Uitspraak 200806685/1/M1

200806685/1/M1
Datum uitspraak: 17 juni 2009

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude,
appellant,

en

het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 16 juli 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college van gedeputeerde staten) aan [vergunninghoudster], opnieuw een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting, bekend onder de [naam], voor de op- en overslag van kolen, mineralen en ertsen aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 25 juli 2008 ter inzage gelegd.

Tegen dit besluit heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude (hierna: het college van burgemeester en wethouders) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 augustus 2008, beroep ingesteld.

Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.

[vergunninghoudster] heeft een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partijen toegezonden.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 april 2009, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door M.E. Driessen, werkzaam bij de gemeente, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. P.C. Speelman en G.A. Rurup, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. M. Bos, advocaat te Rosmalen, en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, vertegenwoordigd door W. Vlemmix, werkzaam bij de gemeente, als partij gehoord.

2. Overwegingen

2.1. Op 20 januari 2006 heeft [vergunninghoudster] bij het college van gedeputeerde staten een aanvraag ingediend om een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer voor het oprichten en in werking hebben van de onderhavige inrichting. Bij besluit van 25 juli 2006 heeft het college van gedeputeerde staten aan [vergunninghoudster] de gevraagde vergunning verleend. Bij uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200606333/1 heeft de Afdeling de tegen dit besluit ingestelde beroepen gegrond verklaard en het besluit vernietigd.

Naar aanleiding van voormelde uitspraak heeft [vergunninghoudster] de aanvraag aangevuld met een rapport van Peutz bv van 15 november 2007, kenmerk FO 3705-14.

Bij het bestreden besluit heeft het college van gedeputeerde staten opnieuw op de aanvraag beslist. Daarbij is opnieuw toepassing gegeven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

2.2. Het college van gedeputeerde staten stelt dat de beroepsgrond inzake de publicatie van het ontwerpbesluit en het bestreden besluit niet-ontvankelijk is, nu deze grond niet in de zienswijzen naar voren is gebracht.

2.2.1. Uit artikel 6:13 van de Awb vloeit voort dat in beroep slechts categorieën milieugevolgen als besluitonderdelen aan de orde kunnen worden gesteld waarover een zienswijze naar voren is gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt. (Uitspraak van 1 november 2006, in zaak no. 200602308/1, AB 2007, 95).

Nu de beroepsgrond over de publicatie van het ontwerpbesluit en het bestreden besluit geen betrekking heeft op een besluitonderdeel als hiervoor bedoeld, staat artikel 6:13 er niet aan in de weg dat deze grond eerst in beroep wordt aangevoerd. Anders dan het college van gedeputeerde staten stelt, bestaat dan ook geen grond het beroep op dit punt niet-ontvankelijk te verklaren.

2.3. Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat het ontwerpbesluit en het bestreden besluit ten onrechte niet in de woonkern Halfweg zijn gepubliceerd. Het acht het niet overtuigend dat de woonkern Halfweg geen milieugevolgen zal ondervinden, terwijl in verschillende verder gelegen woongebieden wel publicatie heeft plaatsgevonden.

2.3.1. Het college van gedeputeerde staten voert aan dat in de woonkern Halfweg geen relevante milieugevolgen vanwege het in werking zijn van de inrichting kunnen worden ondervonden, zodat van publicatie van het ontwerpbesluit en het bestreden besluit in de woonkern Halfweg kon worden afgezien. Dat in een relatief groot gebied dat eveneens buiten de invloedssfeer van de inrichting is gelegen wel publicatie heeft plaatsgevonden, komt door de grillige verspreidingsgebieden van de huis-aan-huisbladen, aldus het college van gedeputeerde staten.

2.3.2. Ingevolge artikel 3:12, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, geeft het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp.

2.3.3. Blijkens de stukken, waaronder het deskundigenbericht, bedraagt de afstand tussen de inrichting en de woonkern Halfweg ongeveer 3,5 kilometer. In de stukken noch ter zitting heeft het college van burgemeester en wethouders aannemelijk gemaakt dat in de woonkern Halfweg milieugevolgen vanwege de inrichting kunnen worden ondervonden. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten, door in de woonkern Halfweg geen kennis te geven van het ontwerpbesluit, niet heeft voldaan aan de eisen van artikel 3:12, eerste lid, van de Awb.

Voor zover wordt aangevoerd dat het bestreden besluit niet op de juiste wijze is bekendgemaakt, overweegt de Afdeling dat, wat hiervan ook zij, het hierbij zou gaan om een onregelmatigheid die dateert van na het nemen van het bestreden besluit. Dergelijke onregelmatigheden kunnen de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten.

2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.

Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.

Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college van gedeputeerde staten een zekere beoordelingsvrijheid toe.

2.5. Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat voorschrift 1.3.1 niet handhaafbaar is, nu de inrichting over een grotere technische capaciteit (7 miljoen ton per jaar) beschikt, dan de doorzet die in voornoemd voorschrift is toegestaan (5 miljoen ton per jaar).

