grote bewoningskernen is 4 km of meer evenals de afstand tot belangrijke wegen. Nu alleen in de stedelijke agglomeraties van Groningen en Assen een toename van het inwoneraantal wordt voorzien en ontwikkeling van een grootschalig bedrijventerrein alleen gepland staat voor Assen-Noord (rondom de A28) zullen deze activiteiten niet leiden tot een meetbare verhoging van de concentratie stikstofoxide (NOx) in de Gasterse Duinen en het Ballooërveld. Belangrijkste factor hierbij is de afstand tot de bronnen van emmissie. Van de uitstoot van stikstofoxide (NOx) door vliegverkeer van en naar GAE valt in het beschermde gebied evenmin een meetbare toename van de zuurdepositie te verwachten. Op grond hiervan wordt in de notitie Waardenburg geconcludeerd dat van cumulatieve effecten geen sprake is en dat de natuurlijke kenmerken van het beschermde gebied Drentsche Aa niet worden aangetast.

Gelet op al het voorgaande heeft [appellant sub 5] niet aannemelijk gemaakt dat de ministers zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de uitvoering van het A-besluit niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied Drentsche Aa en van de oude eikenbossen en houtwallen in het bijzonder.

2.9. [appellant sub 5] betoogt voorts dat ten onrechte geen ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) is verleend. VOLE betoogt dat het niet onherroepelijk zijn van de verleende ontheffing op grond van de Ffw de baanverlenging in de weg staat.

2.9.1. Bij besluit van 1 mei 2009 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, tot en met 30 september 2014 ontheffing als bedoeld in artikel 75 van de Ffw verleend voor de gewone dwergvleermuis, de gewone grootoorvleermuis, de rosse vleermuis, de watervleermuis, de buizerd, de grote bonte specht, de heikikker en de poelkikker. Gelet hierop mist het betoog van [appellant sub 5] feitelijke grondslag.

De bezwaren tegen voornoemd besluit van 1 mei 2009 zijn bij besluit van 3 december 2009 door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 maart 2011 zijn de beroepen tegen deze beslissing op bezwaar ongegrond verklaard door de Rechtbank Assen. Tegen de uitspraak van de Rechtbank is hoger beroep bij de Afdeling ingesteld.

2.9.2. De vragen of voor de uitvoering van het A-besluit en het RO-besluit een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de ministers het bestreden besluit niet hadden kunnen nemen, indien en voor zover de ministers op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het A-besluit en het RO-besluit in de weg staat. Ter zitting is gebleken dat de ontheffing thans nog niet onherroepelijk is. VOLE heeft niet aannemelijk gemaakt dat naast deze ontheffing nog andere ontheffingen op grond van Ffw nodig zijn. Onder deze omstandigheden bestaat er, slechts indien aan de ontheffing zodanige gebreken kleven dat de ministers wisten of behoorden te weten dat deze ontheffing niet in stand zou kunnen blijven, aanleiding voor het oordeel dat de ministers ondanks de verlening van de ontheffing hadden moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van A-besluit en het RO-besluit in de weg staat. VOLE heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich een dergelijk geval voordoet. Voor zover VOLE ter zitting heeft betoogd dat in de uitspraak van de Rechtbank Assen van 21 maart 2011 van een verkeerd beoordelingscriterium is uitgegaan en het bestreden besluit van 3 december 2009 ten onrechte in stand is gebleven, overweegt de Afdeling dat in de onderhavige procedure voornoemde uitspraak van 21 maart 2011 niet ter beoordeling staat. Het betoog van VOLE faalt derhalve.

De geldigheid van de beschikking van de Europese Commissie

2.10. Ingevolge artikel 93, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag) (welk artikel met ingang van 1 mei 1999 hernummerd is tot artikel 88 van het EG-verdrag), thans artikel 108, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU), onderwerpt de Europese Commissie (hierna: Commissie) tezamen met de lidstaten de in die staten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek. Zij stelt de dienstige maatregelen voor, welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de interne markt vereist.

