Uitspraak 200609021/1

200609021/1.
Datum uitspraak: 7 november 2007

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de onderlinge waarborgmaatschappij "Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A." en de stichting "Stichting Natuur en Milieu", gevestigd te respectievelijk Nijmegen en Utrecht,
2. de vereniging "Vereniging Zeeuwse Milieufederatie", gevestigd te Goes,
appellanten,

en

het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 31 oktober 2006 heeft verweerder aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "BIOX Group B.V." een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de op- en overslag, de bewerking en het gebruik in een energiecentrale van vloeibare biobrandstoffen op het adres Europaweg-Zuid, haven 9890, te Vlissingen. Dit besluit is op 9 november 2006 ter inzage gelegd.

Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 15 december 2006, bij de Raad van State ingekomen op 15 december 2006, en appellante sub 2 bij brief van 20 december 2006, bij de Raad van State ingekomen op 20 december 2006, beroep ingesteld.

Bij brief van 15 februari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 14 juni 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 september 2007, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigde sub 1], appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door A. Pavic-de Pijper en ing. G.A. Gabriëlse, zijn verschenen.
Voorts is vergunninghoudster gehoord, vertegenwoordigd door mr. drs. F. Onrust, advocaat te Amsterdam, en ing. L. Groeneveld.

2. Overwegingen

Goede procesorde

2.1. Eerst ter zitting hebben appellanten sub 1 ten aanzien van de emissie van NOx nieuwe argumenten naar voren gebracht. Dit is in dit stadium van de procedure, mede nu niet is gebleken dat dit niet eerder had gekund, in strijd met de goede procesorde. De Afdeling laat deze argumenten daarom buiten beschouwing bij de beoordeling van het beroep.

Coördinatie behandeling aanvragen om vergunningen en publicatie

2.2. Appellanten sub 1 voeren aan dat de behandeling van de aanvraag om een vergunning krachtens de Wet milieubeheer en die om vergunningen krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet op de waterhuishouding niet dan wel onvoldoende gecoördineerd heeft plaatsgevonden. Hun beroep richt zich verder tegen de publicatie van het ontwerp van het besluit op de aanvraag om een vergunning krachtens de Wet op de waterhuishouding.

2.2.1. Voor zover appellanten in dit verband betogen dat de handelwijze van verweerder in strijd is met de richtlijn 96/61/EG (hierna: de IPPC-richtlijn), overweegt de Afdeling als volgt. Zoals zij eerder heeft overwogen in de uitspraak van 5 september 2007 in zaak no. 200606758/1) kan de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van de richtlijn alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd. Niet is gebleken dat de IPPC-richtlijn, voor zover hier van belang, op incorrecte wijze is geïmplementeerd in de Wet milieubeheer. Verder geeft hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de volledige toepassing van de IPPC-richtlijn in zoverre niet daadwerkelijk is verzekerd. Een rechtstreeks beroep op de bepalingen van de IPPC-richtlijn is in dit geval dan ook niet mogelijk.

2.2.2. De aanvraag om een vergunning krachtens de Wet milieubeheer en die om een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren zijn gelijktijdig ingediend. Voorts blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat het bestuursorgaan dat tot verlening van de vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren bevoegd is een advies heeft uitgebracht met het oog op de samenhang tussen de beschikkingen op de onderscheidene aanvragen en dat dit bestuursorgaan in de gelegenheid is gesteld advies uit te brengen over het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een milieuvergunning, overeenkomstig artikel 8.31, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer. Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat, zoals appellanten stellen, de behandeling van de aanvraag om een vergunning krachtens de Wet milieubeheer en die om een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren niet dan wel onvoldoende gecoördineerd heeft plaatsgevonden. Er bestaat verder geen wettelijke verplichting tot een gecoördineerde behandeling van de aanvraag om een vergunning krachtens de Wet milieubeheer en die om een vergunning krachtens de Wet op de waterhuishouding.

2.2.3. Voor zover het beroep van appellanten zich richt tegen de publicatie van het ontwerp van het besluit op de aanvraag om een vergunning krachtens de Wet op de waterhuishouding, heeft het geen betrekking op het bestreden besluit en kan het in zoverre reeds daarom niet slagen.

