Uitspraak 202601945/1/R2 en 202601945/2/R2

202601945/1/R2 en 202601945/2/R2.
Datum uitspraak: 14 oktober 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op de hoger beroepen van:

[appellant A] en [appellant B], wonend in Tilburg,

het college van burgemeester en wethouders van Tilburg,

appellanten,

tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 11 mei 2026 in zaak nrs. 26/469, 26/470 en 26/1905 in het geding tussen:

[wederpartij], wonend in Tilburg,

en

het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.

Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten van 7 oktober 2025 heeft het college aan appellant B] omgevingsvergunningen verleend voor een omgevingsplanactiviteit bouwwerken en voor een technische bouwactiviteit, ten behoeve van het uitbreiden van de woning op het perceel [locatie 1] in Tilburg (het perceel).

Bij besluit van 12 maart 2026 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij mondelinge uitspraak van 11 mei 2026 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 maart 2026 vernietigd, en het besluit van 7 oktober 2025, waarbij de vergunning voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken is verleend, herroepen.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] en het college  hoger beroep ingesteld. Ook hebben zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

[appellant A] en [appellant B], [wederpartij] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant A] en [appellant B], [wederpartij] en het college hebben nadere stukken ingediend.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 17 augustus 2026, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. drs. C.R. Jansen, rechtsbijstandverlener in Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A. Wouters, zijn verschenen. Verder is daar [wederpartij], bijgestaan door mr. J.H.D. Elings, advocaat in Tilburg, gehoord.

Overwegingen

1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb, onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.

2.       Op de zitting van de voorzieningenrechter heeft de gemachtigde van [wederpartij] bevestigd dat, hoewel dit niet uit de uitspraak van de rechtbank blijkt, niet alleen het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook het beroep bij de rechtbank, voor zover dat betrekking had op het besluit over de technische bouwactiviteit, is ingetrokken.

De hoger beroepen en de verzoeken om voorlopige voorziening van [appellant A] en [appellant B] en het college die bij de Afdeling voorliggen, beperken zich, zoals eveneens op de zitting door hen is bevestigd, tot de uitspraak van de rechtbank over het besluit over de omgevingsplanactiviteit bouwwerken.

Inleiding

3.       [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaren van het perceel. Op 12 september 2025 en 15 september 2025 hebben zij omgevingsvergunningen aangevraagd voor een technische bouwactiviteit en een omgevingsplanactiviteit bouwwerken voor een uitbreiding van de woning op het perceel. De aanvragen zijn volgens de aanvraagformulieren gedaan voor "een nieuwe uitbouw aan de achterzijde van de woning, 2-laags (binnen hoofdbouwvlak) en 1-laags als uitbouw tegen de 2-laags aanbouw." Het college heeft de beide omgevingsvergunningen verleend.

[wederpartij] woont op het perceel [locatie 2], direct naast het perceel, aan de zijde waar het bouwplan wordt uitgevoerd. Zij kan zich niet met de verlening van de omgevingsvergunningen verenigen, vanwege de impact die het bouwplan volgens haar heeft.

4.       De aanvragen zijn, zoals vermeld, in september 2025 ingediend, zodat daarop de Omgevingswet (Ow) van toepassing is. Voor het perceel gold vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan "Oude Stad Zuid-West 2016". Dit bestemmingsplan maakt op grond van artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet Omgevingswet, deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan van de gemeente Tilburg, als bedoeld in artikel 22.1 van de Ow. Voor de leesbaarheid van de uitspraak zal de voorzieningenrechter in het vervolg van de uitspraak nog spreken over het bestemmingsplan. Op grond van het bestemmingsplan is het perceel aangewezen voor de bestemming "Wonen" en de functieaanduiding "erf".

5.       De voorzieningenrechter gaat verder uit van het volgende.

Het bouwplan bestaat uit een tweelaags gedeelte, aangebouwd aan de achterzijde van de bestaande woning, dat wordt gebouwd binnen het bouwvlak. Direct daarachter en daaraan vast wordt een eenlaags gedeelte, met aansluitend een pergola, gebouwd op gronden die in het bestemmingsplan zijn aangewezen als erf. Deze twee gedeelten worden op de begane grond niet gescheiden door een wand, maar lopen in elkaar over. In deze doorlopende ruimte is een keuken gepland.

6.       Het college heeft zich bij de verlening van de vergunning voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Daarbij heeft het college het tweelaagse gedeelte van de uitbreiding getoetst aan de bestemmingsplanregels voor een hoofdgebouw. Het eenlaagse gedeelte heeft het college getoetst aan de regels voor een uitbouw. Beide afzonderlijke onderdelen van het bouwplan voldoen volgens het college aan de desbetreffende regels. Het college heeft de vergunning met toepassing van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow, artikel 22.26 van het omgevingsplan en artikel 8.0a, eerste lid van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), verleend.

Het oordeel van de rechtbank

7.       De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard.

Zij heeft, na te hebben vastgesteld wat de omgevingsplanactiviteit bouwwerken precies inhoudt, [wederpartij] gevolgd in het betoog dat het college de aanvraag voor het bouwplan ten onrechte niet als één geheel heeft beoordeeld zoals het is aangevraagd, maar het heeft opgesplitst in delen en daardoor, bij de toets ervan aan het bestemmingsplan, ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het bouwplan daarmee niet in strijd is.