Ingevolge het tweede lid bepaalt de Commissie indien zij, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel door een staat of met staatsmiddelen bekostigd, volgens artikel 107 niet verenigbaar is met de interne markt of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn [...].

Ingevolge het derde lid wordt de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 107 onverenigbaar is met de interne markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.

2.10.1. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de Nederlandse autoriteiten de Commissie op belangrijke punten onvolledig, eenzijdig en onjuist hebben geïnformeerd, zodat de Commissie in haar beschikking van 19 november 2009 (nr. C (2009) 8677) (hierna: de beschikking) is uitgegaan van onjuistheden. [appellant sub 2] noemt achttien punten uit de beschikking die volgens hem onjuist zijn. De Afdeling begrijpt deze grond aldus dat [appellant sub 2] en [appellant sub 3] de onwettigheid van deze beschikking inroepen die mede als grondslag dient voor het bestreden besluit.

2.10.2. Bij de beoordeling van deze grond is het volgende van belang. Op 16 december 2003 is een overeenkomst gesloten tussen de Staat, vertegenwoordigd door de minister van Verkeer en Waterstaat, en GAE N.V. over de baanverlenging en de waarde van het luchtvaartterrein van GAE. In die overeenkomst staat dat de Staat aan GAE N.V. een éénmalige bijdrage van afgerond maximaal € 18,6 miljoen betaalt voor de verlenging van de start- en landingsbaan. In de overeenkomst zijn verder de voorwaarden voor betaling van die bijdrage neergelegd.

Bij uitspraak van 11 juni 2008, nr. 200603116/1, heeft de Afdeling overwogen dat de bijdrage van € 18,6 miljoen moet worden aangemerkt als staatssteun als bedoeld in artikel 87 van het EG-Verdrag, thans artikel 107 van het VWEU, […]. Naar het oordeel van de Afdeling in die uitspraak hadden de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer daarom de voorgenomen verlening van staatssteun moeten aanmelden, dan wel de Commissie moeten benaderen teneinde zekerheid te verkrijgen dat aanmelding volgens de Commissie niet nodig is. Door dit na te laten, is, zoals in de conclusie van de beschikking wordt aangegeven, in strijd gehandeld met de op Nederland als lidstaat rustende verplichting voortvloeiend uit artikel 88, derde lid, van het EG-Verdrag, thans artikel 108 van het VWEU.

In de beschikking heeft de Commissie onder meer besloten dat de overheidssteun ten bedrage van € 18,62 miljoen voor de verlenging van de start-/landingsbaan en van € 2,7 miljoen voor de vernieuwing van het riolerings- en drainagesysteem van de luchthaven verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, derde lid, onder c, van het EG-Verdrag, thans artikel 107 van het VWEU.

