Uitspraak 202501847/1/A3

202501847/1/A3.
Datum uitspraak: 14 oktober 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante] (de vof), gevestigd in Nijmegen, waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], en [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend in Nijmegen, (gezamenlijk en in enkelvoud: [appellante])
appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 februari 2025 in zaak nr. 23/2427 in het geding tussen:

[appellante]

en

de burgemeester van Nijmegen.

Procesverloop

Bij besluit van 18 augustus 2022 heeft de burgemeester, voor zover hier van belang, de sluiting bevolen van de door [appellante] geëxploiteerde cafetaria onder oplegging van een last onder bestuursdwang.

Bij besluit van 21 maart 2023 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 26 februari 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 21 maart 2023 vernietigd voor zover daarin is beslist op het bezwaarschrift van 6 oktober 2022 dat ziet op de buitenbehandelingstelling van de tweede aanvraag. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit in stand gelaten.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

[appellante] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 december 2025, samen met de zaken 202501841/1 en 202501844/1, waarin eveneens vandaag uitspraak wordt gedaan. Op de zitting zijn, via een videoverbinding, [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.J. Verweij, advocaat in Nijmegen, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M. Spoeltman, verschenen.

Overwegingen

Wettelijk kader

1.       De relevante regels zijn opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.

Inleiding

2.       [appellante] exploiteerde sinds 2019 twee in hetzelfde pand gevestigde horecagelegenheden aan het Jorens ivensplein in Nijmegen. Het gaat om een cafetaria genaamd [cafetaria] en om een lunchcafé genaamd [lunchcafé]. Tot 1 maart 2022 waren [vennoot A] en [vennoot C] de vennoten van de vof. Zij hadden voor de cafetaria een exploitatievergunning van 10 januari 2019. Op 1 maart 2022 is [vennoot C] als vennoot uit de vof getreden. Op 22 maart 2022 is de zoon van [vennoot A], [vennoot B], als vennoot tot de vof toegetreden. Als gevolg van deze wijziging heeft de burgemeester op 21 juni 2022 aan [appellante] het voornemen bekendgemaakt om de cafetaria onder oplegging van een last onder bestuursdwang te sluiten. Met het besluit van 18 augustus 2022 heeft de burgemeester de cafetaria gesloten, omdat [appellante] niet langer in het bezit is van een exploitatievergunning. Volgens de burgemeester is de exploitatievergunning van [appellante] door de uittreding van [vennoot C] uit de vof en de toetreding van de [vennoot B] tot de vof van rechtswege vervallen in de zin van artikel 2.33b, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Algemene Plaatselijke Verordening Nijmegen (Apv).

2.1.    Op 10 december 2022 heeft [appellante] opnieuw een aanvraag voor een exploitatievergunning gedaan. Deze aanvraag heeft de burgemeester afgewezen. Hiertegen heeft [appellante] ook beroep en hoger beroep ingesteld. Op dit hoger beroep ECLI:NL:RVS:2026:5965 heeft de Afdeling bij uitspraak van dezelfde datum als dit hoger beroep beslist.

Uitspraak van de rechtbank

3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het betoog van [appellante] dat de burgemeester ten onrechte de sluiting van de cafetaria heeft bevolen, niet slaagt. De rechtbank heeft overwogen dat de vraag of de burgemeester bevoegd was tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt beantwoord aan de hand van de Apv die gold op het moment van de oplegging daarvan, en niet aan de hand van de Apv die gold ten tijde van de vergunningverlening. In de Apv die gold ten tijde van de oplegging van de last is bepaald dat een exploitatievergunning van rechtswege vervalt als sprake is van een gewijzigde exploitant die geen nieuwe vergunning heeft aangevraagd of de exploitant of beheerder die hoedanigheid heeft verloren. Onder ‘exploitant’ wordt verstaan de natuurlijke persoon of personen die een inrichting exploiteert of exploiteren. De exploitatievergunning van 10 januari 2019 is verleend aan [vennoot C] en [vennoot A] gezamenlijk, omdat zij als ‘exploitanten’ op de vergunning staan vermeld. Met het uittreden van [vennoot C] uit de vof met [vennoot A], en nu hij niet meer betrokken is bij de exploitatie, hebben [vennoot A] en [vennoot C] de gezamenlijke hoedanigheid van exploitanten verloren. Ook met het toetreden van de [vennoot B] tot de vof en diens betrokkenheid bij de exploitatie is er sprake van een ‘gewijzigde exploitant’ in de zin van de Apv. De inrichting werd daarom zonder vergunning geëxploiteerd en de burgemeester was bevoegd tot handhaving. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester niet had mogen afzien van handhaving, omdat er geen concreet zicht bestond op legalisatie. De burgemeester heeft zich in het besluit van 21 maart 2023 op het standpunt gesteld dat er voor een nieuwe aanvraag mogelijk twee weigeringsgronden uit de Apv van toepassing zijn. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat niet met een zodanige mate van zekerheid kan worden gezegd dat een exploitatievergunning zal worden verleend.