2.5.1. Ingevolge voorschrift 1.3.1 mag de doorzet van stuifgevoelige goederen niet meer bedragen dan 5 miljoen ton per kalenderjaar.

Ingevolge vergunningvoorschrift 1.3.2 moet binnen de inrichting een registratie worden bijgehouden van de doorzet van stuifgevoelige goederen. Hierbij moet een onderverdeling worden gemaakt naar de aan- en afvoer en de wijze van opslag. De geregistreerde gegevens moeten ten minste drie achtereenvolgende jaren binnen de inrichting worden bewaard en op verzoek van gedeputeerde staten aan hen worden gezonden.

2.5.2. Gelet op het in voorschrift 1.3.2 opgenomen controlevoorschrift, dat in samenhang met voorschrift 1.3.1 dient te worden gelezen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift 1.3.1 niet handhaafbaar is.

De desbetreffende beroepsgrond faalt.

2.6. Het college van burgemeester en wethouders betoogt voorts dat de aan de vergunning verbonden voorschriften onvoldoende zijn om de omgeving tegen de verspreiding van kolenstof en -gruis te beschermen.

In dit verband betoogt het college van burgemeester en wethouders in de eerste plaats dat het in de voorschriften opgenomen criterium dat "geen bij de bron visueel waarneembare stofverspreiding mag optreden" niet hanteerbaar is omdat op het terrein kolen worden behandeld en dus kolenstof ligt. Voorts verdraagt dit criterium zich volgens het college van burgemeester en wethouders niet met het voorschrift dat bepaalt dat ingeval van broei de kolenberg moet worden platgewalst en is het in de nachtperiode onmogelijk te hanteren.

Verder zijn de voorschriften, wat het sproeien betreft, volgens het college van burgemeester en wethouders niet gebaseerd op de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Volgens het college van burgmeester en wethouders had een automatisch aangestuurde, vaste sproei-installatie moeten worden verlangd.

Voorts is volgens het college van burgemeester en wethouders bij het stellen van de voorschriften de aard van de omgeving ten onrechte niet kenbaar betrokken. In dit verband betoogt het college van burgemeester en wethouders dat de voorschriften het stuiven weliswaar beperken, maar dat nog altijd een aanzienlijke belasting blijft bestaan, hetgeen temeer klemt nu het in de omgeving om gevoelige bestemmingen als woon-, recreatie- en natuurgebieden gaat.

2.6.1. Het college van gedeputeerde staten betoogt dat het bij de beoordeling van de vraag of wat de stofemissie vanwege de inrichting betreft de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast, het BREF-document "Reference Document on Best Available Techniques on Emissions from Storage" (hierna: het BREF Op- en overslag bulkgoederen) en de Nederlandse emissierichtlijn lucht (InfoMil; hierna: de NeR) heeft betrokken. Volgens het college van gedeputeerde staten zijn de in de NeR genoemde maatregelen en voorzieningen gelijkwaardig aan de in het BREF Op- en overslag bulkgoederen beschreven technieken. Het samenstel van vergunningvoorschriften is geënt op de in de NeR genoemde maatregelen en voorzieningen. De vergunningvoorschriften zijn voldoende duidelijk en voorkomen dan wel beperken door de inrichting veroorzaakte stofhinder in afdoende mate, aldus het college van gedeputeerde staten. De aard van de omgeving geeft volgens het college van gedeputeerde staten geen aanleiding tot een aanvullende beoordeling.

2.6.2. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, tweede en derde lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken in ieder geval rekening met de in tabel 1 van de bijlage bij deze regeling vermelde documenten, voor zover het de daarbij vermelde gpbv-installaties betreft, en houdt het bevoegd gezag met de in tabel 2 van de bijlage vermelde documenten rekening, voor zover deze documenten betrekking hebben op onderdelen van of activiteiten binnen de inrichting. In tabel 1 van deze bijlage is onder meer het BREF Op- en overslag bulkgoederen vermeld. In tabel 2 van deze bijlage is onder meer de NeR vermeld.

2.6.3. Ingevolge vergunningvoorschrift 1.12.1 moet door vergunninghoudster overeenkomstig de goedgekeurde sproei-instructie worden gewerkt. Deze instructie is in bijlage V van de aanvraag opgenomen.

Voorts heeft het college van gedeputeerde staten ter voorkoming dan wel beperking van stofhinder de voorschriften 3.1.1 tot en met 3.1.32 aan de vergunning verbonden.

Ingevolge vergunningvoorschrift 3.1.29 moeten opslagen binnen 24 uur na gereed komen met een bindmiddel worden bespoten. De goede werking van het bindmiddel moet gegarandeerd zijn. Tot die tijd moeten de opslagen vochtig worden gehouden.