2.10.3. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: het Hof van Justitie van de Europese Unie, hierna: het Hof) heeft overwogen dat elke verzoekende partij in het kader van een naar nationaal recht ingesteld beroep de onwettigheid moet kunnen inroepen van een Unierechtelijke rechtshandeling die als grondslag dient voor het te zijnen aanzien genomen nationale besluit (arrest van het Hof van 15 februari 2001, C-239/99, Nachi Europe, overweging 35, (www.curia.europa.eu). Verder heeft het Hof overwogen dat elke procespartij het recht heeft de rechtsgeldigheid van een beschikking van de Commissie aan te vechten wanneer zij niet krachtens artikel 230 van het EG-Verdrag rechtstreeks in beroep kon komen tegen deze beschikking (zie het arrest van het Hof van 9 maart 1994, C-188/92,TWD Textilwerke Deggendorf, overweging 23 (www.curia.europa.eu). Volgens artikel 230, vierde alinea van het EG-Verdrag, dan wel, sedert 1 december 2009, artikel 263, vierde alinea van het VWEU kan iedere natuurlijke persoon beroep instellen tegen beschikkingen, dan wel, sedert 1 december 2009, handelingen welke hem, onder meer, rechtstreeks raken. Blijkens vaste rechtspraak van het Hof wordt een natuurlijke persoon door de beschikking waartegen beroep is ingesteld tot nietigverklaring slechts rechtstreeks geraakt, in de zin van artikel 230, vierde alinea, van het EG-verdrag, thans artikel 263, vierde alinea, van het VWEU, als de bestreden Unierechtelijke rechtshandeling rechtstreeks gevolgen heeft voor zijn rechtspositie en voorts aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de Unierechtelijke regeling gebeurt zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld (zie onder meer arresten van het Hof van 5 mei 1998, C-404/96 P, Glencore Grain/Commissie, overweging 41; van 29 juni 2004, C-486/01 P, Front national/Parlement, overweging 34 (www.curia.europa.eu)). Gelet op deze rechtspraak is het zeer twijfelachtig dat [appellant sub 2], als omwonende van GAE, bij het Gerecht van de Europese Unie ontvankelijk zou zijn verklaard indien hij bij dit Gerecht was opgekomen tegen de beschikking van de Commissie van 19 november 2009. Daarbij neemt de Afdeling in overweging dat de beschikking van de Commissie van 19 november 2009 geen rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van [appellant sub 2]. Uit overweging 48 van het arrest van het Hof van 8 maart 2007 (C-441/05, Roquette, (www.curia.europa.eu)) blijkt dat de geldigheid van een Unierechtelijke rechtshandeling in een nationale procedure reeds aan de orde kan worden gesteld, indien niet kan worden geconcludeerd dat betrokkene zonder twijfel een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 van het EG-Verdrag, dan wel artikel 263 van het VWEU had kunnen instellen. Nu de Afdeling van oordeel is dat het zeer twijfelachtig is dat [appellant sub 2] rechtstreeks in beroep kon komen tegen de beschikking, zal de Afdeling zelf onderzoeken of de beschikking geldig is.

2.10.4. [appellant sub 2] is ten eerste van oordeel dat er een aantal onjuistheden zit in het gedeelte van de beschikking dat betrekking heeft op de vraag of Nederland, door de staatsteun in kwestie tot uitvoering te brengen, heeft gehandeld in strijd met artikel 108, derde lid van het VWEU. Nu de conclusie van de Commissie, zoals verwoord in punt 60 van de beschikking, is dat Nederland haar aanmeldingsplicht in de onderhavige zaak heeft geschonden - en deze conclusie op dit punt het standpunt van [appellant sub 2] bevestigt -, ziet de Afdeling geen aanleiding op de in dat verband door [appellant sub 2] aangevoerde punten nader in te gaan. Ten tweede is [appellant sub 2] van oordeel dat de Commissie onvolledig en onjuist is geïnformeerd ten aanzien van nut en noodzaak van de baanverlenging zodat de Commissie geen juist oordeel kon geven over de verenigbaarheid, overeenkomstig artikel 107, derde lid onder c van het VWEU, van de alsnog aangemelde overheidssubsidies. Zoals in 2.3.1. is overwogen, zijn in de uitspraak van 11 juni 2008, nr. 200603116/1, onder meer de beroepsgronden met betrekking tot nut en noodzaak beoordeeld. [appellant sub 2] heeft in de onderhavige procedure geen nieuwe feiten en omstandigheden aangevoerd, zodat de Afdeling in de onderhavige procedure geen aanleiding ziet op dit punt thans anders te oordelen, dan wel de Commissie opnieuw om informatie te vragen. Gelet op het voorgaande heeft [appellant sub 2] met hetgeen hij heeft aangevoerd naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de beschikking is gebaseerd op zodanig onjuiste informatie dat de Commissie zich niet daarop heeft kunnen baseren. In de enkele stelling van [appellant sub 3] dat de Nederlandse autoriteiten de Commissie op belangrijke punten onvolledig, eenzijdig en onjuist hebben geïnformeerd wordt geen grond gevonden voor een ander oordeel. De Afdeling ziet derhalve geen aanleiding aan de geldigheid van de beschikking van de Commissie van 19 november 2009 te twijfelen, zodat in dit geval geen aanleiding bestaat tot het stellen van prejudiciële vragen.