4.       [appellante] komt niet op tegen het oordeel van de rechtbank over het buiten behandeling stellen van de twee aanvragen voor een nieuwe exploitatievergunning, het gegrond verklaren van het beroep en de vernietiging van het besluit van 21 maart 2023 in zoverre.

Vervallen van de exploitatievergunning

5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester mocht overgaan tot sluiting van de cafetaria. Hij voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de exploitatievergunning is komen te vervallen door het uittreden van [vennoot C] uit de vof en het toetreden van de [vennoot B] tot de vof. In de vergunningsvoorwaarden wordt verwezen naar de oude tekst van de Apv en dus naar een gewijzigde exploitatie. De Afdeling heeft hierbij in de uitspraak van 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2074, uitgemaakt dat door het in- of uittreden van een vennoot geen sprake is van gewijzigde exploitatie. Die uitspraak is dus nog steeds relevant.

Ook voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat de vergunning aan [vennoot C] en [vennoot A] als exploitanten gezamenlijk is verleend. Dat kan niet en dat blijkt ook niet uit de vergunning of de daarin opgenomen voorwaarden. Een vof kan geen exploitant zijn omdat het geen rechtspersoonlijkheid heeft. De exploitatievergunning is verleend aan twee natuurlijke personen. Dit blijkt ook uit artikel 2:27, eerste lid, aanhef en onder b, van de Apv. Met het uittreden van [vennoot C] uit de vof, is de vergunning van [vennoot A] in stand gebleven. Het toetreden van de [vennoot B] tot de vof leidt evenmin tot verval van de vergunning.

5.1.    Anders dan de rechtbank, komt de Afdeling tot het oordeel dat de burgemeester in dit geval de cafetaria ten onrechte heeft gesloten. De Afdeling licht dat als volgt toe.

De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat de exploitatievergunning van [appellante] van rechtswege was vervallen omdat er sprake was van een gewijzigde exploitant in de zin van artikel 2.33b, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Apv, zoals die gold ten tijde van het opleggen van de last onder bestuursdwang. Op grond van dat artikel vervalt de vergunning als er sprake is van een gewijzigde exploitant, die geen nieuwe vergunning heeft aangevraagd (onder b), of als de exploitant of beheerder deze hoedanigheid heeft verloren (onder c). Naar het oordeel van de Afdeling kon voor [vennoot A] vooraf niet duidelijk zijn dat het uit- en intreden van een vennoot tot de vof zou leiden tot een gewijzigde exploitant als bedoeld in artikel 2.33b, eerste lid, aanhef en onder b, of tot verlies van deze hoedanigheid als bedoeld in artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder c, van de Apv, op grond waarvan de mede aan haar verleende exploitatievergunning van rechtswege vervalt. In de Apv is geen definitie opgenomen van wat gewijzigde exploitant precies inhoudt. De wijziging van de bepaling in de Apv naar aanleiding van de door [appellante] aangehaalde uitspraak van 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2074, waarbij wordt verwezen naar ‘gewijzigde exploitant’ in plaats van ‘gewijzigde exploitatie’, heeft naar het oordeel van de Afdeling niet de uit een oogpunt van rechtszekerheid vereiste duidelijkheid gebracht. Uit artikel 2.33b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Apv volgt naar het oordeel van de Afdeling nog steeds niet voldoende eenduidig dat een exploitatievergunning die aan meerdere natuurlijke personen is verleend van rechtswege vervalt als een van deze natuurlijke personen stopt met de exploitatie, bijvoorbeeld door uit een voor de exploitatie verantwoordelijke vof te treden of anderszins de samenstelling in die vof wijzigt. Evenmin is duidelijk of in deze situatie sprake is van verlies van de hoedanigheid van exploitant als bedoeld in artikel 2.33b, eerste lid, aanhef en onder c, van de Apv. Daarbij acht de Afdeling het van zwaarwegend belang dat het bij deze bepaling in de Apv niet gaat om het intrekken van een vergunning, maar om het van rechtswege vervallen van een vergunning, waarbij direct, zonder dat daarover een besluit wordt genomen, praktische en juridische gevolgen voor de vergunninghouder intreden. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid voor de vergunninghouder moet in zo’n geval klip en klaar zijn in welke situatie de vergunning van rechtswege vervalt. Daarvan is hier geen sprake. Onder deze omstandigheden is toepassing van artikel 2.33b, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Apv in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en dient die bepaling daarom buiten toepassing te worden gelaten. Dat betekent dat de exploitatievergunning niet van rechtswege is vervallen en dat de burgemeester ten onrechte een last onder bestuursdwang heeft opgelegd.