Ingevolge vergunningvoorschrift 3.1.31 moet het bindmiddel tevens worden toegepast direct voorafgaande aan perioden met vorst, zodat tijdens deze perioden geen direct bij de bron visueel waarneembare stofverspreiding optreedt.

Ingevolge vergunningvoorschrift 3.1.32, voor zover hier van belang, dient broei te worden voorkomen door een (kolen)berg zonodig aan te walsen en moet bij het optreden van stoomvorming de temperatuur worden gemeten.

2.6.4. Bij de beoordeling van stofhinder heeft het college van gedeputeerde staten rekening gehouden met het BREF Op- en overslag bulkgoederen en de NeR.

In paragraaf 3.8.1 van de NeR wordt een klasse-indeling gehanteerd voor stuifgevoelige stoffen. Deze indeling varieert van ‘sterk stuifgevoelig’ (klasse S1) tot ‘nauwelijks of niet stuifgevoelig’ (klasse S5). Niet in geschil is dat binnen de inrichting uitsluitend wordt gewerkt met ‘licht stuifgevoelige stoffen’ (klasse S4) en ‘nauwelijks of niet stuifgevoelige stoffen’ (klasse S5).

Voorts worden in paragraaf 3.8.1 van de NeR richtlijnen gegeven voor de diffuse stofemissie bij verwerking, bewerking, bereiding, transport, laden en lossen alsmede opslag van stuifgevoelige stoffen. Als uitgangspunt is daarin neergelegd dat geen bij de bron visueel waarneembare stofverspreiding mag optreden.

Waar in de vergunningvoorschriften is bepaald dat bij de bron dan wel in de directe nabijheid daarvan geen visueel waarneembare stofverspreiding mag optreden (voorschriften 3.1.3, 3.1.7, 3.1.15, 3.1.21, 3.1.23, 3.1.24, 3.1.26 en 3.1.30), stemmen ze overeen met hetgeen in de NeR ten aanzien daarvan is opgenomen. Nu ten aanzien van handelingen met stuifgevoelige stoffen is voorgeschreven dat buiten een afstand van 2 meter van de bron geen visueel waarneembare stofverspreiding mag optreden, ziet de Afdeling in de omstandigheid dat in de inrichting kolen worden behandeld, geen aanleiding voor het oordeel dat dit criterium niet naleefbaar is.

Voorts overweegt de Afdeling dat in voorschrift 3.1.32 niet is bepaald dat de kolenberg ter voorkoming van broei moet worden platgewalst, maar dat deze moet worden aangewalst. In aanmerking genomen dat de voorschriften 3.1.29 en 3.1.31, die voorzien in de toepassing van een bindmiddel, mede strekken tot voorkoming dan wel beperking van stofverspreiding bij het aanwalsen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift 3.1.32 leidt tot strijd met de voorschriften volgens welke geen visueel waarneembare stofverspreiding mag optreden.

Wat de waarneembaarheid van stofverspreiding in de nachtelijke uren betreft heeft [vergunninghoudster] ter zitting desgevraagd meegedeeld dat binnen de inrichting een viertal meetapparaten staat opgesteld waarmee continu de stofemissie van de inrichting wordt gemeten. Op de meetresultaten wordt in de controlekamer continu acht geslagen, zodat ook in de nachtelijke uren kan worden vastgesteld of bij de bron visueel waarneembare stofverspreiding plaatsvindt. De Afdeling ziet ook in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het criterium niet naleefbaar is.

Ten aanzien van het betoog van het college van burgemeester en wethouders dat de in een vergelijkbare inrichting, Europees Massagoed- en Overslagbedrijf te Rotterdam, toegepaste geautomatiseerde sproeitechniek ook als voor de onderhavige inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek moet worden aangemerkt, overweegt de Afdeling als volgt. In het deskundigenbericht is gesteld dat uit ervaringen die Europees Massagoed- en Overslagbedrijf te Rotterdam heeft opgedaan met een in het verleden door haar toegepast geautomatiseerd systeem, blijkt dat met een zodanig systeem niet altijd voldoende gericht kan worden gesproeid. In het BREF Op- en overslag bulkgoederen noch de NeR wordt een geautomatiseerd sproeisysteem als beste beschikbare techniek aangemerkt. De Afdeling ziet in het betoog van het college van burgemeester en wethouders dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat vergunningvoorschrift 1.12.1 is gebaseerd op de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.

In hetgeen het college van burgemeester en wethouders heeft betoogd, ziet de Afdeling voorts geen grond voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aard van de werkzaamheden, de geografische ligging van de inrichting, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden geen aanleiding geven om in de vergunning strengere maatregelen op te nemen dan thans is geschied, of de vergunning te weigeren.

De desbetreffende beroepsgrond faalt.

2.7. Het beroep is ongegrond.

2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.

w.g. Van Kreveld w.g. Kuipers
voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2009

271-489.