Financiële uitvoerbaarheid en staatssteun

2.11. [appellant sub 3] betoogt dat de financiële haalbaarheid en uitvoerbaarheid van de baanverlenging niet is gewaarborgd, nu er sprake is van een financieringstekort van € 13,8 miljoen en voor dit tekort geen dekking is. [appellant sub 2] betoogt dat de ministers niet hebben aangetoond dat de baanverlenging zal leiden tot een aanmerkelijke vermindering van de exploitatietekorten. Volgens hem is de financiële toekomst van GAE onzeker, nu vanaf het jaar 2013 de regionale exploitatiebijdrage beëindigd zal worden. VOLE betwist eveneens de financiële uitvoerbaarheid van de baanverlenging. Daarbij voert zij aan dat een tekort bestaat in het budget en dat het onzeker is of de verstrekte exploitatiebijdragen in stand kunnen blijven.

2.11.1. De ministers stellen dat in het door GAE opgestelde rapport "Actualisatie businessplan Groningen Airport Eelde 2008" van december 2008 (hierna: het geactualiseerde businessplan), dat is uitgebracht na de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2008, nr. 200603116/1, rekening is gehouden met een latere aanleg van de baanverlenging en de (mede daaruit voortvloeiende) vertraging in het realiseren van de vervoersprognoses. Uit het geactualiseerde businessplan volgt volgens de ministers dat op basis van de meest recente kostenramingen het budget voor aanleg van de baanverlening toereikend is.

2.11.2. Zoals de Afdeling in het kader van een bestemmingsplanzaak heeft overwogen in de uitspraak van 13 april 2011, zaak nr. 200905023/1/R3, kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan, waaronder ook de financieel-economische uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat op voorhand in redelijkheid had moeten worden ingezien dat het bestemmingsplan niet uitvoerbaar is. De Afdeling is van oordeel dat het voorgaande eveneens geldt voor een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van een A-besluit en een RO-besluit.

2.11.3. Uit het geactualiseerde businessplan volgt dat voor de baanverlenging evenals voor de vervanging van het afwateringssysteem op het luchtvaartterrein een budget van ongeveer € 24,4 miljoen beschikbaar is en dit budget dankzij substantiële besparingen toereikend is om de kosten te dekken. Voornoemd budget bestaat volgens het geactualiseerd businessplan uit overheidssteun ten bedrage van € 18,62 miljoen voor de verlenging van de start-/landingsbaan en van € 2,7 miljoen voor de vernieuwing van het riolerings- en drainagesysteem van de luchthaven, en voor het overige uit rentebaten over de belegging van de overheidssteun van de baanverlenging. Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellant sub 3], [appellant sub 2] en VOLE niet aannemelijk gemaakt dat de ministers niet in redelijkheid van de inhoud van het geactualiseerde businessplan hebben mogen uitgaan. Het betoog van [appellant sub 3] en VOLE dat de feitelijke kosten van de baanverlenging hoger zijn dan de aanwezige financiële middelen van GAE, zodat sprake is van een financieringstekort, is voorts niet met resultaten uit enig onafhankelijk onderzoek gestaafd.

In het geactualiseerde businessplan staat verder dat de komende jaren voor € 17 miljoen wordt geïnvesteerd - de baanverlenging en de riolering zijn niet meegenomen in dit bedrag - en dat is uitgegaan van een drietal geldleningen van in totaal € 12 miljoen. VOLE stelt dat nergens staat aangegeven waar voornoemd verschil van € 5 miljoen uit wordt betaald. Ter zitting heeft GAE N.V. onweersproken gesteld dat zij een eigen vermogen heeft van ongeveer € 10 miljoen, zodat eventuele tekorten hiermee gedekt kunnen worden.