Volledigheid aanvraag

2.3. Appellanten sub 1 voeren aan dat in de aanvraag om vergunning ten onrechte een aantal gegevens ontbreekt.

Hetgeen appellanten hebben aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu.

Algemeen toetsingskader

2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.

Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.

Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.

Vergelijking met andere inrichtingen

2.5. De Afdeling begrijpt het beroep van appellanten sub 1 en 2 aldus dat zij van oordeel zijn dat geen vergunning kan worden verleend voor de onderhavige inrichting, omdat er andere manieren zijn om elektriciteit op te wekken die minder stofemissie veroorzaken. Het betoog van appellanten sub 1 en 2 komt er verder op neer dat nu bij andere, vergelijkbare inrichtingen wordt uitgegaan van een lagere stofemissie dan hier is voorgeschreven, het besluit voor de onderhavige inrichting een onvoldoende beschermingsniveau biedt.

De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat een andere manier van elektriciteitsopwekking beter zou zijn voor het milieu, wat daar verder ook van zij, niet betekent dat het beschermingsniveau bij het opwekken op de wijze als aangevraagd, niet toereikend is. Bij de beoordeling van de vraag of het beschermingsniveau toereikend is, komt verweerder verder, als hierboven is vermeld, een zekere beoordelingsvrijheid toe. Dit betekent dat verschillende bevoegde gezagen in vergelijkbare situaties, daargelaten of de inrichtingen waar appellanten op doelen vergelijkbaar zijn met onderhavige inrichting, tot een verschillend beschermingsniveau kunnen komen met dien verstande dat dit beschermingsniveau in elk van die gevallen toereikend zal moeten zijn.

Ter beoordeling staat of met het oog op de bescherming van het milieu voor de activiteiten als aangevraagd vergunning kan worden verleend.

IPPC-richtlijn

2.6. Appellanten sub 1 en 2 betogen dat het bestreden besluit in strijd is met de IPPC-richtlijn.

Zoals in rechtsoverweging 2.2.1 is overwogen kan de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van de richtlijn alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd. Niet is gebleken dat de IPPC-richtlijn, voor zover hier van belang, op incorrecte wijze is geïmplementeerd in de Wet milieubeheer. Verder geeft hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de volledige toepassing van de IPPC-richtlijn in zoverre niet daadwerkelijk is verzekerd. Een rechtstreeks beroep op de bepalingen van de IPPC-richtlijn is in dit geval dan ook niet mogelijk.

NEC-richtlijn

2.7. De Afdeling begrijpt het beroep van appellanten sub 1 verder aldus dat zij van oordeel zijn dat het bestreden besluit in strijd is met de in richtlijn 2001/81/EG, de zogenoemde NEC-richtlijn, voor Nederland vastgestelde, uiterlijk in 2010 te bereiken emissieplafonds voor bepaalde stoffen.

De Afdeling stelt voorop dat eerst in 2010 aan deze emissieplafonds hoeft te worden voldaan. Zij ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat de desbetreffende emissieplafonds als gevolg van de bij het bestreden besluit verleende milieuvergunning in het gedrang dreigen te komen. Reeds hierom kan het beroep van appellanten in zoverre niet slagen.

Emissie van NOx

2.7.1. Appellanten sub 1 en 2 richten zich tegen de gestelde grenswaarde voor de emissie van NOx uit de schoorsteen van de energiecentrale.

Verweerder heeft ter zitting te kennen gegeven dat wat dit aspect betreft bij nader inzien een lagere grenswaarde kan worden gesteld. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Deze beroepsgrond slaagt.

Emissie van totaal stof

2.8. Appellanten sub 1 en 2 betogen dat de gestelde grenswaarde voor de emissie van stof vanwege de schoorsteen van de energiecentrale te ruim is. In dit verband voeren zij aan dat ook de grenswaarde voor het gehalte as in de brandstoffen, wat de emissie van stof veroorzaakt, te ruim is. Voorts is volgens appellanten met het oog op de dieselmotoren ten onrechte niet voorgeschreven dat roetfilters moeten worden toegepast.

2.8.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 10.1, voor zover hier van belang, geldt voor de emissie van stof uit de schoorsteen van de energiecentrale een grenswaarde van 15 mg/Nm3.