De hoger beroepen

8.       Het college en [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college het bouwplan terecht in overeenstemming met het bestemmingsplan heeft geacht. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, heeft het college het bouwplan volgens hen niet gesplitst. Het college is uitgegaan van één aanvraag en één bouwactiviteit, maar heeft in aanmerking genomen dat het bouwplan feitelijk bestaat uit twee duidelijk te onderscheiden bouwkundige onderdelen, namelijk een tweelaagse uitbreiding van het hoofdgebouw en een eenlaagse uitbouw, in de zin van de bestemmingsplanregels. Volgens [appellant A] en [appellant B] heeft het college dit terecht gedaan, omdat de uitbreiding van het hoofdgebouw volgens hen niet is aan te merken als architectonisch ondergeschikt aan het hoofdgebouw en de eenlaagse uitbouw wel.

Door dit verschil moeten de verschillende onderdelen volgens hen ieder aan de "eigen" regels in het bestemmingsplan worden getoetst.

De rechtbank heeft volgens hen ten onrechte de jurisprudentie van de Afdeling over het splitsen van bouwplannen van toepassing geacht. Die ziet volgens hen op een andere situatie, namelijk die waarin een bouwplan kunstmatig wordt opgesplitst om planologische regels te ontwijken. Dat is hier volgens hen niet gebeurd.

8.1.    Het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. De door [appellant A] en [appellant B] ingediende aanvraag zoals die voorligt, ziet op een bouwplan dat zowel het eenlaagse als het tweelaagse gedeelte van de uitbreiding van de woning omvat.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 12 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT7390) is splitsing van een bouwplan dat uit verschillende onderdelen bestaat in beginsel niet mogelijk. Het in de aanvraag opgenomen bouwplan moet in beginsel als één geheel worden beschouwd. Een bouwplan kan alleen worden gesplitst, als het bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat de hiervoor beschreven gedeelten van het bouwplan niet in bouwkundig en functioneel opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden. De twee gedeelten staan op dezelfde fundering en delen dezelfde draagconstructie. Daar waar de tweelaagse en de eenlaagse uitbreiding op de begane grond in elkaar overlopen, bevindt zich geen scheidingswand maar is gekozen voor een open doorlopende ruimte waar, gelet op de bouwtekeningen, de keuken wordt gesitueerd. Op de zitting is gebleken dat ook de rest van het eenlaagse en tweelaagse gedeelte, is bedoeld voor de woonfunctie.

Het college had dan ook het bouwplan zoals het is aangevraagd, te weten als één uitbreiding van de woning, aan het bestemmingsplan moeten toetsen.

Het college heeft de aanvraag echter niet op die wijze getoetst, maar heeft de aanvraag ten onrechte gesplitst en de losse delen als zelfstandig bouwplan beoordeeld. Het rechtbankoordeel is daarom juist. De betogen slagen niet.

9.       [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de rechtbank ten onrechte niet alleen het besluit op bezwaar heeft vernietigd, maar ook het primaire besluit van 7 oktober 2025, waarbij de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken is verleend, heeft herroepen. Daar bestond volgens hen geen grond voor.

9.1.    De bezwaarprocedure is bedoeld om het bestuursorgaan de gelegenheid te bieden om op grond van een volledige heroverweging gebreken in het besluit te herstellen, ook als die gebreken tijdens de beroepsprocedure bij de rechtbank zijn gebleken. Als de gebreken herstelbaar zijn binnen de bezwaarprocedure, bestaat voor de bestuursrechter geen grond om het primaire besluit te herroepen en daarmee de voornoemde mogelijkheid weg te nemen. Dit is anders, als bij het rechtbankoordeel vaststaat dat de geconstateerde gebreken niet met een nieuw besluit op bezwaar kunnen worden hersteld.

De rechtbank heeft niet gemotiveerd waarom het door haar geconstateerde gebrek niet in een nieuw besluit op bezwaar kon worden hersteld en er dus aanleiding was om het primaire besluit te herroepen.

[appellant A] en [appellant B] brengen dit terecht naar voren. De voorzieningenrechter zal de aangevallen uitspraak in zoverre vernietigen.

Met dit oordeel is voor het college overigens niet gegeven dat het gebrek in een nieuw besluit op bezwaar kan worden hersteld. Het college zal dit zelf moeten onderzoeken. Mocht het college menen dat dit niet kan, dan kan het zelf het primaire besluit herroepen en in de plaats daarvan een nieuw primair besluit op de aanvraag nemen. Het betoog slaagt.

10.     Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] is, gelet op wat hiervoor onder 9.1 is overwogen, gegrond. De voorzieningenrechter zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen, maar alleen voor zover daarbij het primaire besluit van

7 oktober 2025 met betrekking tot de omgevingsplanactiviteit bouwwerken is herroepen. De uitspraak zal voor het overige worden bevestigd.

11.     Gelet hierop bestaat aanleiding de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.

12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep van het college ongegrond;

II.       verklaart het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] gegrond;

III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 mei 2026 in zaak nrs. 26/469, 26/470 en 26/1905, voor zover daarbij het besluit van 7 oktober 2025, kenmerk Z2025-00011295, is herroepen;

IV.     bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

V.      wijst de verzoeken af;

VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.802,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tilburg aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep en het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 594,00 vergoedt;

VIII.    gelast dat van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg een griffierecht van € 596,00 wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.

w.g. Knol
voorzieningenrechter

w.g. Bolleboom
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2026

641

BIJLAGE

Invoeringswet Omgevingswet

Artikel 4.6

1. Als deel van het omgevingsplan, bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet, gelden:

[.. ],

g.  een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening,

[…].

Omgevingswet

Artikel 5.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:

a. een omgevingsplanactiviteit,

[…].

Artikel 22.1

In deze afdeling wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit:

a.  de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de lnvoeringswet Omgevingswet,

[…].

Besluit kwaliteit leefomgeving

Artikel 8.0a

1.Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, wordt, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.

2. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Omgevingsplan gemeente Tilburg

Artikel 22.26

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.