Gelet op al het voorgaande hebben [appellant sub 3], [appellant sub 2] en VOLE niet aannemelijk gemaakt dat de financiële uitvoerbaarheid van de baanverlenging onvoldoende gewaarborgd is.

2.11.4. Verder betoogt VOLE dat GAE niet meer exploitabel is indien de Commissie in de procedure overeenkomstig artikel 17 van de Verordening 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-verdrag (hierna: de Procedureverordening) van oordeel zal zijn dat de compensatie van exploitatieverliezen van GAE door overheidssubsidies niet of niet langer verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. In wezen stelt VOLE zich op het standpunt dat, nu de Commissie, zoals blijkt uit haar beschikking, de compensatie van de exploitatiesteun verder zal onderzoeken in het kader van de procedure voor bestaande steun, de financiële uitvoerbaarheid van de baanverlenging nog niet is gewaarborgd.

2.11.4.1. Gelet op dit betoog zal de Afdeling onderzoeken wat de gevolgen zijn van een lopend onderzoek door de Commissie naar bestaande steun.

2.11.4.2. Vast staat dat bij de oprichting van GAE N.V. is overeengekomen dat het Rijk 40% van de exploitatieverliezen van de luchthaven zou dekken en regionale en lokale autoriteiten 60%. Op 1 januari 2002 heeft het Rijk een eenmalige buyout van de toekomstige exploitatieverliezen verricht voor een bedrag van € 7,2 miljoen. Op 16 december 2003 hebben de regionale en lokale autoriteiten besloten om tijdens de periode 2003-2012 hun aandeel van 60% te verminderen tot een jaarlijkse vaste kapitaalinjectie van € 1 miljoen.

2.11.4.3. In de beschikking van de Commissie wordt in de punten 29 en 30 overwogen dat de Commissie de maatregel dat exploitatieverliezen van Airport Eelde gecompenseerd zullen worden, in een afzonderlijke procedure overeenkomstig artikel 17 van de Procedureverordening zal onderzoeken en zij dan de nodige maatregelen zal treffen.

2.11.4.4. Volgens artikel 108, eerste lid van het VWEU onderwerpt de Commissie tezamen met de lidstaten de in die staten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek. Zij stelt de dienstige maatregelen voor, welke de geleidelijke ontwikkeling of werking van de interne markt vereist. Anders dan voor nieuwe steunmaatregelen (zie artikel 108, derde lid van het VWEU), dienen bestaande steunregelingen niet te worden aangemeld bij de Commissie.

2.11.4.5. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, sub i, van de Procedureverordening wordt onder bestaande steun verstaan alle steun die voor de inwerkingtreding van het EEG Verdrag in de respectieve lidstaat bestond, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die vóór de inwerkingtreding van het EEG Verdrag tot uitvoering zijn gebracht en die na de inwerkingtreding nog steeds van toepassing zijn.

Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Procedureverordening ontvangt de Commissie van de betrokken lidstaat alle nodige informatie om in samenspraak met deze lidstaat krachtens artikel 107 van het VWEU de bestaande steunregelingen te kunnen onderzoeken.

Ingevolge artikel 17, tweede lid stelt de Commissie, indien zij van mening is dat een steunregeling niet of niet langer verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, de betrokken lidstaat van haar eerste oordeel in kennis en geeft zij de betrokken lidstaat de gelegenheid om binnen een termijn van één maand zijn opmerkingen in te dienen. In naar behoren gerechtvaardigde gevallen kan de Commissie deze termijn verlengen.

Ingevolge artikel 18 geeft de Commissie indien zij, in het licht van de door een lidstaat overeenkomstig artikel 17 verstrekte informatie, tot de gevolgtrekking komt dat de bestaande steunregeling niet of niet langer verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, een aanbeveling waarbij de betrokken lidstaat dienstige maatregelen worden voorgesteld. Die aanbeveling kan met name voorstellen inhouden om:

a) de betrokken steunregeling inhoudelijk te wijzigen, of

b) procedurele vereisten in te voeren, of

c) de steunregeling af te schaffen.