Het betoog slaagt.

5.2.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, behoeft wat [appellante] heeft aangevoerd over het concrete zicht op legalisatie geen bespreking meer.

Overschrijding redelijke termijn

6.       De redelijke termijn is overschreden. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellante] toe te kennen bedrag € 500,00. Omdat de termijnoverschrijding aan de rechtsbank is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade uitgesproken ten laste van de Staat.

Slotsom

7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 21 maart 2023 ook voor zover dat ziet op de sluiting vernietigen. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 18 augustus 2022 in zoverre te herroepen en bepalen dat deze uitspraak wat betreft de sluiting in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 21 maart 2023.

8.       De burgemeester moet de proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep van [appellante] en [vennoot A] en [vennoot B] gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 februari 2025 in zaak nr. 23/2427, voor zover aangevallen;

III.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Nijmegen van 21 maart 2023, kenmerk VJ50/Z22.157017/D221257571, voor zover dat ziet op de sluiting;

IV.     herroept in zoverre het besluit van de burgemeester van Nijmegen van 18 augustus 2022, kenmerk VJ60/Z22.L35105;

V.      bepaalt dat deze uitspraak wat betreft de sluiting in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 21 maart 2023;

VI.     veroordeelt de burgemeester van Nijmegen tot een vergoeding van de bij [appellante], en [vennoot A] en [vennoot B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.332,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VII.     veroordeelt de burgemeester van Nijmegen tot een vergoeding van de bij [appellante], en [vennoot A] en [vennoot B], in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VIII.    gelast dat de burgemeester van Nijmegen aan [appellante], en [vennoot A] en [vennoot B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 579,00 vergoedt

IX.     veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid tot betaling aan [appellante], en [vennoot A] en [vennoot B] van een schadevergoeding van € 500,00.

Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.

w.g. Van den Biggelaar
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Bindels
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2026

85-1166

Bijlage

Relevante wet- en regelgeving

Algemene Plaatselijke Verordening Nijmegen

Artikel 2:33b Vervallen vergunning

1. De vergunning vervalt, indien:

a. gedurende een jaar anders dan wegens overmacht geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;

b. er sprake is van een gewijzigde exploitant, die geen nieuwe vergunning heeft aangevraagd;

c. de exploitant of beheerder deze hoedanigheid heeft verloren;

d. een vergunning, strekkende ter vervanging van de eerstbedoelde vergunning is verleend.

[…]

Artikel 6:5 Overgangsbepaling

1. Vergunningen, ontheffingen en andersoortige beschikkingen, genomen krachtens de verordening bedoeld in artikel 6:4, die golden op het moment van de inwerkingtreding van deze verordening en waarvoor deze verordening overeenkomstige besluiten kent, gelden als vergunningen, ontheffingen en andersoortige beschikkingen genomen krachtens deze verordening.

[…]