Ingevolge vergunningvoorschrift 10.2, voor zover hier van belang, mag het gehalte aan asrest in de brandstoffen voor de energiecentrale niet meer bedragen dan 0,02% (m/m).

2.8.2. Bij de beoordeling van de vraag of de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast heeft verweerder het BREF-document "Reference document on Best Available techniques for Large Combustion Plants" (hierna: het BREF-document) betrokken.

Verweerder betoogt dat de gestelde emissienorm voor stof van 15 mg/Nm3 lager ligt dan de emissie die in het BREF-document wordt genoemd als uitvloeisel van toepassing van de beste beschikbare technieken. Hierbij wordt uitgegaan van een maximum asgehalte in de brandstof, zoals hier is voorgeschreven. Verder wordt, zo stelt verweerder, conform het BREF-document gebruik gemaakt van laagzwavelige brandstof. Nageschakelde technieken, zoals de door appellanten genoemde filtering, zouden nog in ontwikkeling zijn. De Afdeling ziet, mede gezien het deskundigenbericht, geen aanleiding voor het oordeel dat het bovenstaande onjuist is.

Gelet op het bovenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat wat dit aspect aangaat de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. De Afdeling ziet geen reden voor het oordeel dat de gestelde grenswaarde voor de emissie van stof hier niet mee correspondeert. Gezien het vorenstaande en in hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in zoverre het beschermingsniveau toereikend is.

Emissie van SO2

2.9. Appellanten sub 1 betogen dat de emissie van SO2 als gevolg van het gehalte aan zwavel in de smeerolie te hoog is.

2.9.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 10.1, voor zover hier van belang, geldt voor de emissie van SO2 uit de schoorsteen van de energiecentrale een grenswaarde van 10 mg/Nm3.

2.9.2. Verweerder betoogt dat in het BREF-document ten behoeve van de reductie van de emissie van SO2 het gebruik van laagzwavelige brandstof wordt beschouwd als toepassing van de beste beschikbare technieken. Door het deskundigenbericht wordt dit onderschreven. Niet wordt betwist dat in onderhavige inrichting gebruik wordt gemaakt van laagzwavelige brandstof. Omtrent de smeerolie meldt het deskundigenbericht verder dat de in de inrichting gebruikte smeerolie specifiek wordt toegepast voor scheepsmotoren die op laagzwavelige gasolie lopen. De smeerolie bevat additieven waaronder zwavelverbindingen ter bescherming van de smeerolie, aldus het deskundigenbericht. Door vergunninghoudster is ter zitting hieromtrent nog opgemerkt dat de te gebruiken smeerolie optimaal is voor de zuigermotoren wat het verbruik en de levensduur betreft. Door appellanten is het bovenstaande niet bestreden.

Gelet op het bovenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met het gebruik van laagzwavelige brandstof de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Gesteld noch gebleken is dat de voor de emissie van SO2 gestelde grenswaarde hier niet bij aansluit. Gezien het vorenstaande en in hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in zoverre het beschermingsniveau toereikend is.

Emissie van CO2

2.10. Voor zover het beroep van appellanten sub 1 ziet op de emissie van CO2 als gevolg van het verbouwen van palmolie heeft het geen betrekking op het bestreden besluit en kan het in zoverre reeds daarom niet slagen.

Meting emissie ammoniak

2.11. Appellanten sub 1 richten zich ertegen dat ten aanzien van de emissie van ammoniak slechts bij de oplevering een meting dient te worden verricht. Naar het oordeel van appellanten dient een continue meting, dan wel op zijn minst een periodieke meting te worden voorgeschreven.

Verweerder betoogt dat een continue meting van ammoniak niet nodig is, vanwege de continue meting en sturing op andere parameters. Door het deskundigenbericht wordt dit onderschreven. Daarbij wordt wel gewezen op het belang van een goede kalibratie. Ter zitting heeft vergunninghoudster te kennen gegeven dat een dergelijke meting periodiek wordt herhaald. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het in het deskundigenbericht gestelde onjuist is.

Door appellanten sub 1 wordt niet gemotiveerd bestreden waarom het desondanks nodig is de emissie van ammoniak continu dan wel periodiek te meten. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet nodig is de emissie van ammoniak continu dan wel periodiek te meten.