Ingevolge artikel 19, tweede lid, leidt de Commissie indien de betrokken lidstaat de voorgestelde maatregelen niet aanvaardt en de Commissie, gelet op de argumenten van de betrokken lidstaat, bij haar zienswijze blijft dat die maatregelen noodzakelijk zijn, de procedure van artikel 4, lid 4, in [...].

2.11.4.6. Ter zitting is gebleken dat de Commissie thans nog geen beslissing heeft genomen in de procedure betreffende bestaande steunregelingen overeenkomstig artikel 17 van de Procedureverordening, ondanks het feit dat VOLE in een brief van 24 december 2009 hierom had verzocht.

2.11.4.7. Uit het verschil tussen de procedures waaraan een nieuwe en een bestaande steunmaatregel zijn onderworpen en dat ook door het Hof wordt beklemtoond (zie arrest van het Hof van 29 april 2004, zaak C-372/97, Commissie/Italië, punt 41, www.curia.europa.eu) kan volgens de Afdeling worden afgeleid dat bestaande steunregelingen geldig blijven totdat de Commissie tot de gevolgtrekking komt dat de bestaande steunregeling niet of niet langer verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en zij in een aanbeveling de betrokken lidstaat dienstige maatregelen voorstelt. De Afdeling wordt in deze conclusie bevestigd door overweging 228 van het arrest van Gerecht van Eerste Aanleg van 9 september 2009, zaak nrs. T-227/01 tot en met T-229/01, T-265/01, T-266/01 en T-270/01, Diputación Foral de Álava en Gobierno Vasco/Commissie, (www.curia.europa.eu), waarin het Gerecht heeft overwogen dat met betrekking tot bestaande steunmaatregelen in voorkomend geval enkel een beschikking kan worden gegeven, waarbij hun onverenigbaarheid met gevolgen voor de toekomst wordt vastgesteld. Deze overweging is gebaseerd op overweging 20 van het Hof in het arrest van 5 maart 1994 in zaak nr. C-387/92, Banco Exterior de España, en op overweging 42 van het arrest van het Hof van 29 april 2004, zaak C-372/97, Italiaanse Republiek/Commissie (www.curia.europa.eu), waarin het Hof heeft overwogen dat een bestaande steunmaatregel tot uitvoering kan worden gebracht zolang de Commissie deze niet onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard. Verder kan uit het feit dat bestaande steunregelingen niet aangemeld dienen te worden, dat de Commissie deze maatregelen tezamen met de betrokken lidstaat aan een voortdurend onderzoek onderwerpt en dat de Commissie de dienstige maatregelen voorstelt in een niet rechtens bindende aanbeveling, worden afgeleid dat de dienstige maatregelen, indien zij zouden worden voorgesteld, geen terugwerkende kracht kunnen hebben. Een ander oordeel zou in strijd komen met de door het Hof in punt 42 van het arrest van het Hof van 29 april 2004 in het kader van bestaande steunregelingen ingeroepen beginsel van rechtszekerheid.

2.11.4.8. Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat de Nederlandse staat niet verplicht is om de bestaande maatregel, welke inhoudt dat exploitatieverliezen van GAE gecompenseerd zullen worden, op te schorten totdat de procedure van artikel 18 van de Procedureverordening is beëindigd. VOLE heeft naar het oordeel van de Afdeling derhalve niet aannemelijk gemaakt dat de ministers zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de exploitatie van GAE ondanks de procedure betreffende bestaande steunregelingen overeenkomstig artikel 17 van de Procedureverordening voldoende is verzekerd. Dat de jaarlijkse exploitatiebijdrage van € 1 miljoen in 2012 zal eindigen maakt het voorgaande niet anders, nu uit het geactualiseerde businessplan volgt dat hiermee in de meerjarenperspectieven rekening is gehouden en de staatssecretaris ter zitting te kennen heeft gegeven dat GAE in staat is de exploitatietekorten, die tot en met het break even punt omstreeks 2018 zullen optreden, zelf te financieren met inachtneming van de overeengekomen exploitatiebijdragen tot en met het jaar 2012. In hetgeen VOLE heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor een ander oordeel.