Besluit luchtkwaliteit 2005

2.12. Appellante sub 2 betoogt verder dat vergunningverlening in strijd is met het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Besluit) als gevolg van de emissie van zwevende deeltjes vanwege de inrichting. Zij voert in dit verband aan dat uit het in opdracht van vergunninghoudster uitgevoerde onderzoek blijkt dat er een overschrijding is van het aantal dagen waarop de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie mag worden overschreden.

2.12.1. In artikel 7, eerste lid, van het Besluit is, voor zover hier van belang, bepaald dat bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in acht moeten nemen.

Ingevolge artikel 20 van het Besluit gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:

a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;

b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.

2.12.2. Niet in geschil is dat in de aanvraag werd uitgegaan van een overschrijding van het aantal dagen waarop de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie mag worden overschreden. Verweerder gaat in het bestreden besluit niet meer uit van een dergelijke overschrijding. Dit verschil wordt veroorzaakt, aldus verweerder, omdat hij bij de toetsing aan het Besluit is uitgegaan van de laatst bekende gevalideerde gegevens in dit verband, in dit geval uit 2006. In de aanvraag is van andere gegevens uitgegaan.

Zoals volgt uit de uitspraak van 13 december 2006 in zaak no. 200601180/1 is het niet in strijd met het recht dat verweerder uitgaat van de laatst bekende gevalideerde gegevens. De Afdeling ziet, mede gezien het deskundigenbericht, geen aanleiding voor het oordeel dat de door verweerder gehanteerde gegevens niet juist zijn en evenmin voor het oordeel dat de grenswaarden uit het Besluit ten aanzien van zwevende deeltjes niet in acht worden genomen.

Gelet hierop heeft verweerder terecht geconcludeerd dat de emissie van zwevende deeltjes niet aan vergunningverlening in de weg staat.

Palmolie

2.13. Voor zover het beroep van appellanten sub 1 en 2 zich er tegen richt dat ten onrechte niet is voorgeschreven dat alleen duurzaam geproduceerde palmolie mag worden ingezet, overweegt de Afdeling dat een dergelijk voorschrift niet op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer aan de vergunning kan worden verbonden, omdat het naar zijn strekking geen betrekking heeft op de nadelige gevolgen voor het milieu die door de onderhavige inrichting worden veroorzaakt.

Overige

2.14. In het overige door appellanten sub 1 en 2 aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding het bestreden besluit te vernietigen.

Conclusie

2.15. De beroepen van appellanten sub 1 en 2 zijn gegrond, voor zover deze zich richten tegen de in voorschrift 10.1 gestelde grenswaarde ten aanzien van de emissie van NOx. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het betreft vergunningvoorschrift 10.1, wat de grenswaarde voor NOx aangaat. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De beroepen zijn voor het overige ongegrond.

Proceskosten

2.16. Ten aanzien van de door appellanten sub 1 gevraagde vergoeding van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand overweegt de Afdeling dat het beroep van appellanten sub 1 mede is ingesteld door de onderlinge waarborgmaatschappij "Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.". Blijkens het door appellanten sub 1 verstrekte uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel is [gemachtigde sub 1] voorzitter van deze waarborgmaatschappij. Onder die omstandigheid kan door hem verleende rechtsbijstand niet worden aangemerkt als rechtsbijstand die door een derde is verleend, zodat er in zoverre geen kosten zijn die ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.

Verweerder dient ten aanzien van appellanten sub 1 en 2 op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart de beroepen gedeeltelijk gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 31 oktober 2006, kenmerk 0612425/161/42, voor zover het betreft vergunningvoorschrift 10.1, wat de grenswaarde voor NOx aangaat;

III. draagt het college van gedeputeerde staten van Zeeland op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

IV. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;

V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 35,83 (zegge: vijfendertig euro en drieëntachtig cent); het dient door de provincie Zeeland aan appellanten sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;

veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 356,73 (zegge: driehonderdzesenvijftig euro en drieënzeventig cent), waarvan een gedeelte groot € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zeeland aan appellante sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;

VI. gelast dat de provincie Zeeland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellanten sub 1 en € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellante sub 2 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.M. Boll en mr. H.G. Sevenster, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A.M. van Hamond, ambtenaar van Staat.

w.g. Drupsteen w.g. Van Hamond
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 7 november 2007

446.