Overige gronden

2.12. [appellant sub 2] betoogt verder dat sprake is van belangenverstrengeling, nu de regionale bestuursorganen onvolledig en onjuist zijn geïnformeerd en dat ten onrechte sinds 1999 geen formeel bestuurlijk overleg heeft plaatsgevonden.

2.12.1. Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de Lvw stellen de minister van Verkeer en Waterstaat en de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer het ontwerpbesluit op na overleg met het college van gedeputeerde staten en de gemeenteraden van respectievelijk de provincies en de gemeenten binnen de grenzen waarvan het gebied of een gedeelte van het gebied ligt, dat door het ontwerpbesluit wordt bestreken. Zij kunnen na overleg met de gemeenteraden besluiten om in één of meer van die gemeenten hoorzittingen te houden of te doen houden.

2.12.2. Niet in geschil is dat op 20 februari 1997 en op 22 september 1999 bestuurlijk overleg heeft plaatsgevonden met de betreffende gemeenten en provincies. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling voldaan aan de verplichting uit artikel 19, tweede lid, van de Lvw. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd, wordt voorts geen grond gevonden voor het oordeel dat sprake is van belangenverstrengeling.

Conclusies

2.13. Gelet op hetgeen in 2.6.4. is overwogen, is het beroep van [appellant sub 1] gegrond. Het bestreden besluit dient wat betreft de mogelijk gemaakte baanverlenging wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd.

De beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3], VOLE en [appellant sub 5] zijn ongegrond.

2.14. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Hiertoe overweegt de Afdeling dat ter zitting door de staatssecretaris te kennen is gegeven dat hij de toename van het aantal gehinderden tot 19 binnen de 35 Ke-zone en tot 252 binnen de 20 Ke-zone aanvaardbaar acht, nu het een relatief beperkt aantal extra gehinderden betreft en het uiteindelijke aantal gehinderden van eenzelfde, vergelijkbare orde van grootte is als het aantal geschatte gehinderden waarvan bij de vaststelling van het bestreden besluit is uitgegaan. Voor zover [appellant sub 1] heeft betoogd dat de toename van het aantal gehinderden van invloed is op de gehele besluitvormingsprocedure en dat de onderzoeken die aan het bestreden besluit ten grondslag hebben gelegen opnieuw hadden moeten worden uitgevoerd, overweegt de Afdeling als volgt. In de notitie van ADECS Airinfra is de berekening van het aantal gehinderden opnieuw uitgevoerd en zijn de daaruit volgende resultaten weergegeven. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze resultaten onjuist zijn en dat in voornoemde notitie de gevolgen onvoldoende in kaart zijn gebracht. De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris de voornoemde wijzigingen in aantallen gehinderden in redelijkheid aanvaardbaar heeft kunnen achten.

2.15. Ten aanzien van [appellant sub 1] dient de staatssecretaris op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

De beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3], VOLE en [appellant sub 5] geven geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep van [appellant sub 1] gegrond;

II. vernietigt de beslissing op bezwaar van 19 februari 2010, no. CEND/HDJZ-2010/175, voor zover het betreft de in het A-besluit opgenomen Ke-zone, de baan 23-05 voor zover deze langer is dan 1.800 m, met het daarbij behorende codenummer en de codeletter, en voor zover het betreft het RO-besluit;

III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar van 19 februari 2010, no. CEND/HDJZ-2010/175, geheel in stand blijven;

IV. verklaart de beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellanten sub 3], de vereniging Vereniging Omwonenden Luchthaven Eelde en [appellant sub 5] ongegrond;

V. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 50,11 (zegge: vijftig euro en elf cent);

VI. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, ambtenaar van staat.

w.g. Van Buuren w.g. Zwemstra
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2012

91-634.